Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-93/2021 по административному иску ООО «Верум» и ООО «Орбита» об оспаривании решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 «Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. № 37 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории поселка Заостровье»,

по апелляционным жалобам окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ», Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» на решение Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 года, которым административный иск удовлетворен,

заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В., пояснения представителя окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» и администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» ФИО1, представителя Агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области ФИО2, возражения представителя административных истцов ФИО3, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда по доводам жалоб отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением поселкового Совета депутатов муниципального образования «Ковровское сельское поселение» от 24 декабря 2012 года № 49 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Ковровское сельское поселение» приняты правила землепользования и застройки данного муниципального образования.

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 в названные Правила землепользования и застройки внесены изменения. Решение опубликовано в газете «Волна» № 16 от 02.03.2016, № 18 от 10.03.2016 и размещено на официальном сайте администрации муниципального образования: https://zelenogradsk.com/documents/rsd/rsd2016/?PAGEN_1=3.

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 Решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 отменено в порядке статьи 48 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Данное решение опубликовано в газете «Волна» №1 (9347) от 15.01.2021 и размещено на сайте администрации муниципального образования.

ООО «Верум» и ООО «Орбита» обратились в Калининградский областной суд с административным иском к окружному Совету депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» о признании решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 «Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. № 37 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории поселка Заостровье» недействующим.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что на праве собственности ООО «Верум» принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами №, ООО «Орбита» - земельные участки с кадастровыми номерами №, образованные путем перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами №

Перечисленные земельные участки расположены в <адрес>, относятся к землям населенных пунктов, имеют разрешенное использование – для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и для сельскохозяйственных угодий.

Решением поселкового Совета депутатов муниципального образования «Ковровское сельское поселение» от 24 декабря 2012 года № 49 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования «Ковровское сельское поселение» территория исходных земельных участков, из которых образованы указанные земельные участки, была отнесена к территориальной зоне Р-1 «Зона благоустроенных озелененных мест отдыха общего пользования, туризма».

Решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 внесены изменения в названные Правила землепользования и застройки, в соответствии с которыми территория упомянутых земельных участков отнесена к жилым, общественно-жилым, общественно-деловым зонам и иным зонам, а также установлен соответствующий градостроительный регламент.

Такое градостроительное зонирование, по мнению административных истцов, в полной мере соответствовало функциональному зонированию, установленному Генеральным планом муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

В целях освоения территории административными истцами проведены работы по ее межеванию с образованием 24 земельных участков различной площади и планируемого назначения, инициирована процедура изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Однако решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 отменено решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37.

По мнению административных истцов, решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 ограничивает их право определять режим использования земельных участков в соответствии с действующими документами территориального планирования и градостроительного зонирования при возникшем несоответствии между функциональным и градостроительным зонированием спорной территории, а также не соответствует закону, поскольку фактически решением окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 изменены действующие Правила землепользования и застройки муниципального образования в то время как в соответствии с Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 года № 19 «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области» внесение изменений в Правила землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области отнесено к компетенции Правительства Калининградской области.

Также административные истцы указывали, что оспариваемое решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 было принято в нарушение порядка, предусмотренного ст. ст. 31, 32 ГрК РФ, без обязательного проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Просили признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу названное решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области.

В судебном заседании представители ООО «Верум» - ФИО4 и ФИО5, представитель ООО «Орбита» - ФИО5 заявленные требования поддержали, изложив в их обоснование аналогичные доводы.

Окружной Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» подал ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрацию муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

Ходатайство о привлечении к участию в деле заинтересованного лица мотивировано тем, что проект оспариваемого нормативного правового акта был внесен в представительный орган муниципального образования главой администрации городского округа в порядке, предусмотренном статьей 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Данное ходатайство оставлено судом без удовлетворения по тем основаниям, что по смыслу ч.ч. 5, 9 ст. 213 КАС РФ обязательному привлечению к участию в деле подлежит лицо, принявшее оспариваемый нормативный правовой акт, на которое возложено бремя доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи.

Решением Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 года административный иск удовлетворен.

Признано не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 «Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. № 37 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории поселка Заостровье».

Определением судьи от 8 апреля 2021 года, вынесенным по заявлению административных истцов ООО «Верум» и ООО «Орбита», постановленное по делу решение разъяснено.

Судом постановлено признать не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 «Об отмене решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 г. № 37 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории поселка Заостровье» в части регулирования правового режима земельных участков с кадастровыми номерами №.

Апелляционным определением судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 июня 2021 года определение Калининградского областного суда от 8 апреля 2021 года отменено, административным истцам отказано в разъяснении судебного решения.

Не согласившись с постановленным по делу решением, окружной Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» и Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области подали апелляционные жалобы, содержащие просьбы об отмене состоявшегося по делу решения.

В обоснование доводов жалобы окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» указано, что основанием к изданию окружным Советом депутатов оспариваемого нормативного акта явился проект, представленный администрацией муниципального образования «Зеленоградский городской округ», в связи с чем, привлечение администрации является обязательным.

Кроме того, податель жалобы указывал, что в рассматриваемом деле привлечение в качестве заинтересованного лица Правительства Калининградской области, как органа, обладающего полномочиями по внесению изменений в Правила землепользования и застройки, также является обязательным.

Отмечал, что отмена нормативного правового акта органом, его издавшим в порядке самоконтроля, является гарантией самостоятельности органов местного самоуправления.

Обращал внимание, что отмененное оспариваемым нормативным правовым актом решение №37 содержало изменения в Правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории поселка Заостровье. Этим решением дополнялись виды разрешенного использования в территориальные зоны и градостроительные регламенты. Однако, суд первой инстанции, отменяя решение №54, не учел тот факт, что изменения касались территории всего поселка, а не спорных участков, что также является основанием к отмене решения.

Полагал, что права административных истцов, приобретших земельные участки для целей сельскохозяйственного использования, оспариваемым актом не нарушаются, поскольку их застройка ввиду нахождения в 500 м от водоохранной зоне <данные изъяты> не возможна.

Просил отменить постановленное по делу решение, привлечь к участию в деле в качестве заинтересованных лиц администрацию муниципального образования «Зеленоградский городской округ», Правительство Калининградской области и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, либо вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе Агентство по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области указывает, что вывод суда о том, что с отменой решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.02.2016 №37 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования «Ковровское сельское поселение» (далее – Решение №37) применительно к территории поселка Заостровье изменилось территориальное зонирование, при котором не был соблюден принцип первичности генерального плана, породивший неопределенность правового режима земельных участков, принадлежащих административным истцам, нельзя признать обоснованным.

Решение №37 было принято в развитие решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.11.2015 №301, которым были внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Ковровское сельское поселение», в соответствии с которым, земельные участки, принадлежащие административным истцам, были включены в границы населенного пункта и отнесены к нескольким функциональным зонам.

При принятии данного решения были допущены нарушения статей 31-33 ГрК РФ, в связи с чем оно и было отменено органом, его издавшим в порядке самоконтроля.

Отмечает, что в настоящее время земельные участки административных истцов имеют ВРИ для сельскохозяйственного производства, категория земель: земли населенных пунктов, однако изначально они относились к иной категории – земель сельскохозяйственного назначения и имели ВРИ «для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодий» и «для сельскохозяйственного производства».

Постановлением правительства Калининградской области от 31.03.2021 №166 в генеральный план Зеленоградского городского округа внесены изменения, в соответствии с которыми земельные участки административных истцов были исключены из границ населенного пункта и отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

Просит отменить судебный акт и принять новый, которым отказать в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ», принятой к производству суда апелляционной инстанции, указано, что Решение №37 было принято на основании проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки, представленный администрацией муниципального образования данный орган подлежал безусловному привлечению к участию в деле, равно как и правительство Калининградской области, как как орган, обладающий полномочиями по внесению изменений в Правила землепользования и застройки в настоящее время.

Податель жалобы отмечал, что отменяя решение №54 суд вернул земельные участки в жилую зону и общественно-деловую зону, в которых не предусматривается вид разрешенного использования – производство сельскохозяйственной продукции, тем самым суд не восстановил права административных истцов.

Указывал, что в настоящее время в Генеральный план вносятся изменения, согласно которым спорные земельные участки будут отнесены к функциональной зоне сельскохозяйственного производства и сельхозугодий.

Выражал несогласие с выводом суда о том, что вынесенное решение создает правовую неопределенность земельных участков, поскольку они должны использоваться в соответствии с видом разрешенного использования.

На апелляционные жалобы участвующим в деле прокурором и административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив и оценив собранные по делу доказательства, в том числе приобщенные в порядке статьи 308 КАС РФ, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя административный иск суд первой инстанции исходил из того, что независимо от мотивов принятия оспариваемого решения, им произведено фактическое изменение градостроительного зонирования без учета положений генерального плана городского округа, что не соответствует нормам градостроительного законодательства о первичности генерального плана муниципального образования и нарушает права и законные интересы административных истцов, порождая неопределенность правового режима принадлежащих им земельных участков.

С таким выводом в полной мере не может согласится судебная коллегия, однако данный вывод суда не привел к вынесению незаконного решения.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:

- органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт,

-в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;

- судом;

- в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Из содержания приведенных норм следует, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Также из смысла приведенной нормы следует, что право отмены муниципального правового акта отнесено к компетенции органа, наделенного полномочиями по его принятию. При этом, поскольку федеральное законодательство не определяет орган, который вправе отменить ранее принятое решение при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами власти субъекта Российской Федерации в порядке части 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующей отношения, связанные с перераспределением полномочий в том числе в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области, постольку судебная коллегия находит несостоятельными доводы административных истцов о том, что оспариваемый акт принят неуполномоченным органом.

Следует отметить, что отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций. При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. № 739-О-О и от 22 марта 2012 г. № 486-О-О).

Таким образом, с учетом положений части 8 статьи 213 КАС РФ, регламентирующей перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию, при оспаривании нормативного правового акта об отмене ранее принятого нормативного акта, органу, его принявшему надлежит доказать: соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа на принятие оспариваемого нормативного правового акта; форму и вид, в которых орган вправе принимать такой акт; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта и правила введения его в действие, а также соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то есть в рассматриваемом случае административный ответчик должен доказать, что при принятии решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 были допущены существенные нарушения Градостроительного Кодекса Российской Федерации, приведшие к нарушению прав граждан и организаций на территории муниципального образования, что объективно повлекло необходимость отмены ранее принятого нормативного акта в порядке самоконтроля.

Поскольку данные обстоятельства не были предметом обсуждения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, восполняя неполноту судебного следствия, предложил представить соответствующие доказательства стороне административного ответчика в порядке части 1 статьи 306 КАС РФ.

С учетом вновь представленных и принятых судом апелляционной инстанции доказательств, в процессе рассмотрения спора по существу судебной коллегией установлено, что процедура принятия оспариваемого решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 14 января 2021 года № 54 «Об отмене решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение», его опубликования и введения в действие, а также компетенция окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» на его принятие соблюдены.

Так, в соответствии с Уставом муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области окружной Совет депутатов является представительным органом Зеленоградского городского округа, состоящим из 20 депутатов (статья 18).

В силу положений статьи 25 Устава заседание Совета депутатов является правомочным если на нем присутствовали большинство от установленной численности депутатов.

Из представленного суду протокола №5 заседания окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области от 14 января 2021 года следует, что на нем присутствовало 12 депутатов, следовательно, кворум на принятие решения имелся. За принятие решения об отмене решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 проголосовало 11 депутатов, в связи с чем, судебная коллегия приходит к выводу о соблюдении процедуры принятия оспариваемого нормативного акта и компетенции на его принятие, а так же формы и вида в которых орган вправе принимать такой акт.

Решение окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» №54 от 14 января 2021 года подписано Главой Зеленоградского городского округа ФИО11 и опубликовано в газете «Волна» №1 (9347) от 15.01.2021, экземпляр данной газеты представлен административным ответчиком в материалы административного дела. Также установлено, что оспариваемый административными истцами нормативный правовой акт размещен на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет, принтскрин страницы которого также представлен в суд апелляционной инстанции, в связи с чем, с учетом положений части 11 статьи 27 Устава муниципального образования, предусматривающей, что муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает Зеленоградский городской округ, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в общественно-политической газете Зеленоградского городского округа «Волна», судебная коллегия приходит к выводу, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта была соблюдена административным ответчиком.

Как следует из содержания оспариваемого акта, а так же протокола №5 заседания окружной Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области от 14 января 2021 года основанием для принятия оспариваемого решения послужили допущенные органом местного самоуправления нарушения статей 31-33 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, в том числе касающиеся процедуры публичных слушаний при принятии Решения №37 от 19 февраля 2016 года.

Проверяя наличие оснований к отмене нормативного правового акта в порядке самоконтроля органом местного самоуправления его принявшим, судебная коллегия исходит из следующего.

В силу части 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ, части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату принятия Решения №37), она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, и 14 статьи 31), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31).

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи (часть 12 статьи 31).

В силу требований части 5 статьи 28 ГрК РФ в целях доведения до населения информации о содержании проекта нормативного акта уполномоченные на проведение публичных слушаний орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в обязательном порядке организуют выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта нормативного акта на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению.

В силу пункта 4 статьи 15 Устава муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области порядок организации и проведения публичных слушаний определяется муниципальным правовым актом окружного Совета депутатов и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей городского округа о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей городского округа, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Аналогичные требования установлены и пунктом 6 статьи 7 Решения Зеленоградского районного Совета депутатов от 11.11.2005 №119 «об утверждении Положения «О публичных слушаниях в муниципальном образовании «Зеленоградский район», предусматривающем заблаговременное информирование населения о времени и месте ознакомления заинтересованных жителей с материалами, выносимыми на публичные слушания, а также представление их жителям.

Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (часть 13 статьи 31).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (части 1 - 3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 части 2, пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменения в правила землепользования и застройки муниципального образования могут быть внесены по инициативе заинтересованных физических лиц или юридических лиц в порядке, предусмотренном статьями 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из письменных объяснений стороны административного ответчика в суде апелляционной инстанции следует, что при принятии Решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37 органами местного самоуправления были допущены следующие нарушения:

1) в нарушение части 2 статьи 33 ГрК РФ Решение № 37 принято в отсутствие предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки, направленных в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки муниципального образования «Зеленоградский городской округ» (далее - комиссия);

2) в нарушение части 4 статьи 33 ГрК РФ комиссия предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки не рассматривала, подготовку заключения с рекомендациями о внесении соответствующих изменений в правила землепользования и застройки не осуществляла;

3) в нарушение части 5 статьи 33 ГрК РФ решение главы администрации Зеленоградского городского округа о подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки не принималось;

в нарушение части 7 статьи 31 ГрК РФ сообщение о принятии решения о подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не опубликовывалось и не размещалось на официальном сайте муниципального образования Зеленоградского городского округа в сети «Интернет»;

в нарушение части 9 статьи 31 ГрК РФ орган местного самоуправления Зеленоградского городского округа проект внесения изменений в правила землепользования и застройки не рассматривал, подготовку заключения о соответствии проекта правил требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации не осуществлял;

в нарушение Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании «Зеленоградский район», утвержденного решением Зеленоградского районного Совета депутатов от 11.11.2005 №119, председатель представительного органа, глава муниципального образования участие при проведении публичных слушаний не принимали;

в нарушение части 13 статьи 31 ГрК РФ проект внесения изменений в правила землепользования и застройки не был опубликован, что не позволяет определить срок начала проведения публичных слушаний;

также, в нарушение части 13 статьи 31 ГрК РФ срок проведения публичных слушаний составил менее двух месяцев (предположительно с 06.01.2016 по 25.02.2016, постановление главы муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 30.12.2015 № 12 «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Ковровское сельское поселение», применительно к территории пос. Заостровье» было опубликовано в газете «Волна» № 1 06.01.2016. Заключение по результатам публичных слушаний по указанному проекту опубликовано в газете «Волна» № 14 - 25 февраля 2016 г.);

в нарушение части 1 статьи 32 ГрК РФ протокол публичных слушаний отсутствует;

в нарушение частей 12 и 14 ГрК РФ публичные слушания были проведены только в пос. Заостровье Зеленоградского городского округа, тогда как проект внесения изменений в правила землепользования и застройки касался не только территории пос. Заостровье, а всей территории Ковровского сельского поселения;

в нарушение части 16 статьи 31 ГрК РФ глава администрации Зеленоградского городского округа решение о направлении проекта правил землепользования и застройки в Совет не принимал;

в нарушение с части 3 статьи 32 ГрК РФ Решение № 37 опубликовано с нарушением, в разных печатных изданиях (Решение №37 в газете Волна № 16 от 02.03.2016, а графическая Часть - карта градостроительного зонирования - в газете Волна № 18 от 10.03.2016), кроме того, Решение № 37 не размещено на официальном сайте администрации Зеленоградского городского округа в сети Интернет.

Между тем, регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Это означает, что отмене, в том числе в порядке самоконтроля, подлежит только такой нормативный акт, при принятии которого допущены существенные нарушения требований законодательства имеющего большую юридическую силу, либо сам акт содержит нормы права, противоречащие такому законодательству, что позволяет констатировать, что таким актом нарушаются права и законные интересы граждан и организаций и его дальнейшее существование в системе нормативных актов недопустимо по указанным основаниям. При этом реализуя право отмены ранее принятого ненормативного акта в порядке, предусмотренном ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, полномочный орган обязан обосновать необходимость отмены правового акта и указать, в чем заключается его несоответствие закону. Иное толкование указанной нормы противоречит принципу стабильности правового регулирования и допускает возможность произвольного и внесудебного прекращения субъективного права, возникшего на основании отменяемого нормативного акта муниципального органа, что противоречит ст. ст. 19, 46, 56 Конституции РФ.

Из представленных суду апелляционной инстанции и принятых судебной коллегией от сторон по делу дополнительных доказательств следует, что инициатором внесения изменений в Правила землепользования и застройки явилось Управление архитектуры и градостроительства администрации МО «Зеленоградский городской округ», что следует из вводной части Постановления временно исполняющего обязанности главы муниципального образования «Зеленоградский городской округ» №1915 от 26 ноября 2015 года. Данным постановлением на Комиссию по землепользованию и застройке была возложена обязанность в срок до 25.12.2015 подготовить соответствующий проект нормативного правового акта.

30 декабря 2015 года постановлением Главы муниципального образования «Зеленоградский городской округ» «О проведении публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории пос. Заостровье» по проекту были назначены публичные слушания на 29 января 2016 года на 15 час. с их проведением в <...>.

Доводы стороны административного ответчика о том, что существенным нарушением процедуры проведения публичных слушаний является то, что публичные слушания не были проведены во всех населенных пунктах муниципального образования, судебная коллегия отклоняет, поскольку в силу пункта 14 статьи 31 ГрК РФ в редакции, действующей на дату проведения публичных слушаний, в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. Поскольку в рассматриваемом случае изменения касались части территории применительно к территории поселка Заостровье проведение публичных слушаний только в данном населенном пункте не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации. В свою очередь, требование Федерального закона о проведении публичных слушаний в каждом населенном пункте установлено Федеральным законом от 29.12.2017 № 455-ФЗ, вступившим в законную силу после проведения публичных слушаний.

Факт информированности населения о времени и месте проведения публичных слушаний, доведение информации о содержании проекта Решения, подтвержден размещением соответствующего проекта с указанным выше постановлением в сети Интернет на сайте администрации муниципального образования, осмотр которого был произведен судебной коллегией в зале судебного заседания, в связи с чем к представленному стороной административного ответчика нотариально удостоверенному протоколу осмотра сайта судебная коллегия относится критически, полагая, что данный осмотр произведен нотариусом не в полном объеме. Само по себе размещение акта не в том разделе сайта не свидетельствует о нарушении процедуры его опубликования.

Кроме того, информация о назначении публичных слушаний была размещена в газете «Волна» от 06.01.2016 №1 (8958), что объективно подтверждено представленным в материалы дела сообщением главного редактора данной газеты.

То обстоятельство, что проект нормативного правового акта был размещен только в сети Интернет и не публиковался в газете, само по себе не является достаточным для констатации существенного нарушения процедуры проведения публичных слушаний, поскольку для граждан муниципального образования была представлена возможность ознакомления с проектом в сети Интернет и в Управлении архитектуры и градостроительства администрации по адресу: <...> каб. 9, в связи с чем данное обстоятельство не повлияло на обеспечение открытого, независимого и свободного обсуждения названного проекта и не повлекло невозможность реализации права граждан на участие в публичных слушаниях.

Из заключения по результатам публичных слушаний, состоявшихся 29.01.2016 по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» применительно к территории пос.Заостровье, размещенного на сайте администрации муниципального образования следует, что публичные слушания были проведены с количеством участников 5 человек. По результатам публичных слушаний они признаны состоявшимися, на основании публичных слушаний комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования «Зеленоградский городской округ» рекомендовано обеспечить соответствующие внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Ковровское сельское поселение» и представить их Главе муниципального образования «Зеленоградский городской округ» для направления проекта на утверждение в окружной Совет депутатов МО «Зеленоградский городской округ».

То обстоятельство, что протоколы публичных слушаний не представлены суду апелляционной инстанции судебная коллегия так же не может признать обстоятельством, свидетельствующим о существенном нарушении процедуры проведения публичных слушаний, поскольку в силу решения Совета депутатов МО «Зеленоградский район «Калининградской области №119 от 11 ноября 2005 года « Об утверждении положения «О публичных слушаниях в муниципальном образовании «Зеленоградский район» срок хранения в муниципальном архиве материалов публичных слушаний составляет 5 лет.

Порядок введения в действие правового акта также нарушен не был, поскольку административный ответчик обеспечил населению муниципального образования возможность ознакомиться с его содержанием, разместив принятый акт в сети Интернет и опубликовав его в газете «Волна» в двух выпусках, что также подтверждается материалами дела.

Таким образом, выявленные в процессе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Правил землепользования и застройки, в частности, нарушение сроков проведения публичных слушаний и несохранение протокола публичных слушаний и другие, указанные административным ответчиком, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшего на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Материалами дела подтверждается, что Решение №37 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки было принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной для такого акта форме и с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правил их опубликования.

Судебная коллегия находит правильными выводы суда первой инстанции о том, что в силу требований пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения генерального плана муниципального образования первичны по отношению к правилам землепользования и застройки. Территориальные зоны, установленные в правилах землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков, без изменения при этом назначения территории, отнесенной к функциональным зонам.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является самостоятельным основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации), что было и сделано в рассматриваемом случае, поскольку Решение №37 было принято в развитие решения окружного Совета депутатов Зеленоградского городского округа от 19.11.2015 №301, которым были внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Ковровское сельское поселение», в соответствии с которым, земельные участки, принадлежащие административным истцам, были включены в границы населенного пункта и отнесены к нескольким функциональным зонам.

Вопреки доводам административных истцов, в данном случае порядок и процедура принятия решения об отмене муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля не регламентируется нормами градостроительного законодательства, поскольку главы 3 и 4 ГрК РФ не предусматривают процедуру отмены правил землепользования и застройки, в том числе и необходимость опубликования проекта такого решения и вынесения его на публичные слушания.

Доводы административного ответчика о том, что в случае оставления судебного решения суда первой инстанции без изменения действующие Правила землепользования и застройки войдут в противоречие с новым Генеральным планом, утвержденным постановлением Правительства Калининградской области №166 от 31 марта 2021 года что недопустимо, судебная коллегия отклоняет, поскольку данное противоречие подлежит устранению в порядке, установленном статьей 33 ГрК РФ, поскольку несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

Доводы апелляционных жалоб о том, что административные истцы не доказали нарушение своих прав оспариваемым актом судебная коллегия отклоняет.

Суду апелляционной инстанции представлены доказательства, свидетельствующие об имеющемся у административных истцов намерении использовать спорные участки согласно тем ВРИ, которые установлены градостроительными регламентами Правил землепользования и застройки в редакции Решения окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ» от 19 февраля 2016 года № 37, в том числе договор от 18 мая 2016 года, заключенный ООО «Верум» с <данные изъяты> на разработку проекта межевания территории в рамках утвержденного проекта планировки территории, вблизи поселка <адрес>

То обстоятельство, что до настоящего времени административными истцами не начата застройка, а участки используются по сельхозназначению об обратном не свидетельствует, поскольку земельные участки, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Таким образом до начала застройки территории, спорные участки могли сохранять ВРИ – для производства сельскохозяйственной продукции, для размещения объектов сельскохозяйственного назначения и сельхозугодий.

Доводы стороны административного ответчика о том, что участки не утратили своей сельскохозяйственной ценности, а следовательно, не могли быть переведены из земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов с изменением ВРИ, судебная коллегия отклоняет, поскольку Генеральный план, которым был произведен такой перевод в установленном законом порядке не отменялся, доказательств противоправных деяний должностных лиц, установленных приговором суда при переводе земельных участков, суду также не представлено.

При изложенных обстоятельствах решение суда первой инстанции отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом собранных судом апелляционной инстанции доказательств, также не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Калининградского областного суда от 26 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы окружного Совета депутатов муниципального образования «Зеленоградский городской округ», агентства по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области, администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: