Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению депутата Саратовской областной Думы ФИО1 к Саратовской областной Думе об оспаривании постановления от 19 февраля 2020 года №42-890 «О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы»,

по апелляционной жалобе депутата Саратовской областной Думы ФИО1 на решение Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М., объяснения представителей ФИО1: ФИО2 и ФИО3, представителей Саратовской областной Думы ФИО4 и ФИО5, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации – Яковлевой Ю.Д., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановление Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года №42-890 «О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы» (далее также Постановление №42-890) опубликовано на сайте сетевого издания "Новости Саратовской губернии" www.g-64.ru, 25 февраля 2020 года. В соответствии с пунктом 2 Постановления №42-890 данный документ вступил в силу с 19 февраля 2020 года.

Депутат Саратовской областной Думы ФИО1 обратился в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением к Саратовской областной Думе о признании недействующим постановления Саратовской областной Думы от 19 февраля 2020 года №42-890 «О внесении изменений в Регламента Саратовской областной Думы».

В обоснование заявленных требований административный истец указал на нарушение регламента при принятии оспариваемого нормативного правового акта, в том числе, на отсутствие кворума, проведение повторного голосования без принятия соответствующего решения. Кроме того, административный истец полагал, что внесенные оспариваемым постановлением изменения в Регламент Саратовской областной Думы противоречат положениям статьи 55 Конституции Российской Федерации и Закону Саратовской области от 3 марта 2004 года №10-ЗСО «О статусе депутата Саратовской областной Думы», препятствует профессиональной деятельности депутата.

Решением Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе депутат Саратовской областной Думы ФИО1 просит решение суда отменить как незаконное, удовлетворить заявленные административные исковые требования. Заявитель жалобы указывает на отсутствие препятствий для проведения голосования при принятии оспариваемого акта и наличие у председательствующего возможности объявить перерыв до голосования при выявлении подобных препятствий; отсутствие правовой оценки суда указанным обстоятельствам в оспариваемом решении. Полагает, что имевшее место обращение ряда депутатов к председательствующему во время перерыва относительно проведенного голосования должно было быть доведено до сведений других депутатов и обсуждено. Кроме того, указывает, что мандатная комиссия была не вправе рекомендовать провести повторное голосование, в свою очередь регламентная группа по спорной ситуации не собиралась. Так же полагает, что при рассмотрении дела по существу не нашли своего подтверждения факты срыва или наличия помех при голосовании, процедура принятия решения соблюдена, а ограничения, внесенные в регламент оспариваемым нормативным правовым актом относительно количества помощников депутатов, которые могут принять участие в заседании Саратовской Думы, противоречат нормам Конституции РФ, вводя ограничения прав по профессиональному признаку, что препятствует профессиональной деятельности депутата. Кроме того, внесенные изменения не предусматривают механизма оспаривания решения председательствующего об отказе допуска помощников депутатов на заседание, а также обязанности мотивировать данное решение, чему судом первой инстанции правовая оценка не дана.

Саратовской областной Думой (далее также Думой) и Прокуратурой Саратовской области представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В заседании суда апелляционной инстанции представители административного истца просили решение суда отменить по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, представители административного ответчика просили отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения. Участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно, просил оставить его без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, заслушав явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Деятельность Саратовской областной Думы в оспариваемой сфере регламентируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ от 6 октября 1999 года (далее также Федеральным законом №184-ФЗ), Законом Саратовской области от 02 июня 2005 года №46-ЗСО "Устав (Основной Закон) Саратовской области"(далее также Устав), Законом Саратовской области от 29 марта 2001 года №13-3CO «О Саратовской областной Думе» (далее также Законом Саратовской области №13-3CO), Законом Саратовской области от 03 марта 2004 года №10-ЗСО «О статусе депутата Саратовской областной Думы», Законом Саратовской области от 26 июня 2006 года №64-ЗСО «О порядке обнародования и вступления в силу правовых актов органов государственной власти Саратовской области», Постановлением Саратовской областной Думы от 17 сентября 2008 года №12-478 "О Регламенте Саратовской областной Думы" (далее также Регламент).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован, что не оспаривается участниками спора.

Доказательствами по делу подтверждается, что 19 февраля 2020 года проходило очередное, сорок второе, заседание Саратовской областной Думы, на начало заседания зарегистрировались 39 депутатов из 42 избранных депутатов.

Во время доклада депутата ФИО6 по проекту изменений в Регламент депутаты фракции «КПРФ» развернули транспаранты перед членами президиума, в том числе перед председателем Саратовской областной Думы, отгородив их от остальных лиц, присутствующих на заседании. Кроме того, указанными депутатами было включено переносное звукоусиливающее устройство - мегафон в режиме сирены, депутат ФИО1 кричал во второй мегафон. Речь председательствующего о начале голосования проекта за основу была заглушена.

Согласно выписке из протокола 42-го заседания областной Думы «за» принятие проекта за основу проголосовало 14 депутатов, не голосовали - 21 депутат. За принятие в целом проекта постановления проголосовали 19 депутатов, не голосовали 16 депутатов.

Придя к выводу о невозможности дальнейшего ведения заседания, председательствующим был объявлен перерыв. В перерыве на заседании мандатной комиссии рассмотрено обращение депутатов о действиях членов фракции КПРФ, в результате которых, часть депутатов не услышали об объявлении начала голосования и не смогли выразить свое волеизъявление по вопросу принятия изменений в Регламент. Комиссией рекомендовано вернуться к рассмотрению указанного вопроса. С аналогичным предложением выступил председатель регламентной группы, направив соответствующее обращение председателю Думы.

После перерыва зарегистрировались 34 депутата.

При отсутствии возражений депутатов, председательствующий Романов А.С. поставил на голосование предложение о принятии за основу постановления «О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы». По данному вопросу проголосовало 26 депутатов, предложение было принято единогласно.

При принятии постановления «О внесении изменений в Регламент Саратовской Думы» в целом проголосовало «за» 28 депутатов. С учетом изложенного, решение о принятии постановления Саратовской областной Думы «О внесении изменений в Регламент Саратовской областной Думы принято большинством голосов от числа избранных депутатов областной Думы.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что голосование о внесении изменений в Регламент при проведении 42-го заседания Саратовской областной Думы 19 февраля 2020 года было сорвано группой депутатов, чьи действия воспрепятствовали части депутатов воспользоваться правом проголосовать.

Кроме того, придя к выводу о том, что в установленном Регламентом порядке решения принято не было, суд первым инстанции посчитал правомерным действия председательствующего, поставившего вопрос о переголосовании, а не вернувшегося к голосованию вновь.

При этом суд первой инстанции отверг доводы административного истца об отсутствии возможности довести до сведения депутатов мнение избирателей, указав, что ФИО1 не воспользовался подобной возможностью, действуя в рамках процедур, предусмотренных Регламентом.

Также суд первой инстанции, исходя из анализа записей заседания, указал, что при проведении повторного голосования, препятствий, которые бы могли помешать депутатам выразить свое волеизъявление по голосуемому вопросу не было, несмотря на продолжение использование мегафонов депутатами ФИО1 и ФИО8 Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что факт обращения председательствующего к мандатной комиссии за разъяснениями по поводу сложившейся ситуации не повлиял на процедуру голосования и принятия оспариваемого решения; материалами дела подтверждается факт обращения председателя Думы в регламентную группу.

Отвергая доводы административного истца относительно противоречия оспариваемого постановления нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции указал, что ограничение количества помощников депутатов, имеющих право присутствовать на заседаниях Думы, а также запрет на использование плакатов, транспарантов и звукоусиливающих устройств, без разрешения председательствующего, возможность удаление лиц нарушающих указанные ограничения, относятся к вопросам организации работы Думы и порядка проведения заседаний, не препятствует депутатам в реализации своих прав, в том числе по организации работы помощников. Указанные ограничения направлены на обеспечение нормального функционирования представительного органа и возможности депутатов осуществлять свои полномочия при обеспечении баланса между правами отдельных депутатов и организацией эффективной деятельности Думы.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции. Данные выводы основаны судом на материалах дела, к ним он пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями ст. 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия отмечает следующее.

Как следует из представленных доказательств, административный истец при проведении голосования о внесении изменений в Регламент при проведении 42-го заседания Саратовской областной Думы 19 февраля 2020 года рядом депутатов Думы был развернут транспарант перед членами президиума, в том числе перед председателем Саратовской областной Думы, отгородив их от остальных депутатов. Кроме того, указанными депутатами были использованы мегафоны, в том числе в режиме сирены, что не оспаривается участниками спора.

Проанализировав представленные доказательства, в том числе записи заседания, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что голосование было сорвано, так как речь председательствующего, в том числе в тот момент, когда он сообщил о начале голосования, была заглушена. Президиум, в том числе и председательствующий, был полностью закрыт транспарантом и в поле зрения депутатов не находился. Указанные обстоятельства подтверждается как обращением депутатов, так и видеозаписью заседания Думы, а утверждение заявителя жалобы об отсутствии препятствий для проведения голосования при принятии оспариваемого акта, противоречит представленным участниками спора доказательствам. Факт наличия у председательствующего возможности объявить перерыв до объявления голосования, указанного вывода суда первой инстанции не опровергает. С учетом того, что суд первой инстанции пришел к выводу о том, что процесс голосования был сорван, с чем судебная коллегия соглашается, возможность объявления перерыва правового значения для правильного разрешения возникшего спора не имеет. При этом судебная коллегия принимает во внимание, что в результате действий депутатов, развернувших плакат перед президиумом и использовавших мегафоны, председательствующий фактически был лишен возможности осуществлять свои полномочия по ведению заседания должным образом, вне зависимости от наличия мониторов, не видел зал заседания и не мог с достоверностью убедится, что депутаты поняли, что голосование объявлено.

Необходимость доведения до всех депутатов содержания обращения поступившего на имя председательствующего, Регламентом не предусмотрено и о нарушении процедуры принятия решения не свидетельствует.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции дал правовую оценку действиям мандатной комиссии, указав, что факт обращения председательствующего в указанную комиссию и её рекомендации не повлияли на процедуру голосования, с чем суд апелляционной инстанции соглашается. Тот факт, что заседание регламентной группы 19 февраля 2020 года не проводилось, правового значения не имеет и также не свидетельствует о нарушении процедуры голосования. Отклоняя доводы заявителя жалобы в указанной части как несостоятельные, судебная коллегия также отмечает, что полномочия членов регламентной группы могут быть осуществлены в различных формах, а не только путем проведения заседания. В силу положений части 2 стать 119 Регламента (в редакции от 18 декабря 2019 года, действовавшей на момент проведения спорного голосования), разъяснение положений Регламента во время заседания областной Думы может осуществляться присутствующим на заседании областной Думы председателем регламентной группы либо его заместителем. Как следует из материалов дела, председатель регламентной группы посчитал необходимым реализовать свои полномочия путем обращения к председательствующему с обращением, указав на нарушение Регламента.

Доводы заявителя жалобы о препятствовании в осуществлении полномочий депутата повторяют правовую позицию административного истца при рассмотрении дела по существу, получившую надлежащую правовую оценку суда первой инстанции, отклоняются судебной коллегией, как основанные на неверном толковании норм действующего законодательства. Судебная коллегия соглашается, что изменения Регламента, вводящие ряд ограничений относительно количества лиц, которые могут принимать участие в заседаниях Думы, а также средств, с помощью которых депутаты вправе выражать свою позицию, направлены на обеспечение нормального функционирования Думы, в качестве представительного органа. Указанные изменения носят процедурный и организационный характер, обусловлены, в том числе, вместительностью зала заседаний, правомочий депутатов не ограничивая, дискриминационных положений не вводя, так как распространяют свое действие на всех депутатов.

Недостатки юридической техники, имеющие место, по мнению заявителя жалобы в оспариваемом акте, в связи с отсутствием механизма оспаривания решения председательствующего об отказе допуска помощников депутатов на заседание, а также обязанности мотивировать данное решение, выводов суда первой инстанции не опровергают, какой-либо правовой неопределённости в регулируемые правоотношения не вносят. В случаи злоупотребления полномочиями при применении спорных норм, о возможности чего фактически заявляет апеллянт, лицо чьи права возможно будут нарушены, вправе обратиться за их защитой, что в свою очередь не свидетельствует о противоречии спорных норм нормам имеющим большую юридическую силу.

С учетом вступивших в силу 4 июля 2020 года изменений, внесенных в статью 125 Конституции Российской Федерации Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года №1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", вопросы соответствия оспариваемого нормативного правового акта положениям Конституции РФ не подлежит разрешению в порядке административного судопроизводства.

Иные доводы жалобы не опровергают выводов решения суда и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции. В целом доводы апелляционной жалобы по существу являются позициями, изложенными в ходе разбирательства в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 КАС РФ привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Саратовского областного суда от 20 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу депутата Саратовской областной Думы ФИО1 - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Саратовский областной суд.

Председательствующий

Судьи