Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-345/2022 по апелляционной жалобе ФИО2 на решение Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО2 о признании недействующим в части решения Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж» (в редакции решения Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V).

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.И., заключение прокурора Смирновой М.В., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж (далее – Положение). Данное решение опубликовано в издании «Воронежский курьер» от 12 мая 2012 года № 50 - 51. Впоследствии в него неоднократно вносились изменения и дополнения.

Согласно абзацу первому пункта 8.2 Положения, изложенному в новой редакции решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 № 209-V, опубликованным в издании «Берег», № 29, 27 апреля 2021 года, владельцы нестационарных торговых объектов (за исключением объектов сезонной торговли и организаций, реализующих печатную продукцию), имеющие действующий договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж от 06.05.2016 № 394, местоположение и группа реализуемых товаров которого соответствует утвержденной схеме размещения нестационарных торговых объектов, а внешний вид и размеры - архитектурным решениям, что подтверждено соответствующим актом приемочной комиссии, а также не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктами «ж», «к» пункта 6.1 данного Положения, имеют в 2021 году однократное преимущественное право на заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов в соответствии с формой, утвержденной приложением № 3 к поименованному решению, без проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов, по цене, равной начальной (минимальной) цене аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на основании отчета об оценке рыночной стоимости, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при условии письменного согласия владельцев нестационарных торговых объектов с существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 данного Положения, выраженного в волеизъявлении субъекта торговли на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в порядке преимущественного права на новый срок.

ФИО2, являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим со дня принятия решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III в части установления в абзаце первом пункта 8.2 условия «а также не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом «к» пункта 6.1 настоящего Положения». В обоснование требований указал, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления в абзаце 1 пункта 8.2 Положения условия «не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом «к» пункта 6.1 настоящего Положения» принят с превышением Воронежской городской Думой своих полномочий и не соответствует положениям части 1 статьи 621 ГК РФ, части 3 статьи 2, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», пунктам 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», части 1 статьи 16, части 3 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании уведомления Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж от 14 октября 2021 года № 17561471 индивидуальному предпринимателю ФИО2 отказано в перезаключении договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее – НТО) на новый срок в порядке преимущественного права. Основанием для отказа явилось допущенное нарушение подпункта «к» пункта 6.1 Положения. Между тем, ни договор на размещение НТО, ни действующее законодательство не содержат дополнительных условий реализации субъектом торговли преимущественного права на заключение договора на размещение НТО на новый срок, в том числе указанного в абзаце пункта 8.2 Положения условия.

Решением Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года в удовлетворении административных исковых требований ФИО2 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО2 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своих доводов указывает на несостоятельность вывода суда о том, что орган местного самоуправления полномочен определять условия, при которых владельцы нестационарных торговых объектов вправе реализовывать предоставленное им право на заключение договоров без проведения торгов. Органы местного самоуправления не вправе регулировать основания и порядок осуществления торговой деятельности, гражданское законодательство входит исключительно в компетенцию Российской Федерации. В силу положений статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации какие-либо дополнительные условия предоставления преимущественного права могут быть определены исключительно законом или договором. Пункт 4 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень условий заключения нового договора аренды земельного участка без какой-либо оговорки о дополнительных условиях, установленных органом местного самоуправления. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт в части установления в абзаце 1 пункта 8.2 Положения условия «не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом «к» пункта 6.1 настоящего Положения» не соответствует положениям действующего законодательства, имеющим большую юридическую силу, так как устанавливает дополнительные условия предоставления преимущественного права субъекту торговли на заключение договора на размещение НТО на новый срок, не указанные в законе или договоре, и противоречит правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации.

От Воронежской городской Думы, прокуратуры Воронежской области поступили письменные возражения на апелляционную жалобу ФИО2, согласно которым решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц, не сообщивших о причинах неявки и не просивших об отложении рассмотрения дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции установлено, что 7 декабря 2016 года между Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж и индивидуальным предпринимателем ФИО2 заключен договор № на размещение нестационарного торгового объекта – , для осуществления деятельности по реализации продовольственных товаров по адресному ориентиру на срок с 13 мая 2016 года по 12 мая 2021 года. Дополнительным соглашением от 6 апреля 2021 года срок действия договора продлен по 31 августа 2021 года.

В информации от 14 октября 2021 года № Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж сообщило ФИО2 об отказе в перезаключении договора на размещение НТО на новый срок в порядке преимущественного права в связи с допущенным им нарушением подпункта «к» пункта 6.1 Положения, а именно нарушения действующего законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, что подтверждается вступившим в законную силу постановлением по делу об административном правонарушении Железнодорожного районного суда г. Воронежа от 16 июля 2019 года.

Названные обстоятельства обоснованно расценены судом как свидетельствующие о наличии у ФИО2 права на обращение в суд с требованием о признании недействующим абзаца первого пункта 8.2 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж в части установления для владельцев НТО дополнительного условия реализации преимущественного права на заключения договора на размещение НТО - «не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом «к» пункта 6.1 настоящего Положения».

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемая норма принята уполномоченным лицом в пределах его полномочий, не регулирует гражданские, земельные отношения, а устанавливает обстоятельства, при которых владельцы НТО имеют однократное преимущественное право на заключение договора на размещение НТО в 2021 году, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Судебная коллегия полагает, что выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление гарантируется, в числе прочего, запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 12, часть 1 статьи 130 и статья 133).

Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).

В соответствии с частью 3 статьи 3, частью 2 статьи 6, частью 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ) органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены названным федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, разрабатывать и утверждать схемы размещения НТО с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Уставом городского округа город Воронеж, принятого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года № 150-I (далее - Устав), к числу вопросов местного значения отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли (пункт 15 части 1 статьи 14).

Приняв во внимание вышеприведенные положения, а также положения статей 28, 29, 55, 56 Устава, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж», а также последующие изменяющие его нормативные правовые акты, в том числе решение Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V, приняты в установленных порядке и форме уполномоченным органом, официально опубликованы и вступили в силу.

Согласно пунктам 1.1, 1.2 Положения, оно принято в целях реализации органом местного самоуправления полномочий, направленных на упорядочение размещения НТО в городском округе, создание условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения городского округа город Воронеж, определяет порядок и основания для размещения НТО на территории городского округа город Воронеж.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (часть 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации).

Гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 поименованного кодекса, в том числе правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения; названные правоотношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам (пункты 1-3 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, в том числе в случае размещения нестационарных торговых объектов.

Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (пункт 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу частей 1, 3 статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пунктам 4.1, 4.2 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж осуществляется в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж, путем проведения торгов в форме открытого аукциона на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов.

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 20 мая 2021 года № 469 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж.

Из содержания названных положений усматривается, что размещение нестационарных торговых объектов на территории г. Воронежа осуществляется без предоставления земельного участка и установления сервитута. Основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения НТО по итогам проведения торгов в форме открытого аукциона.

Предоставление земельного участка как объекта гражданских прав во владение, пользование владельцу НТО, в том числе на условиях договора аренды, законом не предусмотрено.

При таком положении к отношениям, связанным с размещением в порядке, предусмотренном статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, федеральное законодательство, касающееся порядка и условий заключения договора аренды земельного участка, в том числе статья 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, не применяется.

В связи с тем, что вопросы, касающиеся определения порядка и условия размещения нестационарных торговых объектов, в том числе наличие/отсутствие преимущественного права на заключение нового договора о размещении НТО на новый срок, к правоотношениям, возникающим в области использования земель и земельных участков не относятся, они подлежат определению нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией согласно Федеральному закону № 381-ФЗ.

Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей; к обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах, установленные статьями 307 - 419 ГК РФ. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора; условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (пункты 1 и 3 статьи 420, пункты 1 и 4 статьи 422 ГК РФ).

В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 447, частями 1, 3 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов, в том числе путем проведения открытого аукциона, в котором может участвовать любое лицо. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. В качестве организатора торгов могут выступать собственник вещи, обладатель иного имущественного права на нее, другое лицо, имеющее интерес в заключении договора с тем, кто выиграет торги, а также лицо, действующее на основании договора с указанными лицами и выступающее от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом.

Условия договора, заключаемого по результатам торгов, определяются организатором торгов и должны быть указаны в извещении о проведении торгов.

Таким образом, законом преимущественное право на заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок и условия его реализации не предусмотрены, вопрос установления такого права и его условий относится к сфере усмотрения органов местного самоуправления, следовательно, установление ограничений в использовании преимущественного права, в данном случае в виде требования о соблюдении законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, также осуществляется на его усмотрение и не может быть признано неправомерным. Оснований полагать оспариваемое положение не соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеется.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа. В связи с этим, правовые основания для оценки в судебном порядке целесообразности установления органом местного самоуправления условий реализации преимущественного права на заключение договора на размещение НТО отсутствуют.

Судом обоснованно отклонены доводы административного истца о несоответствии оспариваемой нормы статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности вводить ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты или вводить ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, поскольку ею не предусмотрено правовое регулирование, ограничивающее деятельность субъектов предпринимательства.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что Воронежской городской Думой при внесении решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V изменений в оспариваемую норму не допущено нарушений части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей проведение процедуры оценки регулирующего воздействия, так как данным нормативным правовым актом новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности не установлены.

При таком положении судебная коллегия полагает изложенные в решении выводы суда обоснованными, соответствующими фактическим обстоятельствам, основанными на правильном применении норм материального и процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи