Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-16/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Кадырова Алексея Рифовича о признании недействующими отдельных положений Порядка предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области, утверждённого постановлением Правительства Орловской области № 90 от 14 марта 2018 года (в редакции постановления № 438 от 8 июля 2020 года)

по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Кадырова Алексея Рифовича на решение Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года, которым заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В., объяснения Овечкиной Н.В. – представителя индивидуального предпринимателя Кадырова А.Р., представителя Правительства Орловской области Бухвостову О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Остарковой Т.А., судебная коллегия

установила:

постановлением Правительства Орловской области № 90 от 14 марта 2018 года утверждён Порядок предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области (далее - Порядок), который официально опубликован на Портале Орловской области 15 марта 2018 года.

Постановлениями Правительства Орловской области № 5 от 14 января 2019 года и № 438 от 8 июля 2020 года в данный нормативный правовой акт внесены изменения и дополнения.

В соответствии с пунктом 2 Порядка субсидии предоставляются Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год, для обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта.

Согласно пункту 12 указанного Порядка расчёт суммы Субсидий в 2018 году производится по формуле: Ki = (А / 11) х (РШ / РО), где:

Ki - ежемесячное денежное возмещение перевозчику, обеспечивающему предоставление транспортных услуг отдельным категориям граждан по единому социальному проездному билету во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных и (или) межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении;

А - размер лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год, предусмотренный сводной бюджетной росписью по соответствующей статье областного бюджета;

РШ - объём перевозок (количество совершенных поездок отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и (или) в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных и (или) межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и (или) пригородном сообщении на маршруте перевозчика за отчётный период);

РО - суммарный объём количества совершённых поездок отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении за отчётный период;

11 - количество месяцев 2018 года, за которые будут предоставляться Субсидии (январь - ноябрь 2018 года).

Согласно пункту 13 Порядка расчёт суммы субсидий в 2019 году и последующие годы будет производиться по формуле: Ki = (А/12) х (РШ/РО), где:

РО - суммарный объём количества совершенных поездок отдельными категориями граждан во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении за отчётный период;

12 - количество месяцев, за которые будут предоставляться субсидии в 2019 году и последующие годы.

Индивидуальный предприниматель Кадыров Алексей Рифович (далее – ИП Кадыров А.Р., административный истец) обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 12, 13 Порядка, ссылаясь на то, что он осуществляет перевозки пассажиров по социально значимым маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, в связи с чем является получателем указанной субсидии.

Полагает, что утверждённый Порядком расчёт сумм субсидий не позволяет компенсировать перевозчикам в полном объёме недополученные доходы в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, поскольку объём компенсации ограничен лимитом бюджетных обязательств, предусмотренных законом Орловской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год. Данное обстоятельство противоречит частям 1 и 5 статьи 790 и статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации. Также указывает, что с учётом правовой природы рассматриваемой субсидии, возможность её ограничения лимитом бюджетных обязательств не основана на положениях статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оспариваемые положения нарушают права и законные интересы административного истца, поскольку остаются не возмещенными значительные суммы потерь перевозчика, в частности, за 2019 год его недополученный доход при осуществлении перевозок льготных категорий пассажиров составил 3130257,77 рублей. Ссылается на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку не проведена оценка регулирующего воздействия его проекта.

Решением Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе ИП Кадыров А.Р. просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на то, что оспариваемый в части Порядок вводит ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих деятельность по перевозке льготных категорий граждан, в части размера получаемой субсидии; что суд не дал оценку доводам о противоречии оспариваемых положений Порядка части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации; считает ссылку суда первой инстанции на решение Арбитражного суда Орловской области от 11 декабря 2020 года, не имеющей отношения к рассматриваемому спору; отказав в удовлетворении административного иска, суд лишил административного истца возможности на возмещение убытков в полном размере.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Правительством Орловской области, прокуратурой Орловской области представлены возражения.

В суде апелляционной инстанции представитель ИП Кадырова А.Р на доводах апелляционной жалобы настаивал и просил решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Представитель Правительства Орловской области просил решение суда отставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2005 года отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учётом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно положениям подпункта 24 пункта 2, пунктов 3.1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится в том числе решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания ряда категорий граждан. Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесённым федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, а также государственных программ субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 26.3.1 этого же Федерального закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Таким образом, федеральным законом определение механизма обеспечения меры социальной поддержки, а также регламентация деятельности уполномоченных органов по предоставлению указанных мер отнесены к ведению субъекта Российской Федерации

18 октября 2010 года Правительством Орловской области в рамках реализации полномочий в области социальной защиты принято постановление № 365 «О едином социальном проездном билете» (с последующими изменениями и дополнениями) в целях предоставления равной доступности транспортных услуг отдельным категориям граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и Орловской области, и возмещения затрат организациям, осуществляющим перевозку граждан по единым социальным проездным билетам.

В последующем, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Орловской области от 18 октября 2010 года № 365 «О едином социальном проездном билете в Орловской области» Правительством Орловской области принято постановление № 90 от 14 марта 2018 года «Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области».

Указанный Порядок, отдельные положения которого оспариваются в рамках настоящего административного дела, разработан в рамках государственной программы Орловской области «Развитие транспортной системы в Орловской области», утверждённой постановлением Правительства Орловской области от 15 января 2019 года № 8 «Об утверждении государственной программы Орловской области «Развитие транспортной системы в Орловской области», и регламентирует порядок предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета юридическим лицам, в том числе некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по перевозке пассажиров во всех видах городского пассажирского транспорта (кроме легкового такси) и в автомобильном транспорте (кроме легкового такси) общего пользования на муниципальных, межмуниципальных маршрутах регулярных перевозок в городском и пригородном сообщении, в целях возмещения потерь в доходах перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят путём письменного согласования его проекта членами Правительства Орловской области и официально опубликован в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр» 15 марта 2018 года, что соответствует приведенным выше положениям Закона Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-0З «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области».

Постановление Правительства Орловской области от 14 января 2019 года № 5 «О внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты Орловской области» опубликовано в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр» 14 января 2019 года; постановление Правительства Орловской области от 8 июля 2020 года № 438 «О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Орловской области» опубликовано в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области - публичный информационный центр» 13 июля 2020 года.

Суд первой инстанции, проанализировав пункт 1.1 Порядка (с последующими изменениями и дополнениями) пришёл к верному суждению о том, что оспариваемое постановление каких-либо обязанностей для субъектов предпринимательской деятельности не устанавливает, им утверждён оспариваемый в части порядок предоставления субсидий за счёт средств областного бюджета в связи с осуществлением определённой деятельности, он не регулирует вопросы установления мер ответственности за нарушение нормативных правовых актов Орловской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, поэтому при принятии и разработке оспариваемого постановления Правительства области оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта не предусмотрены.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт Правительства Орловской области и последующие изменения и дополнения к нему, вопреки доводам административного истца, приняты уполномоченным органом в соответствии с его компетенцией, официально опубликованы и вступили в силу в порядке, установленном законодательством.

Проверив соответствие содержания оспариваемых положений Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям статей 15, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 69,78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, суд установил, что оспариваемый в части Порядок принят административным ответчиком в целях реализации права на установление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и в пределах полномочий данного органа определять размер и порядок осуществления расходов на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению перевозки пассажиров льготных категорий и пришёл к выводу о соответствии их нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия с выводами суда соглашается, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ИП Кадыров А.Р. (перевозчик) осуществляет перевозки пассажиров по маршрутам регулярных перевозок муниципальной маршрутной сети города Орла, по маршрутам № 28 «Мегакомплекс ГРИНН-улица Цветаева», № 48 «переулок Южный – Госуниверситет УНПК», № 12 «улица Планерная – улица Цветаева». При этом на него возложена обязанность осуществлять перевозку пассажиров по регулируемому тарифу с предоставлением права льготного проезда отдельным категориям граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации, Орловской области на условиях Единого социального проездного билета (ЕСПБ), а также с предоставлением права проезда на основании проездных билетов длительного пользования в соответствии с муниципальными правовыми актами (п. 6.1.8 Муниципальных контрактов № 51 от 1 ноября 2018 года, № 67 от 2 сентября 2019 года, № 79 от 27 ноября 2019 года).

Таким образом, для перевозчика ИП Кадырова А.Р. предоставление льгот на проезд, утверждённых в установленном порядке, приобретает характер обязанности только при наличии договорных отношений, включающих согласование возмещения перевозчику затрат на перевозку льготных категорий пассажиров, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

Между ИП Кадыровым и Департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области на юридически значимые периоды заключены договоры на предоставление субсидии за счёт областного бюджета по предоставлению из областного бюджета субсидии в целях возмещения недополученных доходов, связанных с предоставлением льгот по проезду отдельным категориям граждан, меры социальной поддержки которым относятся к ведению Российской Федерации и Орловской области.

Применительно к административному истцу такое согласование осуществлено посредством заключения вышеуказанных договоров, пунктом 2.1 которых предусмотрено, что субсидия предоставляется в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведёнными Департаменту строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области как получателю средств областного бюджета на эти цели. В соответствии с размером доведенных лимитов между сторонами договора заключались дополнительные соглашения с указанием конкретной суммы субсидии.

Договоры сторонами не оспаривались.

В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счёт средств соответствующего бюджета (пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Абзацем 5 статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление бюджетных средств осуществляется, в том числе, в форме предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

Предоставление субсидий указанным юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам установлено в статье 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг (пункт 1); субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 8.1 данной статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункта 2 пункта 2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492 утверждены Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в том числе в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Общие требования).

Названными Общими требованиями закреплены положения, которые должны содержать правовые акты, регулирующие предоставление субсидий из соответствующего бюджета юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг и должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, определять цели, условия и порядок предоставления субсидий.

С учётом анализа приведенных норм федерального законодательства в их системном единстве, суд приходит к выводу о том, что в данном случае имеет место установление оспариваемым нормативным правовым актом условий получения субсидий её получателями, целью предоставления которых является возмещение части затрат перевозчикам в результате предоставления льгот по проезду отдельным категориям граждан.

В то же время, федеральное законодательство не регламентируют размер и порядок осуществления расходов на реализацию мер социальной поддержки по обеспечению перевозки пассажиров льготных категорий, на что правильно указал суд первой инстанции.

Таким образом, Правительство Орловской области, утвердив своим постановлением от 14 марта 2018 года № 90 (в редакции постановления № 438 от 8 июля 2020 года) в оспариваемой части Порядок, установило механизм расчёта соответствующей субсидии исходя из лимитов бюджетных средств, выделенных на исполнение данного вида бюджетных обязательств, что относится к компетенции субъекта Российской Федерации и не противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Следовательно, довод жалобы о том, что оспариваемые положения Порядка неправомерно ограничивают размер субсидии лимитом бюджетных обязательств не основаны на законе и являются несостоятельными.

При этом суд первой инстанции установил, что компенсация, причитающаяся в связи с перевозкой льготников в спорные периоды, исчисленная в соответствии с нормативными актами Орловской области, административным истцом получена.

Вопреки доводам жалобы, ссылка суда на решение Арбитражного суда Орловской области от 11 декабря 2020 года на правильность выводов суда не влияет и основанием к отмене судебного акта по данному делу, рассмотренному в порядке абстрактного нормоконтроля, служить не может.

Исходя из изложенного, ссылки в апелляционной жалобе на то, что судом неправильно определены юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела и применены нормы материального права, судебная коллегия находит несостоятельными, не основанными на материалах дела.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспариваемые положения Порядка не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Орловского областного суда от 10 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кадырова Алексея Рифовича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи