Гражданский кодекс часть 1

председательствующего	Ходус Ю.А.,
судей	Калугина Д.М., Буруновой С.В.,
при секретаре	Кулагиной А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования к Совету сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан о признании недействующими нормативных правовых актов,

по апелляционной жалобе заинтересованного лица ООО «Агропродукт» на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года,

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Буруновой С.В., объяснения представителя заинтересованного лица ООО «Агропродукт» ФИО 1., представителя заинтересованного лица Администрации муниципального района Стерлитамакского района Республики Башкортостан ФИО2 объяснения представителя административного истца прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Куренкова Е.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 24 апреля 2019 года №62-578 утверждён проект планировки и проект межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет и внесения изменений в Проект землепользования и застройки сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

Заместитель прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением к Совету сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан о признании недействующими решений Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район от 30 апреля 2019 года №63-594 и от 24 апреля 2019 года №62-578.

В обоснование требований административный истец указал, что в соответствии с Постановлением Главы сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 23 октября 2018 года №442, которым утвержден проект «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан», земельные участки с кадастровыми номерами № включены в административные границы населенного пункта <данные изъяты>, а земельный участок с кадастровым номером № включен в границы населенного пункта <данные изъяты>.

Решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 30 апреля 2019 года №63-594 утверждён проект планировки и проект межевания земельных участков с кадастровым номером №, общей площадью <данные изъяты> кв.м., и земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <данные изъяты> кв.м., входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

В ходе проверки по обращению Администрации муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан было установлено несоответствие Постановления Главы сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 23 октября 2018 года №442 требованиям федерального законодательства.

11 июня 2020 года прокуратурой Стерлитамакского района Республики Башкортостан принесен протест на вышеуказанное постановление Главы, по результатам рассмотрения которого 17 июня 2020 года постановлением главы сельского поселения Отрадовский сельсовет №171 отменено постановление главы сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 23 октября №442 «Об утверждении проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан».

Таким образом, с указанной даты проект планировки и проект межевания земельных участков с кадастровыми номерами №, входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 30 апреля 2019 года №63-594; проект планировки и проект межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет и внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, утвержденный решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 24 апреля 2019 года №62-578, не соответствуют требованиям документа территориального планирования сельского поселения - генерального плана сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, утвержденного решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет №64-237 от 14 мая 2014 года (в редакции решения Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 22 февраля 2017 года №27-215).

Решением Верховного суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года административные исковые требования заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования к Совету сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан о признании недействующими нормативных правовых актов, удовлетворены.

Признано недействующим решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 30 апреля 2019 года № 63-594 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания земельных участков с кадастровым номером № общей площадью <данные изъяты> кв.м., и земельного участка с кадастровым номером № общей площадью <данные изъяты> кв.м., входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан в целях жилищного строительства».

Признано недействующим решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 24 апреля 2019 года № 62-578 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания части территории д.Байрак с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан и внесении изменений в Правила застройки и землепользования территории сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан».

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо ООО «Агропродукт» просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обосновании доводов апелляционной жалобы с учетом их дополнения указывает следующее: прокурором не представлено доказательств реального нарушения чьих-либо прав ввиду отсутствия доступа к информации о публичных слушаниях; не подтверждено наличие нарушенных прав неопределенного круга лиц; не указано, каким образом были реально нарушены права лиц, которые являются землепользователями спорных территорий; проект планировки территории и проект межевания территории являются актом публичного органа, который отражает пространственные характеристики образованных в пределах такой территории земельных участков, как объектов гражданского оборота, адресован не неопределенному кругу лиц, а лишь тем лицам, которые являются их собственниками или обладают в отношении их иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, в том числе как собственники расположенным на них объектов недвижимости; решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан об утверждении проекта планировки и проекта межевания земельных участков не является нормативным правовым актом, в связи с чем может быть оспорено по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, неправомерно рассмотрено судом по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; административное исковое заявление подано прокурором в нарушение ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; нарушен срок подачи административного искового заявления, предусмотренный ст. 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По мнению заявителя жалобы, административным истцом выбран неверный способ защиты; с учетом того, что в настоящий момент земельные участки с кадастровыми номерами № на кадастровом учете не стоят, признание недействующими проектов планировки и межевания не приведет к восстановлению нарушенных или оспариваемых прав.

Кроме того, заявитель жалобы считает, что судом разрешен административный иск в отношении лиц, не привлеченных к участию в деле.

Заинтересованным лицом Администрацией муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан представлен отзыв и дополнительный отзыв на апелляционную и дополнительную апелляционную жалобы ООО «Агропродукт», в которых содержится просьба оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокурор, участвующий в деле в суде первой инстанции, представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых полагал, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель представителя заинтересованного лица ООО «Агропродукт» - ФИО1, доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней поддержал.

Представитель заинтересованного лица Администрации муниципального района Стерлитамакского района Республики Башкортостан - ФИО2., участвующая в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, просила решение первой инстанции оставить без изменения, доводы апелляционной жалобы без удовлетворения.

Представитель административного истца, заместителя прокурора Пермского края – прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренков Е.А. в судебном заседании просил решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года изменить в части даты, с которой оспариваемые нормативные правовые акты признаются недействующими, признав их недействующими с даты принятия.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителя заинтересованного лица ООО «Агропродукт» - ФИО1., представителя заинтересованного лица Администрации муниципального района Стерлитамакского района Республики Башкортостан ФИО2 представителя административного истца, заместителя прокурора Пермского края – прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А., оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с положениями статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированности учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Как указано в статье 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения, в том числе, по территориальному планированию, градостроительному зонированию и планировке территории и находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Часть 4 статьи 41 ГрК РФ к видам документации по планировке территории относит проект планировки территории и проект межевания территории.

Подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории (часть 1 статьи 42 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 г. N 17-П и от 31 марта 2015 г. N 6-П).

Разъяснения относительно признаков, характеризующих нормативный правовой акт, даны в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Из анализа вышеприведенных норм следует, что отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, поскольку градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

При этом проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Так, проект планировки территории включает положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры, программы комплексного развития социальной инфраструктуры и необходимых для развития территории в границах элемента планировочной структуры (статья 42 ГрК РФ). Проект межевания территории содержит: перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ; целевое назначение лесов, вид (виды) разрешенного использования лесного участка, количественные и качественные характеристики лесного участка, сведения о нахождении лесного участка в границах особо защитных участков лесов (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в целях определения местоположения границ образуемых и (или) изменяемых лесных участков). На чертежах межевания территории отображаются среди прочего: границы планируемых (в случае, если подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории) и существующих элементов планировочной структуры; красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 указанной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений; границы публичных сервитутов. Материалы по обоснованию проекта межевания территории включают в себя чертежи, на которых отображаются: границы существующих земельных участков; границы зон с особыми условиями использования территорий; границы особо охраняемых природных территорий; границы территорий объектов культурного наследия; границы лесничеств, лесопарков, участковых лесничеств, лесных кварталов, лесотаксационных выделов или частей лесотаксационных выделов (статья 43 ГрК РФ).

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Учитывая изложенного, проект планировки территории и проект межевания территории отвечают признакам нормативного правового акта, и, соответственно, подлежат оспариванию в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Исходя из изложенного, судебная коллегия находит несостоятельными доводы апелляционной жалобы о неверном избрании судом первой инстанции порядка рассмотрения административного дела об оспаривании Проекта планировки и Проекта межевания территории, которое, по мнению заявителя жалобы, не является нормативным правовым актом и, соответственно, подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По указанным же основаниям подлежат отклонению доводы о пропуске административным истцом процессуального срока, предусмотренного ст. 219 КАС РФ, и разрешении административного дела в отсутствие непривлеченных конкретных лиц, которым адресованы оспариваемые ненормативные, по мнению заявителя жалобы, акты.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 2 стать 1 и части 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Из анализа приведенных норм следует, что процессуальный закон наделает прокурора правом обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, муниципального образования сельское поселение Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), пунктам 1, 3, 4 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, по которым представительный орган местного самоуправления поселений принимает муниципальные правовые акты.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Уставом сельского поселения Отрадовской сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, Сельское поселение Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан является муниципальным образованием. Представительный орган сельского поселения – Совет. Совет по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Республики Башкортостан, Уставом сельского поседения, принимает решения (статья 1, пункт 1 статьи 16, статья 24 Устава).

Согласно частям 7, 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из анализа приведенных выше норм федерального законодательства в совокупности с нормами муниципальных правовых актов следует, что оспариваемое Решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 30 апреля 2019 года №63-594 и Решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет от 24 апреля 2019 года №62-578 приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции и в надлежащей форме.

Пунктом 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории. В случае подготовки документации по планировке территории заинтересованными лицами, указанными в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, принятие органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа решения о подготовке документации по планировке территории не требуется (часть 1 ст. 46 ГрК РФ).

Указанное в части 1 настоящей статьи решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение трех дней со дня принятия такого решения и размещается на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения) или на официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети "Интернет" (часть 2 ст. 46 ГрК РФ).

Проекты планировки территории и проекты межевания территории, решение об утверждении которых принимается в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления поселения, городского округа, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 5 ст. 46 ГрК РФ).

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории проводятся в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи (часть 6 ст. 46 ГрК РФ).

Срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний со дня оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев (часть 11 ст. 46 ГрК РФ).

Порядок проведения общественных осуждений и публичных слушаний регламентирован статьей 5.1 ГрК РФ.

Решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 18 марта 2016 года №11-104 утверждено Положение о порядке проведения публичных слушаний по проектам муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в сельском поселении Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан (далее также - Положение, утв. решением №11-104 от 18 марта 2016 года).

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о нарушении процедуры проведения публичных слушаний при принятии оспариваемых решений Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан №62-578 от 24 апреля 2019 года, №63-594 от 30 апреля 2019 года.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела:

ДД.ММ.ГГГГ в газете «<данные изъяты>» № в соответствии с требованиями статей 5.1, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации размещено решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан №60-572 от 01 марта 2019 года «О назначении публичных слушаний по утверждению проекта планировки и проекта межевания земельных участков с кадастровым номером № общей площадью <данные изъяты> кв.м., и земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <данные изъяты> руб., входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан;

ДД.ММ.ГГГГ в газете «<данные изъяты>» № в соответствии с требованиями статей 5.1, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации размещено решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан №60-571 от 01 марта 2019 года «О назначении публичных слушаний по утверждению проекта планировки и проекта межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет и внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

Вместе с тем, содержание указанных информационных сообщений не соответствует требованиям статьи 5.1 ГрК РФ, а также подп. 5 пункта 2.1 раздела 2 Положения, утв. решением №11-104 от 18 марта 2016 года - отсутствует информация о месте, дате открытия экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, о сроках проведения экспозиции или экспозиции такого проекта, о днях и часах, в которых возможно посещение указанных экспозиций или экспозиций; о порядке, сроке и форме внесения участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Кроме того, проект планировки и проект межевания земельных участков с кадастровыми номерами № и №, а также проект планировки и проект межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет и внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Отрадовский сельсовет размещены на официальном сайте сельского поселения Отрадовский сельсовет 14 марта 2019 года.

При этом в нарушение требований части 7 статьи 5.1 ГрК РФ, в информационных извещениях, размещенных в газете «Сельские нивы», не содержится информации об официальном сайте, на котором должен быть размещен проект, подлежащий рассмотрению на публичных слушаниях, и информационные материалы к нему.

Так же в нарушение частей 9, 10 статьи 5.1 ГрК РФ экспозиция или экспозиции проектов в течение всего периода размещения в соответствии с пунктом 2 части 4 и пункта 2 части 5 статьи 5.1 ГрК РФ проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему не проводилась.

В нарушение требований подп. 5 пункта 2.1. раздела 2 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории сельского поселения Отрадовский сельсовет решения Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 01 марта 2019 года №60-571, №60-572 о проведении публичных слушаний, проекты муниципальных правовых актов, выносимых на публичные слушания на официальном сайте сельского поселения в сети Интернет в течение 5 рабочих дней со дня его принятия не размещены.

Между тем публичные слушания - это форма реализации прав населения, проживающего на соответствующей территории, на участие в процессе принятия решений органами местного самоуправления посредством публичного обсуждения общественно значимых вопросов.

Целью публичных слушаний является выявление общественного мнения по вопросам, вынесенным на публичное слушание.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусмотрел проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения.

С учетом изложенного при проведении публичных слушаний обязательно не только соблюдение процедуры, предусмотренной статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, но и учет мнения населения, чьи права непосредственно затрагиваются принятием соответствующего решения. Иное противоречило бы существу публичных слушаний, как формы реализации прав населения.

Как верно указано судом первой инстанции и вопреки доводам апелляционной жалобы выявленные нарушения градостроительного законодательства существенно нарушили права неопределенного круга лиц, проживающих на территории сельского поселения Отрадовский сельсовет на ознакомление с проектом планировки и проектом межевания земельных участков с кадастровым номером №, и земельного участка с кадастровым номером №, входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, с проектом планировки и проекта межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет и внесения изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Отрадовский сельсовет; на внесение участниками публичных слушаний предложений и замечаний, касающихся вышеуказанных проектов, подлежащих рассмотрению на публичных слушаниях, а также на непосредственное участие в публичных слушаниях, состоявшихся ДД.ММ.ГГГГ, ДД.ММ.ГГГГ

Кроме того, границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 15 статьи 35 ГрК РФ, суд приходит к выводу, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

В силу части 3 статьи 9 и части 1 статьи 18, части 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен соблюдаться принцип соответствия документации по планировке территории генеральному плану.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов административного дела, решением Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 14 мая 2014 года № 64-237 утвержден генеральный план развития сельского поселения Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан.

Постановлением главы сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 23 октября 2018 года №442 утверждён проект «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан», в соответствии с которым земельные участки с кадастровыми номерами № включены в административные границы населенного пункта <данные изъяты>, а земельный участок с кадастровым номером № включен в границы населенного пункта <данные изъяты>.

В связи с утверждением проекта о внесении изменений в генеральный план сельского поселения неуполномоченным органом и в нарушение федерального законодательства, 11 июня 2020 года прокуратурой Стерлитамакского района Республики Башкортостан принесен протест на вышеуказанное постановление Главы сельского поселения Отрадовский сельсовет от 23 октября 2018 года №442.

По результатам рассмотрения протеста, 17 июня 2020 года постановлением главы сельского поселения Отрадовский сельсовет №171 отменено постановление главы сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 23 октября №442 «Об утверждении проекта «Внесение изменений в генеральный план сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан».

Таким образом, с 17 июня 2020 года проекты планировки и межевания территории, утвержденные вышеуказанными решениями Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан №62-578 от 24 апреля 2019 года, №63-594 от 30 апреля 2019 года противоречат генеральному плану сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан, и подлежат признанию недействующими.

Иные доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании предписаний материального права, выводов суда первой инстанции не опровергают и не влекут отмену судебного акта.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Принимая во внимание, что судебная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции о нарушении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, суд апелляционной инстанции находит решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 30 апреля 2019 года № 63-594 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания земельных участков с кадастровым номером № общей площадью <данные изъяты> кв.м., и земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <данные изъяты> кв.м., входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан в целях жилищного строительства» и решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 24 апреля 2019 года № 62-578 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан и внесении изменений в Правила застройки и землепользования территории сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан» со дня принятия» подлежащими признанию недействующими со дня принятия.

При таких обстоятельствах решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 в указанной части подлежит изменению.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года изменить.

Изложить абзац первый резолютивной части решения в следующей редакции: «Административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Башкортостан в интересах неопределенного круга лиц, муниципального образования к Совету сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан о признании недействующими нормативных правовых актов, удовлетворить частично».

Изложить абзац второй резолютивной части решения в следующей редакции: «Признать недействующим решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 30 апреля 2019 года № 63-594 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания земельных участков с кадастровым номером № общей площадью <данные изъяты> кв.м., и земельного участка с кадастровым номером №, общей площадью <данные изъяты> кв.м., входящих в границы <данные изъяты> сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан в целях жилищного строительства» со дня принятия».

Изложить абзац третий резолютивной части решения в следующей редакции: «Признать недействующим решение Совета сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан от 24 апреля 2019 года № 62-578 «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания части территории <данные изъяты> с кадастровым номером № сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан и внесении изменений в Правила застройки и землепользования территории сельского поселения Отрадовский сельсовет муниципального района Стерлитамакский район Республики Башкортостан» со дня принятия».

В остальной части решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 16 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Агропродукт» - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи: