Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании в части Указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 года №70 (в редакциях Указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 №56 и от 24 декабря 2019 №131) «Об администрации губернатора Пермского края», Указа Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 года № 120 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 года №56) «О перечнях должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края»; по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края об оспаривании в части Указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 года № 70 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 №131) «Об администрации губернатора Пермского края»; Указа Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 года № 120 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 №56) «О перечнях должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края»; Указа Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 года № 111 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 №131) «О порядке назначения на отдельные должности государственной гражданской службы Пермского края категории «руководители» в исполнительных органах государственной власти Пермского края, администрации Губернатора Пермского края, аппарате Правительства Пермского края и освобождения от них»

по апелляционной жалобе административного ответчика Губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 20 мая 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В., объяснения административного истца ФИО1, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С., представляющего интересы прокуратуры Пермского края, представителя административного ответчика Губернатора Пермского края – ФИО13, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

административный истец ФИО1 обратилась в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просила с учётом уточнений, признать не действующими, с момента официального опубликования:

- позицию (абзац) - «Руководитель Аппарата Общественной палаты Пермского края», подраздела 1 раздела 6 Перечня должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края», утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 г. № 120 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 №56)

- пункты 4.5 и 4.8 Положения об Администрации губернатора Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 №70 (в редакции от 16 мая 2019 г. № 56) «Об Администрации Пермского края»,

- абзац 1 пункта 4.5, абзац 2 пункта 4.8 Положения об Администрации губернатора Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 №70 (в редакции от 24 декабря 2019 г. № 131) «Об Администрации Пермского края».

Заместитель прокурора Пермского края, в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим:

- абзац 10 пункта 3.1.8; пункт 4.5 в части слов «и Аппарат Общественной палаты Пермского края», «Порядок деятельности Аппарата Общественной палаты устанавливается Регламентом Общественной палаты Пермского края»; пункт 4.8 Положения об Администрации губернатора Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. № 70 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 г. № 131) «Об администрации Пермского края»,

- раздел 6 Перечня должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 г. № 120 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 №56) в части слов «Руководитель Аппарата Общественной палаты Пермского края»,

- пункт 1.3 Порядка назначения на отдельные должности государственной гражданской службы Пермского края категории «руководители» в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, аппарате Правительства Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 г. № 111 (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 г. № 131).

Административные исковые заявления мотивированы несоответствием оспариваемых региональных правовых норм требованиям действующего федерального законодательства.

Ссылаясь на положения части 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации», части 3 статьи 24 Закона Пермского края от 13 января 2009 г. № 381-ПК «Об общественной палате Пермского края» административные истцы полагали, что Аппарат Общественной палаты субъекта Российской Федерации должен быть создан в виде государственного учреждения либо его подразделения, а не в виде государственного органа или его подразделения.

Определением Пермского краевого суда от 3 марта 2020 г. административные дела по административным исковым требованиям ФИО1 и административным исковым требованиям заместителя прокурора Пермского края объединены в одно производство.

Решением Пермского краевого суда от 20 мая 2020 г. административные исковые заявления ФИО1, заместителя прокурора Пермского края удовлетворены в части: суд признал не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 4.5 в части слов «и Аппарат Общественной палаты Пермского края» Указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 года №70 в редакции Указа Губернатора от 16 мая 2019 г. № 56; пункт 4.5 в части слов «и Аппарат Общественной палаты Пермского края» (далее – Аппарат Общественной палаты)», «Порядок деятельности Аппарата Общественной палаты устанавливается Регламентом Общественной палаты Пермского края» Указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. № 70 «Об администрации Губернатора Пермского края» в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 г. №131; пункт 4.8 Указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. №70 «Об администрации губернатора Пермского края» в редакциях Указов Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 г. №56, от 24 декабря 2019 г. № 131; позицию (абзац) «Руководитель Аппарата Общественной палаты Пермского края», введенную Указом Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 г. № 56, подраздела 1 раздела 6 Перечня должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 г. № 120; пункт 1.3 Порядка назначения на определенные должности государственной гражданской службы Пермского края категории «руководители» в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, аппарате Правительства Пермского края, утвержденного Указом Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 г. № 111 в редакции Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 г. №131.

Иные требования административного искового заявления ФИО1 оставлены без удовлетворения.

В удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим абзаца 10 пункта 3.1.8 («обеспечивает деятельность Общественной палаты Пермского края») указа Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. №70 «Об администрации губернатора Пермского края» отказано.

В апелляционной жалобе Губернатор Пермского края просит судебное решение отменить и принять новое, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать в полном объёме. Поддерживая правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, полагает, что решение принято судом первой инстанции с нарушением норм материального права.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, указал, что при принятии решения суд неправильно определил гражданско-правовой статус Администрации губернатора Пермского края, имеющей правовой статус государственного казенного учреждения. При этом создание в её структуре Аппарата Общественной палаты Пермского края, по мнению административного ответчика, не противоречит требованиям части 2 статьи 14 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» и является законным.

Относительно апелляционной жалобы административными истцами ФИО1 и заместителем прокурора Пермского края поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности судебного акта.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции явились административные истцы ФИО1, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО16, представляющего интересы прокуратуры Пермского края, представитель административного ответчика Губернатора Пермского края – ФИО13

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Установлено, что Указом Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. № 70 «Об администрации губернатора Пермского края» утверждено Положение об администрации Губернатора Пермского края.

Указ Губернатора Пермского края от 27 сентября 2010 г. № 70 официально опубликован в установленном порядке в издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов Губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» от 4 октября 2010 г. № 39.

Согласно пункту 4.5 Положения об администрации Губернатора Пермского края в действующей редакции (с учётом внесения изменений на основании Указов Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 г. № 56, от 24 декабря 2019 г. № 131) структурными подразделениями Администрации являются департаменты, управления, отделы, секторы и Аппарат общественной палаты Пермского края, которые осуществляют свою деятельность на основании положений о соответствующих подразделениях, утвержденных руководителем Администрации. Порядок деятельности Аппарата Общественной палаты устанавливается Регламентом Общественной палаты Пермского края.

Пунктом 4.8 этого же Положения установлено, что аппарат Общественной палаты является самостоятельным структурным подразделением Администрации. Руководитель Аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности в порядке, установленном Законом Пермского края от 13 января 2009 г. № 381-ПК «Об Общественной палате Пермского края».

Абзацем 9 пункта 3.1.8 Положения (в первоначальной редакции) к функциям Администрации Губернатора Пермского края отнесено кроме прочего – «Обеспечение деятельности Общественной палаты Пермского края».

Указом Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 г. № 120 утверждены Перечни должностей государственной гражданской службы Пермского края в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края и аппарате Правительства Пермского края.

Указ Губернатора Пермского края от 3 июля 2006 г. № 120 официально опубликован в установленном порядке в издании «Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области» от 5 июля 2006 г. № 7, 2 часть.

Подраздел 1 раздела 6 «Перечень должностей в Администрации губернатора Пермского края» (с учётом внесения изменений на основании указа Губернатора Пермского края от 16 мая 2019 г. №56) дополнен позицией «Руководитель Аппарата Общественной палаты Пермского края».

Указом Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 г. № 111 утвержден Порядок назначения на отдельные должности государственной гражданской службы Пермского края категории «руководители» в исполнительных органах государственной власти Пермского края, Администрации губернатора Пермского края, аппарате Правительства Пермского края.

Указ Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 г. № 111 опубликован в установленном порядке в издании «Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области» от 5 июля 2006 г. № 7, 2 часть.

Согласно пункту 1.3 Указа Губернатора Пермского края от 29 декабря 2010 г. № 111 в действующей редакции (с учётом внесения изменений на основании Указа Губернатора Пермского края от 24 декабря 2019 г. № 131) настоящий Порядок не распространяется на руководителя Аппарата Общественной палаты Пермского края в составе Администрации губернатора Пермского края, который назначается на должности в порядке, установленном Законом Пермского края от 13 января 2009 г. № 381-ПК «Об Общественной палате Пермского края».

Разрешая административные исковые требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемые заявителями нормативные акты субъекта Российской Федерации в части противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу. Судебная коллегия находит данные выводы суда первой инстанции обоснованными, а доводы апелляционной жалобы основанными на неправильном толковании норм материального права, по следующим основаниям.

Соглашаясь с решением суда, судебная коллегия принимает во внимание, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.

Статьей 9 этого же нормативного правового акта определен перечень субъектов общественного контроля, в том числе Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Российской Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований.

Федеральный закон от 23 июня 2016 года N 183-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации) устанавливает правовые основы и принципы деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 1 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации предусмотрено, что общественная палата субъекта Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, и некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты прав и законных интересов профессиональных и социальных групп, осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, находящимися на территории субъекта Российской Федерации, в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты прав и свобод граждан, прав и законных интересов некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 этой же правовой нормы установлено, что общественная палата формируется на основе добровольного участия в её деятельности граждан и некоммерческих организаций.

Статьей 4 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации регламентированы принципы формирования и деятельности Общественной палаты.

Так, согласно этой норме, общественная палата формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с принципами:

1) приоритета прав и законных интересов человека и гражданина;

2) законности;

3) равенства прав институтов гражданского общества;

4) самоуправления;

5) независимости;

6) открытости и гласности.

Подпунктом 1 пункта 7 статьи 11 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации закреплено, что в целях реализации задач, возложенных на Общественную палату настоящим Федеральным законом, Общественная палата вправе осуществлять в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", законом и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации общественный контроль за деятельностью территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, общественная палата субъекта Российской Федерации, выступая в качестве одного из возможных субъектов общественного контроля, осуществляя свою контрольную деятельность в многообразных формах и по разным направлениям с использованием различных правовых средств и порядка их реализации, фактически выступает в качестве интеграционного учреждения управления делами государства при добровольном участии граждан и некоммерческих организаций.

Реальная результативность деятельности этого субъекта общественного контроля служит показателем качества и перспективности избранной формы участия граждан и некоммерческих организаций.

Общественная палата, исходя из нормативно установленных принципов её формирования и деятельности, среди которых независимость и законность, представляет собой автономную структуру гражданского общества, которой присущи совещательные и консультативные функции, осуществляющую взаимодействие с органами публичной власти различных уровней, находящихся на территории субъекта Российской Федерации и вне его. Такое взаимодействие осуществляется в целях противодействия коррупции, установления законности и укрепления легитимности деятельности государственного аппарата, гарантирования институтов демократии.

Иными словами, независимость общественной палаты субъекта Российской Федерации, не наделенной законодателем на реализацию каких-либо императивно-властных полномочий, достигается путем её автономности от возможного влияния (взаимовлияния) со стороны любых органов публичной власти.

Это обусловлено тем, что не может осуществлять общественный контроль орган власти, входящий в состав структурного подразделения конкретного органа отдельной самостоятельной ветви государственной власти (в данном случае исполнительной).

Статьей 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации установлен правовой статус Аппарата Общественной палаты.

Так, регламентировано: организационное, правовое, аналитическое, информационное, документационное, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляется аппаратом Общественной палаты (пункт 1); аппарат Общественной палаты является государственным учреждением субъекта Российской Федерации, имеющим печать с изображением герба субъекта Российской Федерации и со своим наименованием, либо подразделением государственного учреждения субъекта Российской Федерации (пункт 2); руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению совета Общественной палаты (пункт 3).

Таким образом, на уровне федерального законодательства предусмотрена возможность установления одного из двух правовых статусов аппарата общественной палаты субъекта Российской Федерации:

- государственное учреждение субъекта федерации с присвоением своего наименования и печати с изображением герба субъекта Российской Федерации, либо

- подразделение государственного учреждения субъекта Российской Федерации.

Иного варианта возможного правового статуса аппарата Общественной палаты субъекта федеральным законодателем не предусмотрено.

Судом первой инстанции проанализированы приведенные выше положения федерального законодательства о правовом статусе Общественной палаты субъекта Российской Федерации и её аппарата и сформулирован верный вывод, что в оспариваемых нормах установлено отличное от федерального правовое регулирование, не соотносящееся в содержательной характеристике с ним.

Обоснованно признан несостоятельным довод ответчика о вхождении аппарата Общественной палаты Пермского края в структурный состав администрации Губернатора Пермского края, имеющей правовой статус государственного казенного учреждения.

Данное обстоятельство, вопреки утверждениям ответчика, не подтверждает соответствие оспариваемых норм в указанной части требованиям федерального законодательства.

Пунктом 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (пункт 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку указанное гражданское законодательство, а также положения статей 26, 26.3, 26.11, 26.14 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не отождествляют понятия "орган государственной власти субъекта Российской Федерации" и "государственное учреждение субъекта федерации", что свидетельствует о наличии у них дифференцированного правового статуса; то включение аппарата Общественной палаты Пермского края в структурный состав администрации Губернатора Пермского края не свидетельствует о соблюдении требований, изложенных в статье 14 Закона об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Установленное законодательное разграничение организационно-правовой формы, к которой может принадлежать аппарат общественной палаты субъекта федерации, как подразделения структурообразующего характера субъекта общественного контроля, направлено на минимизацию возможной его зависимости от публичных органов и влияния узкогрупповых интересов, уравновешиванию публичных и частных интересов.

Ссылки подателя апелляционной жалобы на Письмо Министерства экономического развития РФ от 21 июня от 21 июня 2011 г. № Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, код ОКОПФ указанные выводы не опровергают.

Таким образом, ввиду противоречия оспариваемых норм, предусматривающих вхождении аппарата Общественной палаты Пермского края в структурный состав администрации Губернатора Пермского края требованиям федерального законодательства, у суда имелись достаточные основания для удовлетворения административного искового заявления в этой части.

Как следствие, выводы суда о незаконности положений оспариваемых нормативных актов Пермского края являются основаниями для признания недействующими положений об отнесении руководителя Аппарата Общественной палаты Пермского края к категории государственных гражданских служащих Пермского края, а также о незаконности норм определяющих порядок назначения руководителя Аппарата Общественной палаты Пермского края на должность.

При разрешении дела судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, оцененными судом по правилам ст.84 КАС РФ, согласуются с нормами материального права, регулирующими спорные отношения, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции, по административному делу не установлены.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 20 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Пермского края – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи: