Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-78/2022 по апелляционной жалобе администрации Костромской области на решение Костромского областного суда от 15 апреля 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление акционерного общества «Северная пригородная пассажирская компания» об оспаривании постановления администрации Костромской области от 30 декабря 2014 года №566-а «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта».

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М., объяснения представителя административного истца ФИО12 А. П., заключение прокурора ФИО13 Е. И., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением администрации Костромской области от 30 декабря 2014 года №566-а «О порядке предоставления субсидий из областного бюджета на отдельные мероприятия в области железнодорожного транспорта» (далее также – Постановление №566-а) утверждён Порядок предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Костромской области (далее – Порядок).

Пунктом 7 Порядка (в редакции от 25 сентября 2017 года) установлено, что субсидии предоставляются в размере, рассчитанном по формуле, указанной в пункте 6 Порядка, но не более разницы между суммой фактически понесенных затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа. Размер субсидии рассчитывается главным распорядителем ежемесячно с учетом нарастающего итога.

Приложение №3 к Порядку (в редакции от 25 сентября 2017 года) представлено формой (таблицей) расчета размера субсидии за отчетный месяц. Учитывая название 10-й графы данной формы, в ней следует указывать размер субсидии равный сумме недополученных доходов за месяц (значение в графе 6), который (размер субсидии) не может быть больше разницы между фактически понесенными затратами и доходами перевозчика за отчетный месяц (значение в графе 8).

Постановление опубликовано 4 января 2015 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Акционерное общество «Северная пригородная пассажирская компания» (далее - АО «СППК») обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 7 Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по регулируемым тарифам на территории Костромской области, утверждённого постановлением администрации Костромской области от 30 декабря 2014 года №566-а, в редакции постановления от 25 сентября 2017 года №352-а, в части слов «но не более разницы между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа», а также графу 10 в форме расчета размера субсидии Приложения №3 к указанному порядку, в редакции постановления от 25 сентября 2017 года, в части слов «но не более графы 8».

В обоснование заявленных требований указано, что АО «СППК» с 1 декабря 2010 года является перевозчиком пассажиров в пригородном сообщении на территории Костромской области.

По условиям договоров на осуществление регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области (далее также – договоры на транспортное обслуживание), заключенных с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области (далее Департамент транспорта) в 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 годах, АО «СППК» осуществляет организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области с применением установленных льгот по оплате проезда (преимуществ по провозной плате) отдельным категориям граждан, а Департамент транспорта обязуется компенсировать потери в доходах компании (недополученные доходы), возникшие в результате государственного регулирования тарифов на перевозки, определённые в соответствии с экспертным заключением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области об экономически обоснованных затратах исполнителя.

Действующее законодательство предусматривает государственное регулирование тарифов, по которым осуществляются перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, при условии возмещения в полном объёме потерь перевозчика в доходах, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Однако утверждённый администрацией Костромской области Порядок субсидирования не позволяет обществу получать в полном объёме недополученные доходы, определённые с учетом установленных регулятором тарифов.

Порядок предусматривает ежемесячный расчет размера субсидии как произведения межтарифной разницы (разница между экономически обоснованным тарифом и тарифом на перевозку пассажиров, используемым для расчета размера платы пассажиров за проезд) на фактический пассажирооборот.

В тоже время пункт 7 Порядка с учетом положений графы 10 в форме расчета размера субсидии (Приложение №3 к Порядку) предусматривает выплату рассчитанной указанным образом субсидии только в размере, не превышающем ежемесячную разницу между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления таких перевозок.

Тем самым, не учитываются принимаемые органом тарифного регулирования экономически обоснованные затраты прошлых лет, рентабельность, а также сезонные колебания выручки за проданные билеты (в летние месяцы из-за высокого пассажиропотока убыток получается ниже расчетного размера субсидии), что приводит к двойному регулированию перевозчика. Первое регулирование осуществляется на стадии анализа экономически обоснованных затрат общества, а второе – на стадии расчета размера субсидии, когда уже проанализированные и сформированные экономически обоснованные затраты перевозчика за весь год искусственно занижаются по причине ежемесячного расчета размера субсидии.

В результате компания не получает в полном объёме установленные органом тарифного регулирования доходы, что не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности Федеральному закону «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (пункты 1, 3 статьи 8) и Гражданскому кодексу Российской Федерации (пункт 5 статьи 790), нарушает право компании на возмещение в полном объёме потерь в доходах, возникших вследствие регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. Частичное возмещение потерь в доходах перевозчика действующее законодательство не предусматривает.

Решением Костромского областного суда от 15 апреля 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика администрации Костромской области по доверенности ФИО11 В. Н. просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что при вынесении решения суд неправильно применил нормы материального права, а также имеет место недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела. Представленный административным истцом расчет не может быть принят в качестве доказательства нарушения его прав, поскольку он не подтвержден документально (в том числе состав убытков, их непосредственное отношение к деятельности по осуществлению регулярных перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области). Административный истец добровольно брал на себя обязательства осуществлять соответствующую деятельность исходя из оспариваемых положений Порядка. Норм обязывающих административного истца, осуществляющего предпринимательскую деятельность, заключать ежегодно договоры на осуществление регулярных перевозок пассажиров, Порядок не содержал. Таким образом, положения Порядка в оспариваемой редакции законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречили и права административного истца не нарушали.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвовавшим в деле прокурором и представителем административного истца представлены возражения об их необоснованности и законности судебного решения.

Участвующие в деле лица о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно, надлежащим образом.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции посредством видеоконференцсвязи при содействии Ярославского областного суда представитель административного истца ФИО12 А. П просил суд в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, оставить решение суда без изменения.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО13 Е. И. заключением полагала, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда отсутствуют.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении дела не представили. Представители административного ответчика администрации Костромской области, заинтересованного лица департамента финансов Костромской области ходатайствовали о проведении судебного заседания без их участия.

В соответствии со статьями 150, 307, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся представителей иных участвующих в деле лиц, явка которых судом обязательной не признавалась.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения представителя административного истца, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статьи 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года №147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон №147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее - Закон №17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона №147-ФЗ, пункт 3 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года №950, абзац 9 Перечня продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года №239, пункт 2.1 Федерального закона от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Высшим исполнительным органом государственной власти Костромской области является администрация Костромской области (часть 1 статьи 20, часть 1 статьи 26 Закона Костромской области от 24 апреля 2008 года №300-4-ЗКО «Устав Костромской области»).

Законом Костромской области от 25 декабря 2014 года №618-5-ЗКО «Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» было предусмотрено предоставление субсидий на возмещение недополученных доходов перевозчикам железнодорожным транспортом в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном сообщении по регулируемым тарифам в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области.

Аналогичные нормы, определяющие предоставление субсидий в порядке, утверждаемом администрацией Костромской области, имеются в законах Костромской области об областных бюджетах на 2016 - 2021 годы.

Постановление №566-а опубликовано 4 января 2015 года, а постановление администрации Костромской области от 25 сентября 2017 года №352-а, которым внесены оспариваемые изменения, – 25 сентября 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru., что соответствует требованиям статьи 21 Закона Костромской области от 11 января 2007 года №106-4-ЗКО «О нормативных правовых актах Костромской области», регулирующей порядок официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Костромской области.

Таким образом, рассматривая дело суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Порядок возмещения указанных потерь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что субсидии юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 и подпункт 2 пункта 2 статьи 78).

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов административного дела, что АО «СППК» на основании договоров на транспортное обслуживание, заключенных с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области, осуществляло в 2017 - 2021 годах организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Костромской области, согласно размерам движения пригородных поездов, с применением провозной платы в пределах установленного тарифа и предоставлением установленных льгот по оплате проезда (преимуществ по провозной плате) отдельным категориям граждан. При этом организатор перевозок (Департамент транспорта и дорожного хозяйства Костромской области) по условиям договора принял на себя обязательство компенсировать потери в доходах перевозчика, возникшие в результате государственного регулирования тарифов на перевозки, в размере, определённом экспертным заключением Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области об экономически обоснованных затратах перевозчика.

Тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области в указанный период (с 2017 по 2021 годы) были утверждены постановлениями Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области. На основании этих тарифов определялась плата за проезд, уплачиваемая пассажирами.

Также постановлениями Департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области ежегодно утверждался экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области.

Из постановлений видно, что тариф на перевозки пассажиров всегда был меньше экономически обоснованного тарифа, то есть имела место межтарифная разница, что соответственно исключало возможность компенсации экономически обоснованных затрат перевозчика через уплачиваемую пассажирами провозную плату.

В таком случае в соответствии с вышеприведёнными нормами Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (пункт 3 статьи 8) потери в доходах перевозчика в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня подлежали возмещению в полном объёме за счет средств соответствующего бюджета.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации также установлено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Оспариваемые административным истцом положения пункта 7 Порядка и графы 10 в форме расчета размера субсидии Приложения №3 к Порядку исключали возможность выплаты субсидии в размере, рассчитанном по пункту 6 Порядка, в том случае, если этот размер превышал разницу между суммой фактически понесённых затрат на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа и суммой доходов, полученной от осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа в отчетном месяце. Перевозчику в таком случае выплачивалась субсидия в размере, не превышающем не компенсированные через провозную плату расходы в отчетном месяце.

В том же случае, если размер указанных расходов (разница между затратами и доходами) в отчетном месяце превышал размер субсидии, рассчитанной по пункту 6 Порядка, то выплачивалась субсидия в размере, определённом по пункту 6 Порядка.

Таким образом, оспариваемые административным истцом положения не позволяли возместить перевозчику в полном объёме потери в доходах, возникшие в результате установления тарифа ниже экономически обоснованного уровня, что не соответствует положениям вышеприведённых нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу (в частности, пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»).

Постановлением администрации Костромской области от 28 марта 2022 года №139-а в оспариваемое постановление внесены изменения, из пункта 7 Порядка и графы 10 в форме расчета размера субсидии Приложения №3 к Порядку исключены оспариваемые положения. Редакция постановления с учетом внесённых изменений подлежит применению к расчету размера субсидии за 2022 и последующие годы.

Поскольку оспариваемые административным истцом положения применялись к нему, с учетом этих положений производился расчет размеров субсидий за период с 2017 по 2021 годы, на момент принятия настоящего решения оспариваемые положения уже не действовали, суд правомерно руководствовался положениями абзаца первого пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» и признал оспариваемые нормы не действующими со дня их принятия.

Судебная коллегия полагает, что доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о нарушениях норм материального и процессуального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке, они являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Костромского областного суда от 15 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Костромской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи