Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Закировой <данные изъяты> к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о признании недействующим приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 6 декабря 2017 года № 1470-п «Об утверждении проекта расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром МУП «Водоканал города Казань»,

по апелляционной жалобе Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 февраля 2021 года по административному исковому заявлению Закировой <данные изъяты> к Министерству экологии и природных ресурсов Республики Татарстан о признании недействующим приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 6 декабря 2017 года № 1470-п «Об утверждении проекта расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром МУП «Водоканал города Казань», заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Мироновой Н.В.,

установила:

Приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан № 1470-п от 6 декабря 2017 года (далее - Приказ № 1470-п от 6 декабря 2017 года, Приказ) был утвержден проект расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, установлены границы зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань согласно приложению № 1, установлен режим хозяйственного использования территорий в границах зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» согласно приложению № 2 (л.д. 9-14).

Закирова И.В. обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением, в котором просила признать недействующим с момента его принятия приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 6 декабря 2017 года № 1470-п «Об утверждении проекта расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром МУП «Водоканал» город Казань» (л.д. 3-4).

В обоснование доводов, изложенных в административном исковом заявлении, административный истец указала, что оспариваемый ею нормативный правовой акт влияет на ее права, так как 6 мая 2020 года она заключила договор купли-продажи земельного участка и жилого дома, расположенных по адресу: <адрес>. С целью государственной регистрации перехода права собственности на приобретенные объекты недвижимости, она обратилась ГБУ МФЦ по Республике Татарстан, однако, процедура государственной регистрации перехода права собственности по решению уполномоченного органа была приостановлена в связи с наличием охранных зон, на территории, на которой расположен приобретенный ею земельный участок, установленных Приказом № 1470-п от 6 декабря 2017 года.

Административный истец считает, что Приказ № 1470-п от 6 декабря 2017 года является нормативным правовым актом, при принятии которого орган исполнительной власти Республики Татарстан нарушил порядок его принятия, выразившийся в том, что оспариваемый нормативный правовой акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, а кроме этого, у административного истца отсутствуют сведения о его опубликовании.

Несмотря на нарушение процедуры принятия Приказа № 1470-п от 6 декабря 2017 года, сведения о границах зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань» были внесены в Единый государственный реестр недвижимости и учитываются при совершении регистрационных действий в отношении объектов недвижимости.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 24 февраля 2021 года признан недействующим со дня принятия приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 6 декабря 2017 года № 1470-п «Об утверждении проекта расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром МУП «Водоканал» город Казань».

С Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан в пользу Закировой И.В. взыскано в счет возмещения расходов на оплату государственной пошлины 300 рублей.

С указанным решением Верховного Суда Республики Татарстан от 24 февраля 2021 года не согласилось Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (далее также - Министерство, административный ответчик) предъявило апелляционную жалобу, в котором просит решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 февраля 2021 года отменить.

В обоснование доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерство указало, что при принятии решения суд не учел, что постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 февраля 2012 года № 177 «О порядке утверждения проектов санитарных зон охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения на территории Республики Татарстан», а также приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 5 сентября 2013 года № 505-п «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по утверждению проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан» не предусмотрено направление приказов об утверждении проектов зон санитарной охраны на регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан.

Административный ответчик считает, что поскольку границы зон санитарной охраны водозабора «Танкодром МУП «Водоканал» город Казань» были определены СанПиН 2.1.4.1110-02, проектом расчета границ поясов зоны санитарной охраны данного водозабора, а также санитарно-эпидемиологическим заключением от 8 ноября 2017 года Управления Роспотребнадзора по Республике Татарстан о соответствии проекта расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормам, постольку отмена оспариваемого приказа не приведет к отмене ограничений, налагаемых на земельные участки, расположенные во втором поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

Кроме этого, заявитель жалобы, ссылаясь на пункт 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» считает, что границы поясов зоны санитарной охраны водозабора считается установленной до 1 января 2022 года, а, поэтому она считается установленной и при отсутствии сведений о ней в Едином государственном реестре недвижимости.

Министерство не согласно с выводом суда о том, что оспариваемый Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п не был официально опубликован и это повлекло его незаконность, так как указанный приказ был направлен в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани для проведения мероприятий по организации оповещения населения о границах зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, а государственная регистрация приказа не предусмотрена действующим законодательством.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, действующая на основании доверенности Вахитова Е.К., требования, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала, просила решение суда отменить.

Иные лица, участвующие в деле, в судебном заседании суда апелляционной инстанции не присутствовали, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, о причинах неявки суд в известность не поставили, при указанных обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Судебная коллегия, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав заключение прокурора, полагавшего, что решение является законным, отмене не подлежит, выслушав представителя административного ответчика приходит к следующему.

В соответствии с пунктами 1-4 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции допущено не было, в связи с чем, решение является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению по следующим основаниям.

Подпунктом «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится водное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Водного кодекса Российской Федерации (далее – ВК РФ) водное законодательство регулирует водные отношения.

Определяя полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений, законодатель в пунктах 11 и 10 статьи 25 ВК РФ определил, что к ним относится осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; а также осуществление мер по охране водных объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 43 ВК РФ предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В соответствии с абзацем вторым пункта 5 статья 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в редакции Федерального закона от 14.07.2008 года № 118-ФЗ, действующей на момент принятия Приказа № 1470-п от 6 декабря 2017 года) границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан 6 июля 2005 года № 325 утверждено Положение о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (в редакции на день утверждения Постановления № 1470-п от 6 декабря 2017 года), в соответствии с пунктом 1.1 которого, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан (далее - Министерство) является органом исполнительной власти Республики Татарстан, осуществляющим государственное управление и реализующим государственную политику в области охраны окружающей среды по вопросам, отнесенным к его полномочиям, на территории Республики Татарстан.

При этом, в соответствии с пунктом 3.3.10 к компетенции Министерства в области использования водных ресурсов и регулирования водопользования отнесено утверждение проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан.

Оценивая приведенные нормы материального права в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции правомерно, с учетом имеющихся в деле доказательств, указал в решении, что оспариваемое постановление принято Министерством в пределах предоставленных ему полномочий в области использования водных ресурсов и регулирования водопользования.

Судебная коллегия не может согласиться с утверждениями представителя административного ответчика в суде апелляционной инстанции о том, что приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п не является нормативным правовым, по следующим основаниям.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50) указано, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права например, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории.

Судом первой инстанции и судебной коллегией установлено, что в соответствии с Приказом № 1470-п от 6 декабря 2017 года был утвержден проект расчета границ поясов зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань», установлены границы зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, а также режим хозяйственного использования территорий в границах зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром».

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 (далее - Санитарные правила, СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с пунктом 1.2 Санитарных правил настоящие СанПиН определяют санитарно - эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения.

Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункт 1.3 Санитарных правил).

Пунктом 1.5 Санитарных правил предусмотрено, что ЗСО организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно - защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Санитарные мероприятия должны выполняться:

а) в пределах первого пояса ЗСО - органами коммунального хозяйства или другими владельцами водопроводов;

б) в пределах второго и третьего поясов ЗСО - владельцами объектов, оказывающих (или могущих оказать) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения (пункт 1.15 Санитарных правил).

Из Приложения № 1 к приказу от 6 декабря 2017 года № 1470-п следует, что границы зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань установлены для 11 водозаборных скважин МУП «Водоканал».

В разделе 3.2 Санитарных правил определены мероприятия на территории ЗСО подземных источников водоснабжения. В частности, в пункте 3.2.1 приведен перечень мероприятий по первому поясу, к которым отнесены, в том числе, мероприятия по планировке территории первого пояса ЗСО для отвода поверхностного стока за ее пределы, озеленению, ограждению и обеспечению охраной. Дорожки к сооружениям должны иметь твердое покрытие (пункт 3.2.1.1).

Пункт 3.2.1.2 Санитарных правил предписывает не допускать посадку высокоствольных деревьев, все виды строительства, не имеющие непосредственного отношения к эксплуатации, реконструкции и расширению водопроводных сооружений, в том числе прокладка трубопроводов различного назначения, размещение жилых и хозяйственно - бытовых зданий, проживание людей, применение ядохимикатов и удобрений.

Аналогичные мероприятия по первому поясу установлены пунктами 1.1 и 1.2 Режима хозяйственного использования территорий в границах зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, являющимся Приложением № 2 к Приказу от 6 декабря 2017 года № 1470-п.

Пунктом 3.2.2 Санитарных правил определены мероприятия по второму и третьему поясам, в частности, бурение новых скважин и новое строительство, связанное с нарушением почвенного покрова, производится при обязательном согласовании с центром государственного санитарно - эпидемиологического надзора (пункт 3.2.2.2). Аналогичные мероприятия по второму и третьему поясам установлены пунктом 2.2 Режима хозяйственного использования территорий в границах зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, являющимся Приложением № 2 к Приказу от 6 декабря 2017 года № 1470-п.

Пунктом 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ, здесь и далее в редакции, действующей по состоянию на 6 декабря 2017 года) права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Подпункт 1 пункта 2 статьи 56 ЗК РФ указывает, что могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.

В пункте 3 статьи 56 ЗК РФ указано, что ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон.

Давая толкование приведенным нормам материального права, а также толкование положениям, изложенным в приказе от 6 декабря 2017 года № 1470-п судебная коллегия приходит к выводу, что владельцы объектов, в том числе земельных участков, расположенных в пределах второго и третьего поясов ЗСО, которые могут оказывать (или оказывающие) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения обязаны выполнять санитарные мероприятия, установленные в Санитарных правилах, а также обязаны соблюдать режим хозяйственной деятельности использования территорий в границах зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, установленный приказом от 6 декабря 2017 года № 1470-п, а также их права на земельные участки могут быть ограничены путем установления особого режима хозяйственной деятельности в санитарно-защитных зонах.

Указанное свидетельствует о том, что Министерство, являющееся управомоченным органом исполнительной власти Республики Татарстан в области использования водных ресурсов и регулирования водопользования, приняло Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п, в котором содержатся обязательные правовые нормы (правил поведения), касающиеся соблюдения режима хозяйственной деятельности использования территорий в границах зон санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань для неопределенного круга лиц, владельцев объектов, в том числе, земельных участков, расположенных в пределах второго и третьего поясов ЗСО, которые могут оказывать (или оказывающие) отрицательное влияние на качество воды источников водоснабжения, который рассчитан на неоднократное применение. Приведенные доводы, по мнению судебной коллегии свидетельствует, что Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п является нормативным правовым актом органа исполнительной власти Республики Татарстан.

Пунктом 1 части 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

В пункте 5 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Материалами дела подтверждается, что Закирова И.В. на основании договора купли-продажи от 6 мая 2020 года приобрела в собственность индивидуальный жилой дом и земельный участок, расположенные по адресу: <адрес>, на этом земельном участке, по сведениям Единого государственного реестра недвижимости зарегистрированы зоны с особыми условиями использования – 3 пояс зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» (л.д. 37-37 оборот).

Таким образом, в силу подпункта 1 пункт 2, а также пункта 3 статьи 56 ЗК РФ на земельный участок, приобретенный Закировой И.В., могут устанавливаться и установлены, оспариваемым Приказом, ограничения права на землю в виде создания особых условия использования земельного участка, а также в виде утверждения режима хозяйственной деятельности в третьем поясе санитарно-защитной зоны.

Поскольку оспариваемым приказом затрагиваются права и законные интересы Закировой И.В., постольку административный истец обладает субъективным правом на обращение в суд с административным иском о признании его недействующим.

В подпунктах «а-г» пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ указаны обстоятельства, которые подлежат выяснению судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, так, суд выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

При этом, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

В пунктах 30, 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу.

При этом следует учитывать, что включение нормативных правовых актов в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выполняет учетную функцию, не является государственной регистрацией и условием их вступления в силу. Следовательно, несоблюдение требований о включении акта в указанный регистр не может служить основанием для признания акта недействующим.

Проверяя соблюдение требований к государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке.

Давая толкование приведенным нормам процессуального права и разъяснениям по их применению, судебная коллегия приходит к выводу, что проверяя соблюден ли порядок ведения в действие нормативного правового акта необходимо проверить, в том числе, соблюдена ли процедура государственной регистрации нормативного правового акта. Суд должен установить, требуется ли государственная регистрация оспариваемого нормативного правового акта в силу действующего законодательства, а в случае, если государственная регистрация требуется, установить имеется ли решение уполномоченного органа о государственной регистрации оспариваемого нормативного правового акта.

Административный ответчик в возражениях на административное исковое заявление (л.д. 55-60), а также в апелляционной жалобе, ссылаясь на постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 февраля 2012 года № 177 «О порядке утверждения проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан (далее – Постановление КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177), а также на приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 5 сентября 2013 года № 505-п «Об утверждении административного регламента предоставления государственной услуги по утверждению проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан» (далее – Административный регламент), указывает, что эти нормативные правовые акты не предусматривают направление приказов об утверждении проектов зон санитарной охраны на регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан, в связи с чем, регистрация подобных приказов, не предусмотрена действующим законодательством, а, поэтому, оспариваемый нормативный правовой акт не может быть отменен по причине отсутствия регистрация в Министерстве юстиции Республики Татарстан. Данные доводы административного ответчика судебной коллегией отклоняются, по следующим основаниям.

Судебной коллегией установлено, что на момент принятия Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п действовало Постановление КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), которое устанавливает процедуру утверждения проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан, а также Административный регламент, который устанавливает стандарт и порядок предоставления государственной услуги по утверждению проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на территории Республики Татарстан (пункт 1.1).

Действительно, ни Постановление КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), ни Административный регламент не предписывали регистрацию приказа об утверждении проектов зон санитарной охраны в Министерстве юстиции Республики Татарстан.

Однако, на момент принятия Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п правовое регулирование, касающееся государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан, регламентировалось Указом Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года № УП-861 «Об отдельных вопросах государственной регистрации, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, обеспечения в Республике Татарстан единства правового пространства Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных Указов Президента Республики Татарстан» (далее Указ от 28 сентября 2017 года № УП-861), который вступил в силу со дня его подписания (пункт 8 названного Указа), то есть с 28 сентября 2017 года, а также Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года № 426 (в редакции постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 ноября 2017 года № 920, действующей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования (далее - Правила от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года).

Пунктом 1 Указа Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года № УП-861 предписано республиканским органам исполнительной власти направлять нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера, на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан в течение трех рабочих дней со дня их подписания.

Порядок государственной регистрации нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их официального опубликования и вступления в силу определяется Кабинетом Министров Республики Татарстан (Пункт 2 Указа Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года № УП-861).

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 ноября 2017 г. № 920 «О внесении изменений в отдельные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан и о признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан» в Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18.07.2002 года № 426 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования» (с изменениями, внесенными Постановлениями Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.05.2015 года № 356, от 16.06.2016 года № 408) были внесены изменения.

Так, пунктом 2.1 Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года № 920 предусмотрено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера.

Пункт 2.1 Правил от 18 июля 2002 года № 426 в предыдущей редакции предписывал, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, в том числе нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с пунктом 2.2 Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Республики Татарстан, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти.

Давая толкование приведенным нормам законодательства Республики Татарстан, которые действовали на момент принятия Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п, Указом Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года № УП-861, Правилами от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года государственной регистрации подлежали все нормативные правовые акты, а не только нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, которые приняты органами исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным органом на совершение действий по государственной регистрации нормативных правовых актов Республики Татарстан является Министерство юстиции Республики Татарстан.

В силу статьи 105 Конституции Республики Татарстан министерства являются исполнительными органами государственной власти Республики Татарстан.

Судебной коллегией установлено, что Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п принят исполнительным органом государственной власти Республики Татарстан (Министерством экологии и природных ресурсов), также судебной коллегией установлено, что оспариваемый приказ является нормативным правовым актом, следовательно, в силу действующего на момент принятия Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п законодательства Республики Татарстан он подлежал государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Татарстан в порядке, который определен Кабинетом Министров Республики Татарстан в Правилах от 18 июля 2002 года № 426, в редакции постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 ноября 2017 года № 920.

Отсутствие предписания о регистрации приказа об утверждении проектов зон санитарной охраны в Министерстве юстиции Республики Татарстан в Постановлении КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), а также в Административном регламенте не свидетельствует о соблюдении порядка его принятия, по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 89 Конституции Республики Татарстан Президент Республики Татарстан является главой государства, высшим должностным лицом Республики Татарстан.

Статьей 95 Конституции Республики Татарстан предусмотрено, что Президент Республики Татарстан на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, Договора Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан", федеральных законов, законов Республики Татарстан, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации издает указы и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

Частью 2 статьи 15 КАС РФ предусмотрено, что если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Из приведенных норм права следует, что Указы Президента Республики Татарстан имеют большую юридическую силу, чем нормативно-правовые акты Кабинета Министров Республики Татарстан и Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан. Следовательно, при принятии постановления от 6 декабря 2017 года № 1470-п Министерство кроме Постановления КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), а также в Административного регламента должно было руководствоваться Указом Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года № УП-861, в котором прямо предусмотрена обязанность по направлению нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти этими органами на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан в течение трех дней с момента их подписания.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года № 64-зрт «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» кабинет Министров Республики Татарстан на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов Республики Татарстан, указов Президента Республики Татарстан издает постановления и распоряжения, обеспечивает и проверяет их исполнение.

Судебной коллегией установлено, что на момент принятия приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п действовали два нормативных правовых акта, принятых Кабинетом Министров Республики Татарстан, а именно: Постановление КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), в котором отсутствовала обязанность по направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан приказов Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан об утверждении проектов зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, то есть нормативных правовых актов республиканского органа исполнительной власти, а также действовали Правила от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, которыми государственной регистрации подлежали нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти в Министерстве юстиции Республики Татарстан, то есть действовали нормативные правовые акты, имеющие равную юридическую силу. Однако, Правила от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, регулирующие порядок государственной регистрации нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти были приняты позднее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Гражданского Кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Следовательно, начиная с 28 ноября 2017 года при принятии нормативных правовых актов органы исполнительной власти Республики Татарстан, кроме Постановления КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 (в редакции от 18 июля 2015 года), должны были руководствоваться и применять предписания о регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан в Министерстве юстиции Республики Татарстан, как это прямо указано в пунктах 2.1 и 2.2, Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, принятых Кабинетом Министров Республики Татарстан во исполнение Указа Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017года № УП-861.

В соответствии с пунктом 2.6 Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: правовую и антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта; принятие решения о государственной регистрации нормативного правового акта либо об отказе в государственной регистрации; присвоение регистрационного номера; внесение нормативного правового акта в Государственный реестр нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления.

Таким образом, подтверждением соблюдения требований к государственной регистрации нормативного правового акта будет являться решение о государственной регистрации нормативного правового акта, которое принято уполномоченным органом.

В данном случае доказательством государственной регистрации Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п будет являться решение Министерства юстиции Республики Татарстан, принятое с соблюдением процедуры, определенной пунктом 2.6 Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, о его государственной регистрации.

Между тем, в материалах дела такое решение отсутствует. Из ответа Министерства Юстиции Республики Татарстан установлено, что приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 6 декабря 2017 года № 1470-п на государственную регистрацию не поступал (л.д. 16). На нарушение Министерством экологии и природных ресурсов Республики Татарстан процедуры введения в действие Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п, определенной в пункте 2.1 Правил № 426 от 18 июля 2002 года, в редакции от 28 ноября 2017 года, указано в представлении Казанской межрайонной природоохранной прокуратурой, направленной в адрес Министерства (л.д. 21-23).

Таким образом, Министерством был нарушен порядок введения в действие оспариваемого нормативного акта, выразившийся в несоблюдении государственной регистрации Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п в Министерстве юстиции Республики Татарстан, при том, что его государственная регистрация предусмотрена законодательством Республики Татарстан.

В соответствии с пунктом 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с пунктом 3.1 Правил от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме нормативных правовых актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие <данные изъяты>, или сведения конфиденциального характера.

Таким образом, Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п подлежал опубликованию, однако, опубликован не был, что также свидетельствует о нарушении правил введения в действие нормативного правового акта.

Доводы возражений на административное исковое заявление, а также аналогичные доводы, изложенные в апелляционной жалобе Министерства о том, что не опубликование Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п не может свидетельствовать о его незаконности, судебной коллегией отклоняются, по следующим основаниям.

В пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Таким образом, лишь в исключительных случаях, при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, допускаются его обнародование иным способом, при обязательной проверке судом обеспечения ознакомления с принятым нормативным правовым актом населения и всех заинтересованных лиц.

Пункт 3.2 Постановления КМ РТ от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года определяет порядок опубликования нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти. Данным пунктом предусмотрено, что копии нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, после их государственной регистрации направляются:

3.2.1. Республиканским органом исполнительной власти, издавшим (принявшим) нормативный правовой акт, в редакции газет "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан", в случае если республиканским органом исполнительной власти, издавшим (принявшим) нормативный правовой акт, принято решение о его публикации в указанных средствах массовой информации.

3.2.2. Республиканским органом исполнительной власти, издавшим (принявшим) нормативный правовой акт, в Министерство юстиции Республики Татарстан, в случае если данным органом принято решение о размещении этих нормативных правовых актов на Официальном портале правовой информации Республики Татарстан (PRAVO.TATARSTAN.RU).

Нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, с отметкой о государственной регистрации представляются республиканскими органами исполнительной власти, издавшими (принявшими) нормативный правовой акт, в Министерство юстиции Республики Татарстан на русском и татарском языках в электронном виде в формате pdf, а также на русском языке в формате doc или docx.

Размещение нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, на Официальном портале правовой информации Республики Татарстан осуществляется Министерством юстиции Республики Татарстан на безвозмездной основе.

3.2.3. Министерством юстиции Республики Татарстан в редакцию журнала "Собрание законодательства Республики Татарстан".

Таким образом, действующее законодательство Республики Татарстан предусматривает порядок опубликования нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан разными способами либо путем их публикации в средствах массовой информации, определяет эти средства массовой информации, либо в сети интернет на официальном портале правовой информации Республики Татарстан (PRAVO.TATARSTAN.RU).

Судебной коллегией не установлено, а административным ответчиком не представлено доказательств, свидетельствующих о наличии исключительного случая, не позволившего обнародовать Приказ от 6 декабря 2017 года № 1670-п путем его опубликования в средствах массовой информации газетах «Ватным», «Республика Татарстан», названных в качестве официальных печатных изданий, в которых осуществляется публикация нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан, а также не позволившего обнародовать указанный приказ в сети интернет на портале правовой информации Республики Татарстан (PRAVO.TATARSTAN.RU) также указанного в качестве официального портала, где осуществляется размещение нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан.

Ссылки административного ответчика на пункт 12 Постановления КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177, а также пункты 4 и 5 Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п не свидетельствуют ни о наличии исключительного случая, послужившего причиной отказа Министерства от опубликования оспариваемого Приказа способами, установленными пунктом 3.2 Постановления КМ РТ от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года, как и не свидетельствуют о принятии республиканским органом исполнительной власти решения об ознакомлении населения и всех заинтересованных лиц с Приказом от 6 декабря 2017 года № 1470-п иным способом.

Пунктом 12 Постановления КМ РТ от 29 февраля 2012 года № 177 предусмотрено, что Министерство в течение трех рабочих дней со дня издания приказа об утверждении проекта зон направляет его копию заявителю и в исполнительные комитеты муниципальных образований, на территориях которых организуются зоны санитарной охраны.

Из смысла приведенной нормы следует, что она предписывает Министерству направить копию Приказа об утверждении проекта зон санитарной охраны в исполнительный комитет муниципальных образований, на территориях которых организуются зоны санитарной охраны, в указанной норме отсутствуют сведения, свидетельствующие о принятии решения Министерством о доведении принятого приказа до населения и всех заинтересованных лиц иным отличным от установленного пунктом 3.2 Постановления КМ РТ от 18 июля 2002 года № 426, в редакции от 28 ноября 2017 года способом ознакомления с нормативным правовым актом.

Пунктом 4 Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п предусмотрено направление копии проекта в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани, а руководителю Исполнительного комитета муниципального образования города Казани рекомендовано провести мероприятия по организации оповещения населения о границах зоны санитарной охраны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, Правилах и режиме хозяйственного использования территорий в границах зон санитарной охраны (пункт 5 Приказа от 6 декабря 2017 года № 1470-п).

Давая толкование данным положениям нормативного правового акта, судебная коллегия приходит к выводу, что они носят рекомендательный характер.

Кроме этого, в нарушение части 9 статьи 213 КАС РФ административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих, что Исполнительный комитет муниципального образования города Казани организовал оповещение населения и всех заинтересованных лиц о границах зоны водозабора «Танкодром» МУП «Водоканал» город Казань, а также о правилах и режиме хозяйственного использования территорий в границах зон санитарной охраны, то есть не представлено доказательств обеспечения населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможностью ознакомиться с его содержанием.

Оценив представленные доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п в установленном порядке опубликован не был, что также свидетельствует о нарушении административным ответчиком правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

Пунктом 3.5 Постановления КМ РТ от 18 июля 2002 года № 4126, в редакции постановления от 28 ноября 2017 года предусмотрено, что нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, не зарегистрированные и не опубликованные в установленном настоящими Правилами порядке, применению не подлежат.

В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указано, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Поскольку Приказ от 6 декабря 2017 года № 1470-п не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, не был опубликован в установленном порядке, постольку он принят с нарушением порядка принятия и введения в действие, он не имеет юридической силы, не влечет правовых последствий, применению не подлежит.

При таких данных суд первой инстанции, установив, что Приказ официально не опубликован и не прошел государственную регистрацию, пришел к правильному выводу о признании его недействующим со дня принятия.

Несоблюдение порядка принятия и введения в действие нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания акта недействующим.

Нарушений норм процессуального права при рассмотрении административного искового заявления не допущено.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 24 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) по правилам, установленным главой 35 КАС РФ, через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено – 6 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи