Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-30/2020 (УИД 91OS0000-01-2020-000020-84) по административному исковому заявлению производственного кооператива «Галит» об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638

по апелляционным жалобам Совета министров Республики Крым, Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым и апелляционному представлению прокурора, участвующего в административном деле, на решение Верховного Суда Республики Крым от 30 октября 2020 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И., объяснения представителей Совета министров Республики Крым ФИО1, Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым ФИО2, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения представителей производственного кооператива «Галит» ФИО3 и ФИО4, заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

у с т а н о в и л а:

распоряжением Совета министров Республики Крым от 5 февраля 2015 г. № 69-р государственный природный заказник регионального значения Республики Крым «Сасыкский» (далее также - Заказник) включен в Перечень особо охраняемых природных территорий регионального значения Республики Крым.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» (далее также - Постановление № 222) утверждено, в том числе Положение о государственном природном заказнике регионального значения Республики Крым «Сасыкский» (Приложение № 4) (далее также - Положение).

Пунктом 2.1 раздела 2 указанного Положения установлено, что Заказник расположен за границами населенных пунктов Лесновского, Охотниковского, Суворовского сельских поселений Сакского района Республики Крым, на землях ГАУ РК «Евпаторийское лесное хозяйство» и акватории озера Сасык-Сиваш.

Согласно подпункту 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения (в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638) на территории Заказника с целью обеспечения выполнения основных задач по сохранению и охране природных комплексов и объектов запрещается пользование недрами, за исключением использования подземных вод и родникового стока на территории Заказника, в случае отсутствия негативного влияния на природные комплексы и объекты Заказника при наличии разрешительных документов в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На момент рассмотрения административного дела в апелляционном порядке Положение действует в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 09 февраля 2021 г. № 65 «О внесении изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222», в соответствии с которым приложения 1 - 13 к нему изложены в новой редакции.

Производственный кооператив «Галит» (далее также - ПК «Галит», Кооператив) обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просил признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения в редакции постановлений Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709 и от 17 декабря 2018 г. № 638, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет ПК «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией на пользование недрами серии СМФ номер 00034, вид лицензии МЭ.

В обоснование требований указано, что нормативный правовой акт в оспариваемой части противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе пункту 1 статьи 24 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьям 7, 8, 11 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», статье 11 Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

Используемый административным истцом земельный участок недр «Сасык-Сивашское месторождение» площадью 4780 га частично находится в границах Заказника (площадь наложения 1611 га), являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения Республики Крым. По мнению административного истца, установление оспариваемыми положениями границ Заказника и запрета на пользование недрами осуществлено без учета исторически сложившейся деятельности Кооператива по солепромыслу, которая обеспечивает поступление в озеро морской воды и ее последующее распределение по всей территории водоема, что, в свою очередь, поддерживает как постоянный уровень рапы в озере, предотвращающий его высыхание, так и его постоянный гидрохимический состав. Частичное нахождение водоема в границах Заказника лишает ПК «Галит» возможности осуществления деятельности в соответствии с выданной лицензией на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли, поскольку для этой деятельности необходима вся территория акватории.

Определением суда от 30 октября 2020 г. принят отказ ПК «Галит» от административного искового заявления в части требований об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 25 декабря 2017 г. № 709, производство по делу в указанной части прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 30 октября 2020 г. административные исковые требования удовлетворены: признан не действующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 7 пункта 4.2 раздела 4 Положения (Приложение № 4) в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638, в той мере, в какой данный подпункт устанавливает запрет ПК «Галит» на разведку и добычу садочной рапы и кухонной соли в соответствии с выданной лицензией серии СМФ № 00034, вид лицензии МЭ.

В апелляционных жалобах Совет министров Республики Крым и Министерство экологии и природных ресурсов Республики, в апелляционном представлении прокурор, участвовавший в деле, просят решение суда отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах и представлении доводов ПК «Галит» представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб и возражений, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны окружающей среды урегулированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее также - Закон об особо охраняемых природных территориях), Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды), другими законами и нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона об особо охраняемых природных территориях законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения (статья 26.3).

Аналогичная норма содержится и в статье 6 Закона об охране окружающей среды.

Исходя из приведенных выше федеральных норм материального права, а также частей 1, 2 статьи 81, частей 1, 2, 3 статьи 84 Конституции Республики Крым, части 3 статьи 2 Закона Республики Крым от 29 мая 2014 г. № 5-ЗРК «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Крым», пунктов 4, 6.1, 7 94, 99 Регламента Совета министров Республики Крым, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 6 августа 2014 г. № 242, суд первой инстанции сделал правильное заключение, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят полномочным органом, с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку Заказник был создан как ландшафтный и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), то с учетом собранных по административному делу доказательств, в том числе материалов судебной экспертизы, деятельность ПК «Галит» по солепромыслу в южной (соленой) части озера Сасык-Сиваш не противоречит целям и задачам создания Заказника и способствует сохранению Заказника в созданном виде. При этом, осуществляя нормативное правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды, административный ответчик без обоснования самостоятельно установил особенность режима особой охраны Заказника, при том, что федеральный законодатель, закрепляя в пунктах 1-3 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях правило о запрете деятельности, противоречащей целям создания заказника или причиняющей вред природным комплексам и их компонентам, иных ограничений не предусмотрел, а действующее федеральное законодательство не устанавливает для государственного заказника абсолютного запрета на пользование недрами.

С учетом указанных обстоятельств суд пришел к выводу о том, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствуют федеральному законодательству.

В силу пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права.

Судебная коллегия полагает, что судебное решение по настоящему административному делу принято судом первой инстанции с нарушением норм материального права.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Преамбулой Закона об особо охраняемых природных территориях установлено, что особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Целью правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Особо охраняемые природные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима, в том числе выделяются государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 1 и 3, подпункт «б» пункта 4 статьи 22 Закона об особо охраняемых природных территориях).

В силу пунктов 1, 3 статьи 24 названного федерального закона на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника.

По смыслу правовых предписаний, содержащихся в пункте 2 статьи 23, пунктах 1 и 3 статьи 24 Закона об особо охраняемых природных территориях, в их системном единстве, создание государственных природных заказников регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природного заказника регионального значения является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые на территориях государственных природных заказников вправе постоянно или временно запретить или ограничить любую деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

В соответствии с пунктами 1.2, 3.1, 3.2 Положения Заказник имеет профиль комплексного (ландшафтного) и предназначен для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов); создан с целью охраны ценных природных комплексов и объектов рационального их использования и возобновления; заказник создан для выполнения следующих задач: сохранение, восстановление и воспроизводство степных сообществ и условий их произрастания; экологическое просвещение; осуществление экологического мониторинга; проведение научных исследований.

Деятельность по разведке и добыче садочной рапы и кухонной соли не соотносится с приведенной целью создания Заказника, противоречит ей, что в силу вышеуказанных правовых норм является самостоятельным и достаточным основанием для запрета или ограничения такой деятельности.

В этой связи, в отрыве от изложенного, не имеют правового значения для разрешения настоящего публичного правового спора по существу доводы административного истца, с которыми ошибочно согласился суд первой инстанции по результатам разрешения административного дела, о том, что осуществляемый ПК «Галит» солепромысел не оказывает негативного воздействия на ландшафтное и биологическое разнообразие Заказника и не наносит ущерба экосистеме озера и окружающей территории.

Помимо указанного, вопреки выводам суда первой инстанции, соответствующее обоснование необходимости запрета пользования недрами на территории Заказника, в частности, содержится в разделе 6 «Режим охраны и использования проектируемого ландшафтного заказника «Сасыкский» Проекта создания ландшафтного заказника «Сасыкский» (т. 6, л.д. 109), согласно которому, в числе прочего на территории заказника запрещаются разведывательные, подрывные работы, разработка всех видов полезных ископаемых, какие-либо нарушения почвенного покрова.

Судом первой инстанции также оставлено без внимания, что согласно пункту 6 статьи 2 и статье 23 Закона об особо охраняемых природных территориях органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Таким органом в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, является Минприроды России.

Минприроды России согласован проект постановления Совета министров Республики Крым «О внесении изменений в постановление Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» (письмо Минприроды России от 9 ноября 2018 г. № 04-15-29/28397 (т. 5, л.д. 299) при условии внесения в проект Положения о государственном природном регионального значения «Сасыкский» изменений, предусматривающих запрет на проведение работ по геологическому изучению, разведке и добычи полезных ископаемых, так как ведение указанных работ приведет к негативному необратимому воздействию на природные комплексы и экосистемы заказника.

Таким образом, запрет пользования недрами на территории Заказника органом исполнительной власти Республики Крым установлен в полном соответствии с приведенными правовыми нормами федерального законодательства, Положение, содержащее данный запрет, прошло обязательное согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что при издании оспариваемого в части Положения административным ответчиком были нарушены требования Закона об особо охраняемых природных территориях и Закона Республики Крым от 10 ноября 2014 г. № 5-ЗРК/2014 «Об особо охраняемых природных территориях Республики Крым».

Статьей 11 названного регионального закона установлены принципы организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Крым, в частности, такие как: - приоритет общенациональных и региональных интересов при решении вопросов организации, охраны, государственного надзора и использования особо охраняемых природных территорий; - преобладание интересов сохранения особо охраняемых природных территорий над интересами их использования; - приоритет использования особо охраняемых природных территорий в научно-исследовательских, образовательных, культурно-познавательных и рекреационных целях (в случаях если они предусмотрены) над их использованием в других целях; - недопустимость хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях, способной причинить вред охраняемым объектам и несовместимой с режимом особо охраняемых природных территорий (кроме деятельности, обеспечивающей сохранение биологического разнообразия и экологического равновесия); - согласованность вопросов охраны, государственного надзора и использования особо охраняемых природных территорий органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Крым.

Оспариваемые положения нормативного правового акта, устанавливающие запрет пользования недрами на территории Заказника, полностью соотносятся с перечисленными принципами организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Республике Крым и не противоречат им.

Судебная коллегия также не усматривает противоречия оспариваемого в части нормативного правового акта приведенным в административном исковом заявлении ПК «Галит» нормам Закона об охране окружающей среды, Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (далее также – Закон о недрах).

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды определены основные принципы охраны окружающей среды, из которых не следует, что возможность осуществления хозяйственной и иной деятельности юридическими лицами, оказывающей воздействие на окружающую среду, имеет приоритет перед принципом сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов.

Наличие у административного истца лицензии на пользование недрами серии СМФ номер 00034 вид МЭ в месторождении Сасык-Сивашский источник и в этой связи его ссылка на положения статей 7, 11 Закона о недрах, устанавливающие, что пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией, не свидетельствуют о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу.

Возможность ограничения или запрета пользования отдельными участками недр в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды предусмотрена статьей 8 Закона о недрах, положениями которой также прямо закреплено, что пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Отвечая на доводы административного истца о нарушении установленным в подпункте 7 пункта 4.2 Положения запретом на пользование недрами его прав и законных интересов, судебная коллегия считает необходимым указать, что исходя из целей создания Заказника и установления режима его особой охраны, как уникального, исключительно ценного в научном, просветительско-образовательном и эстетическом отношениях природного объекта, в рассматриваемом случае преобладают общенациональные и региональные интересы сохранения данной особо охраняемой природной территории над интересами конкретного юридического лица в ее использовании. Деятельность ПК «Галит» на территории Заказника должна осуществляться в соответствии с установленным режимом его особой охраны.

Помимо указанного, при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица.

Иными словами, оспаривание нормативного правового акта возможно в случае, если им нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или могут быть нарушены, или существует реальная угроза их нарушения. При этом в силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, доводы о нарушении прав и законных интересов административного истца сами по себе не являются основанием для признания не действующим нормативного правового акта в оспариваемой части.

Принимая во внимание изложенное, ввиду того, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, у суда первой инстанции отсутствовали основания, предусмотренные статьей 215 КАС РФ для удовлетворения заявленных требований, в связи с чем решение суда подлежит отмене с принятием нового решения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

о п р е д е л и л а:

решение Верховного Суда Республики Крым от 30 октября 2020 г. отменить, принять по делу новое решение.

В удовлетворении административного искового заявления производственного кооператива «Галит» об оспаривании в части постановления Совета министров Республики Крым от 24 мая 2016 г. № 222 «Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Крым» в редакции постановления Совета министров Республики Крым от 17 декабря 2018 г. № 638 отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи