Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Вепрь» о признании недействующим приказа Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 30 декабря 2015 года № 1120 «Об утверждении порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда на территории Республики Мордовия», по апелляционной жалобе Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия на решение Верховного Суда Республики Мордовия от 27 апреля 2021 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А., объяснения представителя административного истца ФИО7, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО9 полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 30 декабря 2015 года № 1120 «Об утверждении порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) на землях лесного фонда на территории Республики Мордовия» утвержден указанный Порядок. Приказ и прилагаемый к нему Порядок официально опубликованы на портале органов государственной власти в Республике Мордовия в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 27 февраля 2020 года.

Общество с ограниченной ответственностью «Вепрь» (далее – ООО Вепрь) обратилось с административным иском о признании недействующими со дня принятия пунктов 7, 17 и 23 Порядка как противоречащих статьям 8.3, 13.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ).

В последующем со ссылкой на часть 3 статьи 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ административный истец указал, что плановые (рейдовые) осмотры не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку, в связи с чем просил признать недействующими со дня принятия Порядок полностью.

В последующем административный истец уточнил административные исковые требования, указав, что пункт 4 Порядка предполагает проведение мероприятий по контролю за использованием лесных участков в отношении конкретных юридических лиц, что само по себе является проверкой и противоречит положениям статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ, согласно которой порядок оформления и содержание заданий мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и порядок оформления должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля результатов мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в том числе результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований, исследований, измерений, наблюдений, устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Кроме того, считает, что оспариваемый Порядок противоречит положениям пунктов 77-80 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утверждённого приказом Минприроды России от 12 апреля 2016 года № 233 (далее -Административный регламент).

В нарушение вышеназванных нормативных положений административный ответчик при принятии Порядка допустил подмену понятия «плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков» понятием «мероприятия по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками».

Плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков согласно части 3 статьи 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ не могут проводиться в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя и не должны подменять собой проверку, которая согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона № 294-ФЗ является совокупностью проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами. Согласно пунктам 36 и 37 Административного регламента патрулирование возможно только после проведения проверки, в то время как оспариваемый порядок предполагает возможность проведения патрулирования вне зависимости от того, была ли проверка.

Решением Верховного Суда Республики Мордовия от 27 апреля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан несоответствующим иному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня принятия приказ Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия № 1120 от 30 декабря 2015 года; с Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия в пользу ООО «Вепрь» взысканы расходы на уплату государственной пошлины в размере 4500 рублей.

В апелляционной жалобе Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия (далее – Минлесхоз Республики Мордовия) просит решение суда первой инстанции отменить как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с подпунктом 20 пункта 8 Положения о Министерстве лесного, охотничьего хозяйства и Природопользования Республики Мордовия, утвержденного постановлением Правительства Республики Мордовия от 18 января 2010 года № 1 Минлесхоз Республики Мордовия является уполномоченным органом исполнительной власти Республики Мордовия, исполняющим переданные согласно статье 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия в области лесных отношений.

В целях реализации данных полномочий Приказом Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 30 декабря 2015 № 1120 был утвержден оспариваемый Порядок.

Оспариваемый Порядок содержит правила, регулирующие вопросы о форме и содержании задания на проведение мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), правила о порядке и сроках уведомления лесопользователей о проведении мероприятий по контролю, декларирует право уполномоченных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю, запрашивать документы, подтверждающие соблюдение установленного порядка использования лесного участка, содержит правила об оформлении результатов мероприятий по контролю и патрулированию, ознакомления с ними уполномоченных лиц юридического лица, индивидуальных предпринимателей, предписывает должностным лицам, при обнаружении по результатам мероприятий по контролю и патрулированию нарушений лесного законодательства, производство процессуальных действий, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации, в связи с чем является нормативным правовым актом.

В силу статьи 5 Закона Республики Мордовия от 21 февраля 2002 года № 10-3 «О правовых актах Республики Мордовия» (далее - Закон № 10-3) в систему правовых актов Республики Мордовия входят нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Мордовия (законодательство Республики Мордовия) и иные правовые акты органов государственной власти Республики Мордовия.

Положениями части 2 статьи 70 Закона № 10-3 предусмотрено, что источниками официального опубликования правовых актов Республики Мордовия являются: «Официальный интернет-портал» (www.pravo.gov.ru); газеты «Известия Мордовии», «Мокшень правда», «Эрзянь правда». Датой официального опубликования правовых актов Республики Мордовия считается дата первой публикации полного текста соответствующего правового акта Республики Мордовия в одном из указанных, источников официального опубликования.

Оспариваемый Приказ и утверждённый им Порядок размещены 27 февраля 2021 на официальном портале органов государственной власти в Республике Мордовии в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако ни в одном из источников официального опубликования правовых актов Республики Мордовия опубликованы не были.

Исходя из приведенных норм федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции. Вместе с тем, в нарушение пункта 2 части 8 статьи 213 КАС РФ процедура опубликования нормативного правового акта не соблюдена.

Принимая во внимание, что в соответствии с оспариваемым Порядком отношении ООО «Вепрь» проведены мероприятия по патрулированию, результаты которых положены в основу привлечения Общества к административной ответственности, то оспариваемый нормативный правовой акт применён в отношении ООО «Вепрь», в связи с чем оно вправе обратиться в суд с вышеуказанным административным иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее - требования лесного законодательства), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора, применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 2).

В соответствии частью 3 той же статьи должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, указанных в части 2.1 настоящей статьи, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 2); осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства (пункт 6); давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (пункт 8).

Порядок, поименованный в части 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации, определен в Положении об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года № 394 (далее - Положение), согласно подпункту "з" пункта 8 которого должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписали в установленные сроки.

При этом, в пункте 12 Положения указано, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора определен в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», согласно пункту 9 которого к отношениям, связанным с осуществлением указанного государственного надзора, применяются предписания Федеральных законов от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Лесного кодекса Российской Федерации.

Из содержания пункта 78 Административного регламента следует, что к мероприятиям по контролю в лесах относятся патрулирования и плановые (рейдовые) осмотры, обследования лесных участков.

Положениями статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ предусмотрены мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), к которым относятся в числе прочих плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; административные обследования объектов земельных отношений; исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети "Интернет" и средствах массовой информации; наблюдение за соблюдением обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, которая предоставляется такими лицами (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или может быть получена (в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия) органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля без возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1).

В соответствии с частью 5 названной статьи в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно части 6 данной статьи в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выдача предписаний в ходе проведения мероприятий, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, нормами статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ не предусмотрена.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предписания об устранении выявленных нарушений могут выдаваться контролирующими органами только по результатам проведения проверок, регламентированных данным Законом.

Порядок проведения и виды проверок установлены положениями статей 9 - 20 названного Федерального закона.

В соответствии с частью 1 статьи 13.2 Федерального закона № 294-ФЗ, плановые (рейдовые) осмотры, обследования особо охраняемых природных территорий, в процессе их эксплуатации проводятся уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в пределах своей компетенции на основании плановых (рейдовых) заданий.

Разделом II (пункты 13-16) оспариваемого Порядка регламентированы действия Минлесхоза по проведению мероприятий по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками, исполнением предписаний об устранении нарушений. Указанные мероприятия проводятся в отношении арендаторов, собственников пользователей земельных участков с уведомлением данных субъектов о начале проверки, а также составлением по результатам мероприятия по контролю акта, что исключает возможность проведения мероприятия по контролю без взаимодействия с проверяемым лицом.

В разделе III Порядка (пункты 18-22) определены мероприятия по патрулированию лесных участков, порядок которых не урегулирован нормативными правовыми актами уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Согласно разъяснению, приведенному в пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Суд установив, что в названии раздела второго Порядка указаны мероприятия по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками, что не имеет отношения к лесному надзору, т.к. последний распространяется на правоотношения по охране окружающей среды, лесных участков и не связан с договорными обязательствами сторон по использованию лесных участков и лесных насаждений, а общие положения Порядка содержат пункты, в которых указывается, что оспариваемый Порядок регулирует правоотношения в сфере лесного надзора (пункт 4), сделал верное заключение о том, что оспариваемый нормативный правовой акт имеет правовую неопределённость, а именно: регулирует ли он правоотношения в сфере лесного надзора или правоотношения в сфере использования леса участниками договоров купли-продажи и аренды.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о правовой неопределенности оспариваемого нормативного правового акта, которая не позволяет однозначно заключить, должны ли применятся положения Федерального закона № 294-ФЗ к правоотношениям, возникающим в связи с проведением мероприятий по контролю за использованием лесных участков на основании договоров аренды лесных участков, договоров купли - продажи лесных насаждений, приказов о предоставлении лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, договоров безвозмездного пользования лесными участками, так как типовые положения публичных договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений и заключенные договоры с конкретными контрагентами предусматривают право должностных лиц Минлесхоза Республики Мордовия проверять лесные участки на предмет соблюдения договорных обязательств сторонами по использованию лесных участков и лесных насаждений. Данные выводы суда основаны на нормах приведенного выше законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о соответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству фактически повторяют позицию административного ответчика, изложенную в суде первой инстанции, не содержат каких-либо новых фактических данных, не учтенных судом при рассмотрении дела, не опровергают установленных им обстоятельств, и не являются основанием для отмены оспариваемого судебного акта.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом первой инстанции верно применены положения законодательства, регулирующие спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана правильная юридическая оценка, оснований для отмены решения суда не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Верховного Суда Республики Мордовия от 27 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (город Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Мордовия.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 17 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи