Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края к Березниковской городской Думе Пермского края о признании недействующим в части Положения о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования, утвержденного решением Березниковской городской Думы Пермского края от 31 марта 2015 № 798, по апелляционным жалобам Березниковской городской Думы Пермского края и администрации города Березники на решение Пермского краевого суда от 11 августа 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е., прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Березниковской городской Думы Пермского края от 31 марта 2015 № 798 (далее также Решение от 31 марта 2015 № 798) утверждено Положение о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования (далее - Положение), которое 10 апреля 2015 года опубликовано в официальном печатном издании «Березниковский рабочий» № 47, а также на официальных сайтах Березниковской городской Думы Пермского края и администрации города Березники в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и вступило в силу со дня, следующего за днем его официального опубликования (пункт 5 Решения от 31 марта 2015 № 798).

Пунктом 1.9 Положения предусмотрено, что договор коммерческого найма заключается на определенный срок, не превышающий пяти лет, продление срока договора коммерческого найма не предусматривается.

Пунктом 1.10 Положения предусмотрено, что в случае возникновения необходимости использования предоставленного по договору коммерческого найма жилого помещения в качестве маневренного, договор коммерческого найма может быть расторгнут Наймодателем в одностороннем порядке в любой момент до окончания срока его действия, с предупреждением Нанимателя за три месяца до его расторжения.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указал, что оспариваемые нормы Положения о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования противоречат нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушают права неопределенного круга лиц-граждан, проживающих в муниципальном образовании «Город Березники». Пункту 1.9 Положения в части слов «продление срока договора коммерческого найма не предусматривается» не соответствует требованиям статьи 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, содержащей условия при которых наниматель имеет преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок. Пункт 1.10 Положения противоречит требованиям статьи 687 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку федеральным законодательством такое основание для расторжения договора найма жилого помещения наймодателем не предусмотрено.

Заместитель прокурора Пермского края просил суд: признать противоречащим положениям статей 684, 687 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 1.9 в части слов «Продление срока договора коммерческого найма не предусматривается» и пункт 1.10 Положения.

Решением Пермского краевого суда от 11 августа 2020 года постановлено: административный иск заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.9 в части слов «Продление срока договора коммерческого не предусматривается», пункт 1.10 Положения о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования, утвержденного решением Березниковской городской Думы от 31 марта 2015 года № 798 (в действующей редакции). В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано на официальном портале правовой информации г. Березники, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в официальном печатном издании газете «Два берега Камы».

В апелляционной жалобе Березниковская городская Дума Пермского края просила решение Пермского краевого суда от 11 августа 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе администрация города Березники просила решение Пермского краевого суда от 11 августа 2020 года отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Прокуратура Пермского края представила возражения относительно апелляционных жалоб, в которых просила решение Пермского краевого суда от 11 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения

В судебном заседании суд апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриев М.С. полагал решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений относительно апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Часть 3 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Положениями статьи 215 КАС РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд может принять решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Правовую основу местного самоуправления в соответствии с части 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) составляют, в том числе, муниципальные правовые акты.

Исходя из положений статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (часть 2).

На основании части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится:

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа;

6) обеспечение проживающих в муниципальном, городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Наем жилого помещения регулируется главой 35 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 684 которого предусмотрено, что по истечении срока договора найма жилого помещения наниматель имеет преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок. Не позднее чем за три месяца до истечения срока договора найма жилого помещения наймодатель должен предложить нанимателю заключить договор на тех же или иных условиях либо предупредить нанимателя об отказе от продления договора в связи с решением не сдавать в течение не менее года жилое помещение внаем. Если наймодатель не выполнил этой обязанности, а наниматель не отказался от продления договора, договор считается продленным на тех же условиях и на тот же срок.

Статья 687 Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирует расторжение договора найма жилого помещения, в том числе устанавливает, в каких случаях договор найма жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя.

Согласно пункту 4 статьи 3, пункту 1 статьи 34 Устава муниципального образования «Город Березники» (далее – Устав) Березниковская городская Дума является органом местного самоуправления муниципального образования «Город Березники». Березниковская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами субъекта, Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (пункт 1 статьи 57 Устава).

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, является вопросом местного значения (подпункт 3 пункта 1 статьи 19 Устава), порядок управления муниципальным имуществом определяется нормативным правовым актом Березниковской городской Думы (пункт 2 статьи 64 Устава).

Решением Березниковской городской Думы от 31 марта 2015 № 798 утверждено Положение о предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда коммерческого использования, которое 10 апреля 2015 года опубликовано в официальном печатном издании «Березниковский рабочий» № 47, а также 3 сентября 2015 года на официальных сайтах Березниковской городской Думы и администрации города в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Решением Березниковской городской Думы от 14 декабря 2018 года № 516 в оспариваемое Положение внесены изменения, не затрагивающие оспариваемые нормы.

Суд первой инстанции, проанализировав положения статьей 54, 55, 57, 59 решения Березниковской городской Думы от 21 мая 2005 года №19 (в редакции от 25 сентября 2019 года) «Об Уставе города Березники», пунктов 1.3, 2.7, 3.1 решения Березниковской городской думы от 28 августа 2012 года № 381 (в редакции решения от 30 июня 2015 года № 832), выписку из протокола заседания Березниковской городской Думы №77 от 31 марта 2015 года пришел к выводу о принятии оспариваемого Положения от 31 марта 2015 № 798 уполномоченным органом с соблюдением процедуры его принятия, большинством голосов от установленной численности депутатов Березниковской городской Думы Пермского края.

Признавая недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.9 в части слов «Продление срока договора коммерческого найма не предусматривается», пункт 1.10 Положения, суд первой инстанции указал, что правовые предписания, содержащиеся в Положении, противоречат имеющим большую силу нормам федерального законодательства.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 1.9 Положения в части слов «продление срока договора коммерческого найма не предусматривается» противоречит статье 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая предусматривает случай, когда договор найма жилого помещения считается продленным на тех же условиях и на тот же срок (в случае если наймодатель не выполнил обязанности не позднее чем за три месяца до истечения срока договора найма жилого помещения предложить нанимателю заключить договор на тех же или иных условиях либо предупредить нанимателя об отказе от продления договора в связи с решением не сдавать в течение не менее года жилое помещение внаем, а наниматель не отказался от продления договора, договор считается продленным на тех же условиях и на тот же срок).

Также суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 1.10 Положения, которым предусмотрено, что в случае возникновения необходимости использования предоставленного по договору коммерческого найма жилого помещения в качестве маневренного, договор коммерческого найма может быть расторгнут Наймодателем в одностороннем порядке в любой момент до окончания срока его действия, с предупреждением нанимателя за три месяца до его расторжения, противоречит статье 687 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой перечислены основания для расторжения договор найма жилого помещения в судебном порядке по требованию наймодателя (часть 2), а также основания для расторжения договора найма жилого помещения в судебном порядке по требованию любой из сторон в договоре (часть 3), и которая не предусматривает такого основании для расторжения договора найма жилого помещения, которое указано в пункте 1.10 Положения.

Как правильно указал суд первой инстанции, федеральный законодатель предусмотрел императивные нормы, определяющие как основания расторжения договора коммерческого найма, так и условия, при которых срок действия договора коммерческого найма может быть продлен, выраженные соответственно в положениях статей 687, 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, несоблюдение которых свидетельствует о противоречии оспариваемых норм федеральному закону и влечет удовлетворение административного иска.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что предусмотренное статьей 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ право органом местного самоуправления самостоятельно от имени муниципального образования владеть, пользоваться, распоряжаться муниципальным имуществом, не означает произвольной реализации данного права, на чем фактически настаивает представитель административного ответчика, поскольку такое право осуществляется на основе правовых актов муниципального образования, но принятых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, что безусловно предполагает их соответствие закону.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Доводы апелляционной жалобы административного ответчика о том, что в силу Конституции Российской Федерации самостоятельность органов местного управления в вопросах управления муниципальной собственностью предполагает наличие определенной свободы усмотрения и необходимость муниципального правового регулирования соответствующих вопросов, включая установление условий принятия органами местного самоуправления от имени местного сообщества решений по распоряжению, в том числе отчуждению, теми или иными объектами муниципальной собственности, не могут повлечь отмену решения суда, поскольку, учитывая приведенные выше положения Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, при нормативно-правовом регулировании органы местного самоуправления должны учитывать требования действующего федерального законодательства, в том числе гражданского и жилищного, которое входит в единую правовую систему Российской Федерации. Предоставление органам местного самоуправления достаточно свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности не означает, что они могут действовать произвольно. В силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал, что пункт 1.9 Положения соответствует части 1 статьи 683 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая предусматривает, что договор найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий пяти лет. Статья 684 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает нормы о преимущественном праве нанимателя на заключение договора найма на новый срок, то есть о возобновлении договора с соблюдением порядка его заключения. Продление срока договора коммерческого найма подразумевает активные положительные действия сторон по изменению условий договора, прежде всего условия договора о сроке в сторону его увеличения, что противоречит части 1 статьи 638 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо - администрация города Березники указала, что безусловное продление договора коммерческого найма жилого помещения по истечении срока договора, противоречило бы не только Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, принципу самостоятельности местного самоуправления, который действует применительно к распоряжению муниципальной собственностью и в полной мере распространяется на отношения, связанные с использованием муниципального жилищного фонда, части 1 статьи 683, но и непосредственно абзацу 1 статьи 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, который устанавливает преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок, а не на его продление.

Судебная коллегия с указанными доводами апелляционных жалоб согласиться не может, поскольку, хотя статья 683 Гражданского кодекса Российской Федерации и предусматривает, что договор найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий пяти лет, однако статья 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулируя преимущественное право нанимателя на заключение договора на новый срок, допускает при определенных обстоятельствах возможность продления договора (в случае если наймодатель не выполнил обязанности не позднее чем за три месяца до истечения срока договора найма жилого помещения предложить нанимателю заключить договор на тех же или иных условиях либо предупредить нанимателя об отказе от продления договора в связи с решением не сдавать в течение не менее года жилое помещение внаем, а наниматель не отказался от продления договора, договор считается продленным на тех же условиях и на тот же срок).

При этом само по себе то обстоятельство, что в статье 683 Гражданского кодекса Российской Федерации не содержится упоминаний о возможности продления договора найма жилого помещения, не свидетельствует о невозможности его продления в случае, указанном в статье 684 Гражданского кодекса Российской Федерации, в связи с чем указание в пункте 1.9 Положения о том, что продление срока договора коммерческого найма не предусматривается, не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, - статье 684 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе административный ответчик указал, что содержание пункта 1.10 Положения не является безусловным, предусматривает во взаимосвязи с положениями части 1 статьи 451, статей 684 Гражданского кодекса Российской Федерации не обязанность, а право наймодателя на расторжение договора коммерческого найма в случае существенного изменения обстоятельств.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо - администрация города Березники указала, что условие, указанное в пункте 1.10. Положения, является мерой для обеспечения законного права граждан на получение маневренного жилого помещения в случае возникновения экстренной, аварийной и иной непредвиденной ситуации, в результате которой могут быть разрушены, либо признаны аварийными, непригодными для проживания жилые помещения в муниципальном образовании, мерой для обеспечения исполнения администрацией г.Березники безусловной обязанности по предоставлению жилых помещений маневренного фонда, мерой предотвращения угрозы жизни, здоровью и имуществу жителям муниципального образования, которые имеют право, установленное Жилищным кодексом Российской Федерации, на предоставление жилых помещений маневренного фонда. Трехмесячный срок уведомления нанимателя по договору коммерческого найма жилого помещения, указанный в статье 684 Гражданского кодекса Российской Федерации и установленный законодателем в целях обеспечения защиты прав нанимателя по договору коммерческого найма жилого помещения, пунктом 1.10. Положения также предусмотрен.

Судебная коллегия указанные доводы апелляционных жалоб отклоняет, так как произвольное расторжение договоров найма жилого помещения, по основаниям, непредусмотренным законодательством, не допускается.

Статья 687 Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующая расторжения договора найма жилого помещения, не содержит такого основания для расторжения договора найма жилого помещения по требованию наймодателя, как указано в пункте 1.10 Положения.

Расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств предусмотрено статьей 451 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях (пункт 1).

Если стороны не достигли соглашения о расторжении договора, то договор может быть расторгнут судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий:

1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет;

2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота;

3) исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора;

4) из обычаев или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона (пункт 2).

При расторжении договора вследствие существенно изменившихся обстоятельств суд по требованию любой из сторон определяет последствия расторжения договора, исходя из необходимости справедливого распределения между сторонами расходов, понесенных ими в связи с исполнением этого договора (пункт 3).

Таким образом, для расторжения договора в связи с существенным изменением обстоятельств необходимо соглашение сторон, а при его отсутствии необходим одновременно ряд условий, наличие которых, как и существенность изменения обстоятельств, проверяется судом при рассмотрении дела о расторжении договора, и не может быть заранее предопределено в пункте 1.10 Положения.

Другие доводы апелляционных жалоб административного ответчика и заинтересованного лица аналогичны доводам, заявлявшимся ими в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пермского краевого суда от 11 августа 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Березниковской городской Думы Пермского края и администрации города Березники - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) через Пермский краевой суд.

Председательствующий

Судьи