Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Транспортная компания «АВТОДАН» к Правительству Пермского края об оспаривании, в части даты изменения вида регулярных перевозок, строки 10 Приложения 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года №1020-п, в редакции постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года № 772-п,

по апелляционным жалобам Министерства транспорта Пермского края и Правительства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогожиной Е.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью Транспортная компания «АВТОДАН» ФИО8, представителя Правительства Пермского края и Министерства транспорта Пермского края ФИО6, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п утвержден Документ планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае.

Постановление опубликовано в издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края» 30 декабря 2019 года № 51 (том 2).

В соответствии с пунктом 2 данный документ вступил в силу через 10 дней после дня официального опубликования (то есть 9 января 2020 года), за исключением приложения 1 к Документу, которое вступает в силу по истечении 180 дней после дня официального опубликования.

Приложением 1 к Документу планирования утверждено решение об изменении вида регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае с действующего вида регулярных перевозок «по нерегулируемым тарифам» на измененный вид регулярных перевозок «по регулируемым тарифам», в том числе в отношении межмуниципального маршрута № 150 «<адрес>», которое вступает в силу по истечении 180 дней после официального опубликования постановления, то есть 27 июня 2020 года.

Постановлением Правительства Пермского края от 8 июля 2020 года № 490-п «О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п» внесены изменения в приложение 1 к Документу планирования, в том числе, строка 10 в части, устанавливающей дату изменения вида регулярных перевозок, изложена в следующей редакции: «01 сентября 2020 года».

Постановлением Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года № 634-п «О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п» внесены изменения в приложение 1 к Документу планирования, в том числе, строка 10 в части, устанавливающей дату изменения вида регулярных перевозок, изложена в следующей редакции: «01 декабря 2020 года».

Постановлением Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года №772-п в постановление от 30 декабря 2019 года № 1020-п внесены изменения.

Общество с ограниченной ответственностью Транспортная компания «АВТОДАН» (далее –общество) обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением к Правительству Пермского края о признании не действующей строки 10 приложения 1 к Документу планирования (в редакции Постановления Правительства Пермского края от 02 сентября 2020 года № 490-п) в части слов «01 декабря 2020 года» в отношении строки 10 маршрута регулярных перевозок № «<адрес>».

Решением Пермского краевого суда от 27 ноября 2020 года административные исковые требования общества удовлетворены. Признана не действующей со дня принятия строка 10 Приложения 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п, в редакции Постановления Правительства Пермского края от 16 октября 2020 года №772-п, в части установления даты изменения вида регулярных перевозок – 1 декабря 2020 года.

В апелляционных жалобах Правительства Пермского края, Министерства транспорта Пермского края ставится вопрос об отмене указанного решения, в связи с неправильным применением норм материального права, ошибочном толковании положений Закона от 13 июля 2015 года №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объёме.

На апелляционные жалобы поданы возражения прокурором, участвующим в деле, административным истцом.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учётом положений части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства и исследовав новые (дополнительные) доказательства по делу, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представленных возражений, письменных пояснений, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено, что общество, являясь субъектом спорных правоотношений, осуществляет пассажирские перевозки автомобильным транспортом по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок № «<адрес>» по нерегулируемому тарифу на основании свидетельства об осуществлении регулярных перевозок серии №, выданного Министерством транспорта Пермского края со сроком действия с 21 июля 2017 года по 21 июля 2022 года.

В связи с внесением постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п изменений в приложение 1 к Документу планирования действие указанного свидетельства изменено, изменение вступает в силу по истечении 180 дней после официального опубликования постановления, то есть 27 июня 2020 года.

Позднее постановлением Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года № 634-п «О внесении изменений в приложение 1 к Документу планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае, утвержденному постановлением Правительства Пермского края от 30 декабря 2019 года № 1020-п» внесены изменения в приложение 1 к Документу планирования, в том числе, строка 10 в части, устанавливающей дату изменения вида регулярных перевозок, изложена в следующей редакции: «01 декабря 2020 года».

Распоряжением Министерства транспорта Пермского края от 18 мая 2021 года № прекращено действие свидетельства общества об осуществлении регулярных перевозок серии №ДД.ММ.ГГГГ.

Удовлетворяя административное исковое заявление общества, суд первой инстанции указал, что решение об изменении маршрута, в том числе в части вида регулярных перевозок, как части сведений о данном маршруте, предусмотренных пунктом 8 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон № 220-ФЗ), включенным в реестр, без согласия перевозчика на основании части 3 статьи 12 названного федерального закона вступает в силу исключительно по окончании срока действия свидетельства об осуществлении перевозок. Административный истец указанного согласия не давал, срок действия его свидетельства об осуществлении перевозок не истёк, условия вступления в силу решения об изменении вида регулярных перевозок оспариваемым нормативным правовым актом не соблюдены, в связи с чем он признан не действующим в части.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленным или измененным соответственно со дня включения, предусмотренных пунктами 1-11 части 1 статьи 26 данного федерального закона сведений о данных маршрутах в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3-11 части 1 статьи 26 названного федерального закона сведений о данных маршрутах в этих реестрах.

Пунктом 8 части 1 статьи 26 приведенного федерального закона установлено, что в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены сведения о виде регулярных перевозок.

Видами регулярных перевозок являются регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16 статьи 3).

Следовательно, изменение вида регулярных перевозок является изменением маршрута регулярных перевозок.

Федеральный законодатель, разрешая вопрос о возможности изменения межмуниципального маршрута регулярных перевозок до истечения заключенного перевозчиком контракта на их осуществление, в части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ указал, что такие изменения вступают в силу по окончании срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, если меньшие сроки не согласованы с заинтересованными субъектами предпринимательской деятельности.

При этом статьей 18 Федерального закона № 220-ФЗ, имеющей специальный характер по отношению к части 3 статьи 12 названного федерального закона, предусмотрено правовое регулирование на случай изменения одного из параметров маршрута регулярных перевозок - вида регулярных перевозок.

Так, согласно названной статье изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок (часть 1); уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие межмуниципальный маршрут регулярных перевозок, в отношении которого принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, осуществляющее регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу (часть 2); сведения об изменении вида регулярных перевозок вносятся в реестры маршрутов регулярных перевозок в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом (часть 3).

В силу пункта 6 части 1 статьи 29 Федерального закона № 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при вступлении в силу предусмотренного статьей 18 указанного федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и о начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.

Следовательно, норма пункта 2 статьи 18 Федерального закона № 220-ФЗ подлежит применению при условии, если возможность принятия решения об изменении вида регулярных перевозок по установленному маршруту и, как следствие, прекращение действия свидетельства об осуществлении перевозок вытекают из документа планирования регулярных перевозок, предоставляющего возможность принятия такого решения, до истечения срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Разрешая вопрос о праве уполномоченного органа на внесение изменений в документ планирования регулярных перевозок в части вида тарифов перевозок по отдельным маршрутам и определения времени вступления их силу, следует иметь в виду следующее.

Согласно пункту 27 статьи 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации» документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с названным федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

При этом, как правило, указанный документ планирования разрабатывается на средне- и долгосрочную перспективы на основе утвержденных органами государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительными органами муниципального образования документов транспортного, территориального, социально экономического планирования, в том числе программ комплексного развития транспортной инфраструктуры, что следует, в частности, из методических рекомендаций по разработке документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Министерством транспорта Российской Федерации 30 июня 2020 года.

Несмотря на то, что данные рекомендации официально опубликованы не были, они содержат положения о целях и задачах принятия документа планирования.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что изменение законодателем ранее установленных условий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям (постановления от 29 января 2004 года № 2-П, от 17 июня 2013 года № 13-П, от 15 февраля 2019 года № 10-П и др.), при этом указанный принцип вытекает из конституционных принципов юридического равенства и справедливости в правовом демократическом государстве, поскольку они требуют не только правовой определенности, но и предсказуемости правового регулирования (постановления от 24 мая 2001 года № 8-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П, от 25 июня 2015 года № 17-П, от 19 апреля 2018 года № 16-П, от 20 июля 2018 года № 34-П, от 28 февраля 2019 года № 13-П и др.).

Осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2020 года № 19-П «По делу о проверке конституционности статьи 981 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Горизонт»).

Хотя экономическая свобода в её конституционно-правовом значении не предопределяет получение гарантированного результата от осуществления экономической деятельности, тем не менее, она предполагает защиту от рисков, связанных с произвольными и необоснованными, нарушающими нормальный (сложившийся) режим хозяйствования решениями и действиями органов публичной власти (постановление от 2 июля 2013 года № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Омскшина»).

Законодатель, исходя из общего принципа действия закона на будущее время, должен учитывать специфику регулируемых правом общественных отношений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2007 года № 37-О-О, от 15 апреля 2008 года № 262-О-О, от 20 ноября 2008 года № 745-О-О, от 16 июля 2009 года № 691-О-О, от 29 мая 2018 года № 1152-О).

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, правовой природы документа планирования регулярных перевозок, изменение в документе планирования регулярных перевозок маршрута регулярных перевозок в части установления на нём перевозок по регулируемым тарифам вместо перевозок по нерегулируемым тарифам с определенного времени, безусловно, является правом уполномоченного в этой сфере органа власти, однако должно быть предсказуемым и во всяком случае распространяться исключительно на перевозчиков, заключивших соответствующие контракты на осуществление перевозок по нерегулируемым тарифам в тот период, когда возможность изменения вида регулярных перевозок по их маршрутам уже была предусмотрена документом планирования, в связи с чем, учитывая, что субъекты предпринимательской деятельности должны иметь возможность предвидеть наступление вероятных негативных последствий на момент заключения контракта, в отношении перевозчиков, на день заключения контрактов с которыми в документе планирования отсутствовали положения, предусматривающие возможность такого изменения до истечения контракта на перевозки по нерегулируемым тарифам, применению подлежит общее правило, закрепленное в части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ.

Такой подход направлен на обеспечение условий для предоставления населению бесперебойных услуг в сфере регулярных перевозок автомобильным транспортом, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих подобные перевозки, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, что подтверждается позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29 января 2015 года № 225-О.

Иное означало бы несоразмерное ограничение свободы предпринимательской деятельности перевозчиков, отсутствие сохранения разумной стабильности правового регулирования в сфере регулярных перевозок пассажирским транспортом, возможности предоставления заинтересованным лицам переходного периода в целях адаптации к вносимым изменениям, что создало бы угрозу нарушения нормального режима хозяйствования субъектов данной сферы деятельности.

Принимая во внимание, что оспариваемые положения вступили в силу ранее срока окончания свидетельства заявителя об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, контракт на осуществление которых был заключен до внесения оспариваемых изменений в Документ планирования, административный ответчик вышеприведенные условия не выполнил.

Следовательно, по мнению, судебной коллегии, суд первой инстанции пришел к верному выводу о несоответствии в оспариваемой части постановления от 30 декабря 2019 года № 1020-п «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Пермском крае» (в редакции постановления Правительства Пермского края от 2 сентября 2020 года №634-п) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы апелляционных жалоб о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права и неверном толковании закона от 13 июля 2015 года №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подлежат отклонению на основании вышеизложенного.

При этом доводы апелляционных жалоб повторяют правовую позицию заявителей жалоб при рассмотрении спора по существу, получивших надлежащую правовую оценку, направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, для чего судебная коллегия оснований не находит.

Доводы жалоб со ссылкой на судебную практику по другим делам, принятым по обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору, сводятся к несогласию с принятым по делу судебными актом, выводы суда не опровергают.

На основании изложенного, оснований для отмены или изменения решения суда в оставшейся части по доводам жалоб, а также для выхода за пределы указанных доводов не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Пермского края, Министерства транспорта Пермского края – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск), в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 27 января 2022 г.

Председательствующий

Судьи: