Гражданский кодекс часть 1

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в составе судьи Бушминой А.Е., рассмотрев административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании нормативного правового акта недействующим с момента принятия по частной жалобе ФИО1 на определение судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 июля 2022 года о возвращении административного искового заявления.

УСТАНОВИЛ:

административный истец ФИО1 обратилась в Верховный Суд Республики Башкортостан в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) с административным исковым заявлением к администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан о признании недействующим с момента принятия Проекта планировки центра г. Уфы в границах улиц Аксакова, Революционная, проспекта Салавата Юлаева, ул. Заки Валиди в Ленинском и Кировском районах городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного постановлением главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 ноября 2010 года № 6558, в части земельного участка с кадастровым номером .

Определением судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 июля 2022 года административное исковое заявление возвращено, поскольку оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ, в связи с чем заявленные требования не отнесены к подсудности Верховного Суда Республики Башкортостан.

В частной жалобе ФИО1 просила определение судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 июля 2022 года отменить, разрешить вопрос по существу, приняв административное исковое заявление к производству суда.

В соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 315 КАС РФ рассмотрение частной жалобы, представления прокурора на данное определение суда первой инстанции, осуществляется в апелляционном порядке по правилам, установленным главой 34 КАС РФ, без проведения судебного заседания судьей суда апелляционной инстанции единолично.

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы частной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 2 статьи 3 КАС РФ является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность(часть 1 статьи 4 КАС РФ).

В соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции (статья 19 КАС РФ).

В силу пункта 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

Если иное не предусмотрено КАС РФ, судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду (пункт 2 части 1 статьи 129 КАС РФ).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановления от 17 ноября 1997 года № 17-П, от 31 марта 2015 года № 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статьи 1, 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу части 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 данной статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 данной статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 данной статьи.

Проект планировки территории подлежит обязательному опубликованию (части 15, 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения в том числе по планировке территории (статья 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования приведенных норм права следует, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42, 45, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории. При этом проект планировки территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касается соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории подлежит обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учитывать, что она рассчитана на неоднократное применение, не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Такая документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов).

Таким образом, проект планировки территории отвечает всем признакам нормативного правового акта.

Возвращая административное исковое заявление ввиду неподсудности заявленных требований Верховному Суду Республики Башкортостан, судья исходил из того, что оспариваемый Проект планировки центра г.Уфы принят представительным органом муниципального образования и не является нормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает такие выводы судьи ошибочными, поскольку, как указано выше, проект планировки территории отвечает признакам нормативного правового акта, соответственно заявленные административным истцом требования подлежат рассмотрению в порядке главы 21 КАС РФ (производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами).

Также является неверным вывод судьи о том, что оспариваемый Проект планировки центра г. Уфы в границах указанных улиц, утвержденный постановлением главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 ноября 2010 года № 6558, принят представительным органом муниципального образования.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34). Представительный орган городского округа состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (часть 2 статьи 35).

Статьей 19 Устава городского округа г. Уфа Республики Башкортостан предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган местного самоуправления, именуемый Советом; глава городского округа, именуемый председателем Совета; администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган городского округа), именуемая Администрацией; контрольно-счетный орган городского округа, именуемый Контрольно-счетная палата городского округа.

Статьей 1 Регламента Совета городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета городского округа г. Уфа Республики Башкортостан от 14 сентября 2016 года № 67/16, установлено, что Совет городского округа город Уфа Республики Башкортостан является представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, глава администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан не является представительным органом муниципального образования, соответственно административное дело о признании недействующим с момента принятия Проекта планировки центра в границах улиц Аксакова, Революционная, проспекта Салавата Юлаева, х городского округа Республики Башкортостан, утвержденного постановлением главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 ноября 2010 года № 6558, подсудно районному суду (статья 19 КАС РФ), поскольку в силу пункта 2 части 1 статьи 20 КАС РФ верховный суд республики рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов не всех органов муниципальных образований, а только представительных органов муниципальных образований, к каковым глава администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан не относится.

При таких обстоятельствах, учитывая, что административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим с момента принятия Проекта планировки центра в границах указанных улиц, утвержденного постановлением главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 ноября 2010 года № 6558, в части земельного участка с кадастровым номером , неподсудно Верховному Суду Республики Башкортостан, судья обоснованно возвратил административное исковое заявление.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводами частной жалобы о том, что оспариваемый административным истцом Проект планировки центра г. Уфы в границах улиц Аксакова, Революционная, проспекта Салавата Юлаева, ул. Заки Валиди в Ленинском и Кировском районах городского округа город Уфа Республики Башкортостан, является нормативным правовым актом, однако данное обстоятельство не влечет отмену определения судьи, так как данный нормативный правовой акт принят главой администрации городского округа город Уфа, а не представительным органом муниципального образования, что в силу пункта 2 части 1 статьи 20 исключает отнесение данного дела к подсудности Верховного Суда Республики Башкортостан.

Другие доводы частной жалобы правовых оснований к отмене определения суда не содержат, основаны на неправильном толковании административным истцом примененных норм права.

Оснований для удовлетворения частной жалобы и отмены или изменения обжалуемого определения не имеется.

Кроме того, из приобщенных судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 306 и частью 1 статьи 63 КАС РФ к материалам дела в качестве доказательств, поступивших из Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан копий определений и исковых заявлений из материала № М-4210/2022 и из административного дела № 2а-5015/2022, следует, что первоначально ФИО1 обратилась с аналогичным административным исковым заявлением в Октябрьский районный суд г. Уфы Республики Башкортостан, однако определением судьи от 17 июня 2022 года административное исковое заявление возвращено ФИО1 в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 129 КАС РФ, поскольку данное административное исковое заявление подсудно Верховному Суду Республики Башкортостан.

30 июня 2022 года ФИО1 обратилась с аналогичным административным исковым заявлением в Верховный Суд Республики Башкортостан, определением судьи от 5 июля 2022 года административное исковое заявление возвращено ФИО1 в связи с неподсудностью дела Верховному Суду Республики Башкортостан.

После чего ФИО1 повторно обратилась с аналогичным административным исковым заявлением в Октябрьский районный суд г. Уфы Республики Башкортостан, по данному заявлению возбуждено административное дело № 2а-5015/2022, которое определением от 15 августа 2022 года приостановлено до рассмотрения Четвертым апелляционным судом общей юрисдикции частной жалобы ФИО1 на определение судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от ДД.ММ.ГГГГ о возвращении административного искового заявления.

Таким образом, в настоящее время административное исковое заявление ФИО1 о признании недействующим с момента принятия Проекта планировки центра г. Уфы в границах улиц Аксакова, Революционная, проспекта Салавата Юлаева, х городского округа город Уфа Республики Башкортостан, утвержденного постановлением главы администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан от 17 ноября 2010 года № 6558, в части земельного участка с кадастровым номером , находится в производстве Октябрьского районного суда г. Уфы Республики Башкортостан, что свидетельствует об отсутствии ограничения права административного истца на доступ к правосудию.

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 316, 317 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛ:

определение судьи Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 июля 2022 года о возвращении административного искового заявления ФИО1 к администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан о признании нормативного правового акта недействующим с момента принятия - оставить без изменения, частную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Судья А.Е. Бушмина