Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 к Саратовской городской Думе о признании недействующим решения Саратовской городской Думы от 31 января 2018 года № 29-223 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» в части по апелляционной жалобе ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 на решение Саратовского областного суда от 30 июля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С., объяснения ФИО1, представителя административных истцов – ФИО5, представителя Саратовской городской Думы – ФИО6, представителя администрации муниципального образования «Город Саратов» – ФИО7, представителя комитета по управлению имуществом города Саратова – ФИО8, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Дмитриева М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Саратовской городской Думы 31 января 2018 года № 29-223 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов», опубликованным 5 февраля 2018 года на официальном сайте Саратовской городской Думы (https://saratovduma.ru), утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» (далее – Генеральный план, Решение № 29-223).

Решениями Саратовской городской Думы от 25 апреля 2019 года № 49-365 (опубликован в печатном издании «Саратовская панорама» от 26 апреля 2019 года № 38), от 27 июня 2019 года № 53-385 (опубликован в печатном издании «Саратовская панорама» от 28 июня 2019 года № 61) в Генеральный план были внесены изменения.

На карте функциональных зон городского округа Генерального плана (раздел 3) земельные участки с кадастровыми номерами №, № отнесены к функциональной зоне Ж-2 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами).

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 обратились Саратовский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать Генеральный план недействующим в вышеназванной части, указывая на то, что данные земельные участки наряду с земельными участками, принадлежащими административным истцам, входили в единую функциональную зону Ж-4 (ИЖС, под индивидуальное жилищное строительство), что в нарушение установленной функциональной зоны на них был построен многоквартирный дом, в отношении которого был вынесен судебный акт о сносе самовольных строений, но впоследствии в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта он был отменен по вновь открывшимся обстоятельствам, что при проведении публичных слушаний их замечания были отклонены, а изменение функциональной зоны произошло при наличии вступившего на тот момент в законную силу судебного акта о сносе самовольных строений. По мнению административных истцов, изменением в отношении земельных участков функциональной зоны с Ж-4 на Ж-2 нарушает их права на комфортное проживание в возведенных на своих земельных участках индивидуальных жилых домах, поскольку наличие многоквартирного дома ухудшило экологическую, транспортную ситуацию на данной территории, создает угрозу возникновения аварийных ситуаций на объектах жизнедеятельности.

Решением Саратовского областного суда от 30 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административными истцами ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных ими требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции ФИО1, представитель административных истцов – ФИО5 (с использованием систем видеоконференц-связи) просили решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Саратовской городской Думы – ФИО6, представитель администрации муниципального образования «Город Саратов» – ФИО7, представитель комитета по управлению имуществом города Саратова – ФИО8 (с использованием систем видеоконференц-связи) просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 КАС РФ.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации – Дмитриева М.С., полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пунктам 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 1, частью 1 статьи 23, пунктом 6 части 2 статьи 24, абзацем вторым части 5 статьи 44 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649 (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), город Саратов является городским поселением, наделенным Законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление. К полномочиям Саратовской городской Думы, являющейся представительным органом города Саратова, отнесено утверждение генерального плана города Саратова. Официальным опубликованием решений городской Думы считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама» или первое размещение (опубликование) на официальном сайте городской Думы (www.saratovduma.ru).

Принимая во внимание приведенные нормы федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции сделал верный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры его принятия, включая предусмотренную статьями 24, 25 ГрК РФ процедуру, и правил введения его в действие.

Вопросы подготовки, утверждения и внесения изменений в генеральный план поселения, генеральный план городского округа регулируются положениями статьи 24 ГрК РФ, предусматривающими, в частности, что генеральный план утверждается соответствующим представительным органом местного самоуправления (часть 1); при подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса (часть 11); представительный орган местного самоуправления с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13); правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15); органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе обращаться к главе местной администрации поселения с предложениями о внесении изменений в генеральный план (часть 16).

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал приведенные нормы ГрК РФ, исследовал материалы дела и пришел к выводу об отсутствии противоречия оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, а также об отсутствии нарушения прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Отказывая в удовлетворении требований о признании оспариваемых положений Генерального плана недействующим, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Учитывая изложенное, не имеют правового значения для дела, в рамках которого проверяется соответствие Генерального плана нормативным правовым актам большей юридической силы, а не относящийся к исключительной компетенции органов местного самоуправления муниципального образования «Город Саратов» вопрос о целесообразности его принятия, доводы административных истцов о том, что ранее спорные земельные участки входили в единую функциональную зону Ж-4, что в ее нарушение на них был построен многоквартирный дом, в отношении которого был вынесен судебный акт о сносе самовольных строений, что изменение функциональной зоны произошло при наличии вступившего на тот момент в законную силу судебного акта о сносе самовольных строений, который в связи с принятием Решения № 29-223 был отменен, а также что изменением функциональной зоны с Ж-4 на Ж-2 нарушаются их права.

Приняв решение о развитии рассматриваемой территории исходя из приоритета размещения на ней среднеэтажных жилых домов, Саратовская городская Дума не только действовала в пределах предоставленных ей полномочий, но и учитывала баланс частных интересов граждан, в том числе пострадавших от незаконных действий застройщика, и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства и соразмерности. Доказательств злоупотребления правом при принятии оспариваемого нормативного правового акта материалы дела не содержат. Нарушения принципа обязательности судебных постановлений, предусмотренного статьей 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в данном случае не допущено.

Доводы о нарушении процедуры проведения публичных слушаний были надлежащим образом проверены судом первой инстанции и обоснованно им отклонены как не нашедшие подтверждения, исчерпывающие выводы о чем имеются в обжалуемом решении. Оснований не согласиться с ними судебная коллегия не усматривает.

То обстоятельство, что при проведении публичных слушаний их замечания были отклонены, о нарушении процедуры их проведения свидетельствовать не может, поскольку публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения – выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует. Применительно к административным истцам соблюдение их прав подтверждается самим фактом участия в открытых обсуждениях в рамках публичных слушаний.

Ссылки в апелляционной жалобе на ошибочное указание номеров вопросов в заключении о результатах публичных слушаний, даты их проведения и их инициаторов также не указывают на существенные нарушения процедуры организации и проведения публичных слушаний, наличие которых являлось бы достаточным основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Саратовского областного суда от 30 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Саратовский областной суд.

Председательствующий

Судьи