Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело № 3а-92/2022 по административному исковому заявлению ФИО1 об оспаривании постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в части размещения газопровода распределительного высокого давления регионального значения в границах земельного участка с кадастровым номером №

по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Калининградского областного суда от 13 мая 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., возражения представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области ФИО2, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 24 июня 2019 года № 320 утвержден генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

30 июля 2019 года № 253 издан приказ Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, в соответствии с которым начата подготовка внесения изменений в Генеральный план.

31 марта 2021 года издано постановление Правительства Калининградской области № 166 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ», которое было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 12 апреля 2021 года.

ФИО1 обратился в Калининградский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействительным постановление Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Зеленоградский городской округ» в части размещения линейных объектов системы газоснабжения на территории земельного участка с кадастровым номером №.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что административному истцу с 30 марта 2021 года на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером № (образован путем раздела участка с кадастровым номером 39:05:040627:591), категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства». В нарушение положений статей 39.37, 39.39 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым не допускается установление публичного сервитута для линейных объектов системы газоснабжения в отношении земельных участков, принадлежащих гражданам и предназначенных для личного подсобного хозяйства, оспариваемым постановлением предусмотрено размещение линейного объекта системы газоснабжения на земельном участке с кадастровым номером №.

Решением Калининградского областного суда от 13 мая 2022 года в удовлетворении административных истовых требований отказано.

С решением суда не согласился ФИО1, обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой.

В апелляционной жалобе административный истец, указывая на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела, недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, просит состоявшее судебное решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении иска.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт приводит свою позицию, выраженную в суде первой инстанции, а также считает, что суд первой инстанции в нарушение положений пункта 3 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, пришел к необоснованному выводу о том, что планирование размещения линейных объектов газоснабжения, отображенное в генеральном плане, не тождественно установлению публичного сервитута, а дальнейшее распоряжение земельным участком может быть решено иным путем - в частности, изъятием его для государственных (муниципальных) нужд. В данном случае возникает неопределенность правового режима земельного участка, выраженная в возможном его изъятии в неопределенном будущем и невозможности его использования в настоящее время. Кроме того, согласно переписки между административным истцом и администрацией муниципального образования «Зеленоградский городской округ», изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд не планируется.

Как полагает автор жалобы, суд первой инстанции не установил, принимались ли административным ответчиком при подготовке документов территориального планирования меры по обеспечению прав и законных интересов собственника земельного участка.

Ссылается апеллянт и на то, что административным ответчиком не представлено доказательств невозможности размещения линейных объектов газоснабжения за пределами принадлежащего административному истцу земельного участка и доказательств о намерении изъять земельный участок для государственных и муниципальных нужд.

Относительно доводов апелляционной жалобы Министерством градостроительной политики Калининградской области, администрацией муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в которых они полагают решение суда законным и обоснованным, в удовлетворении доводов апелляционной жалобы просят отказать.

ФИО1, представители администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ Калининградской области», АО «Калининградгазификация», Министерства строительства и ЖКХ Калининградской области будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела в судебное заседание не явились.

Судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных заблаговременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, и не просивших об отложении судебного заседания.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав положения части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подпункт 2 пункта 1 статьи 1 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», Уставной закон Калининградской области от 12 октября 2011 года № 42 «О Правительстве Калининградской области», суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого Генерального плана компетентным органом - Правительством Калининградской области с соблюдением правил его принятия, опубликования и введение в действие.

Судебная коллегия так же отмечает, что по указанным основаниям нормативный правовой акт административным истцом не оспаривался.

Проверяя соответствие содержания Генерального плана в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания нормативного правового акта недействующим.

Из материалов дела усматривается, что с 11 октября 2021 года ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, площадью 20000 кв.м., категории земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования – для ведения личного подсобного хозяйства. Данный земельный участок в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» является полевым земельным участком и должен использоваться исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

В соответствии с картографическим материалом генерального плана муниципального образования «Зеленоградский городской округ», утвержденного решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области от 24 июня 2019 года № 320, земельный участок, принадлежащий административному истцу, расположен за пределами населенного пункта, отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года № 166 в Генеральный план внесены изменения, на карте планируемого размещения объектов отображено местоположение линейного объекта регионального значения – газопровода высокого давления, при этом функциональное назначение земельных участков, в том числе участка, принадлежащего административному истцу, не изменено.

Данный межпоселковый газопровод высокого давления от ГРС Калининград-2 через поселки Кузнецкое, Волошино, Куликово, Зеленый Гай с установкой узлов редуцирования газа (ШРП – 4 шт.) до ГРС Светлогорск Калининградской области, 1 и 2 этапы, включен в перечень объектов газоснабжения Калининградской области на 2021 – 2024 годы.

Приказом Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области от 11 января 2021 года № 01 утвержден проект планировки с проектом межевания в его составе, предусматривающий размещение указанного линейного объекта. Как следует из характеристики объекта капитального строительства, предусмотрена подземная прокладка газопровода, на глубине заложения на межпоселковой территории – 1,5м.

Размещение данного объекта регионального значения в составе газотранспортной системы Калининградской области предусмотрено схемой территориального планирования Калининградской области.

Как следует из Генерального плана, сведений публичной кадастровой карты, документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейного объекта регионального значения, утвержденной приказом от 11 января 2021 года № 01, земельный участок с кадастровым номером № частично расположен в границах размещения линейного объекта – газопровода высокого давления.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из приоритета публичной цели устойчивого развития территории и пришел к правильным выводам, что отображение в Генеральном плане линейного объекта регионального значения связано с долгосрочной перспективой развития городского округа, в оспариваемой части Генеральный план не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 3, подпункту «а» пункта 1, пункту 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план должен содержать, в частности, карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа, на которой отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты газоснабжения населения. Также на картах отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Следовательно, картографический материал генерального плана в силу требований статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен отображать местоположение линейных объектов регионального значения, размещение которых предусмотрено, в частности, схемой территориального планирования субъекта Российской Федерации.

Утвержденная постановлением Правительства Калининградской области 2 декабря 2011 года № 907 Схема территориального планирования Калининградской области предусматривает необходимость увеличения объемов и надежности поставки газа в Калининградскую область, для чего в числе прочего требуется реализовать проекты по строительству газопроводов-отводов к крупным населенным пунктам Калининградской области.

Ссылка административного истца на то, что земельные участки категории земель сельскохозяйственного назначения не предназначены для строительства на них зданий, строений и сооружений, соответственно, строительство на земельном участке с кадастровым номером № газопровода недопустимо, судебной коллегией отклоняется, как основанная на ошибочном толковании норм материального права.

В соответствии со статьями 77 и 78 Земельного кодекса Российской Федерации, землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Земли сельскохозяйственного назначения в связи с использованием их для целей, сельскохозяйственного производства могут быть заняты зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В то же время пункт 2 статьи 78 данного Кодекса допускает использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в случаях осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов.

Частью 4 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство не препятствует размещению на землях сельскохозяйственного назначения объектов, отдельные виды которых аналогичны объектам, включенным в утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года № 1300 Перечень видов объектов, в частности речь идет о линейных объектах.

При этом в связи со строительством таких линейных объектов как нефтепроводы, газопроводы и иные трубопроводы при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов, допускается в исключительных случаях перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Доказательств отнесения спорного земельного участка к сельскохозяйственным угодьям не имеется. При этом, на момент постановки объекта на государственный кадастровый учет 11 октября 2021 года установлен вид разрешенного использования земельного участка, не подтверждающий осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях.

Согласно ответу ООО «Европейская Столица» от 1 августа 2022 года, представленному на имя ФИО1, генеральным подрядчиком по строительству газопровода в рамках проектной документации предусмотрено выполнение работ по рекультивации земель сельскохозяйственного назначения в два этапа: технический и биологический, в том числе на земельном участке административного истца. Техническая рекультивация к 1 августа 2022 года завершена и генеральному подрядчику (ООО «Европейская Столица») и субподрядчику (ООО «ЗападГазЭнергоИнвест») остается выполнить работы по биологической рекультивации земель (внесение минеральных удобрений, посев трав).

Доводы административного истца о нарушении оспариваемым актом права собственности, а также не разрешения до принятия опрашиваемого нормативного правового акта вопроса об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд были предметом оценки суда первой инстанции и обоснованно отвергнуты.

В соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Пунктом 2 названной статьи предусмотрены случаи принудительного изъятия у собственника имущества.

Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством (часть 3 статьи 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает случаи изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в том числе для строительства объектов систем газоснабжения местного значения (статья 49), а также допускает изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3).

Таким образом, решение об изъятии земельного участка, установлении публичного сервитута принимается уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления в виде отдельного нормативного акта в соответствии с требованиями земельного законодательства.

Генеральный план не регулирует вопросы изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, прекращения права собственности на объекты гражданских прав, осуществления выплаты денежной компенсации, установление публичного сервитута и размер выплат собственнику земельного участка. Регулирование данных отношений осуществляется другими отраслями и нормами права.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не регулирует гражданские, земельные правоотношения, постольку он не подлежит судебному контролю на предмет соответствия нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В связи с чем, отображение в генеральном плане линейного объекта регионального значения соответствует положениям пункта 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой планируется строительство линейного объекта регионального значения. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года № 6-П, от 15 октября 2012 года № 21-П).

Судебной коллегией в оспариваемой части нормативного правового акта не установлено обстоятельств, свидетельствующих о неопределенности правовой нормы или неопределенности условий или оснований для принятия решения, выборочного изменения объема прав, то есть возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствия или неполноты административных процедур, то есть отсутствия порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистической неопределенности.

Вышеизложенное позволяет судебной коллегии согласиться с судом первой инстанции, который пришел к выводу об отсутствии противоречий между оспариваемым нормативным правовым актом и законодательством, имеющим большую юридическую силу, отсутствии нарушений процедуры принятия оспариваемого акта и нарушения прав административного истца, в связи с чем в удовлетворении административных исковых требований отказал.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления. Судебной коллегией не установлено нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке, в том числе по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 13 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)