Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 3а-35/2022 по административным исковым заявлениям ФИО1 и ФИО2 о признании недействующим решения Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (в редакции решения Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 ) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» и возложении обязанности внести соответствующие изменения

по апелляционным жалобам Совета народных депутатов города Владимира и администрации города Владимира на решение Владимирского областного суда от 24 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Константиновой Ю.П., пояснения представителей Совета народных депутатов города Владимира ФИО3, ФИО4, администрации города Владимира ФИО5, ФИО6, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения административного истца ФИО2, представителя административного истца ФИО7, пояснения представителя заинтересованного лица ООО «Специализированный застройщик «Ренова» ФИО8, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К., полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года № 183 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (далее – Правила землепользования и застройки).

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета «Молва» № 134 от 17 ноября 2011 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года № 11 «О внесении изменений в «Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир» (далее по тексту - решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11) утверждена новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, включающих в себя «Карту границ территориальных зон» (Приложение № 1).

В соответствии с Приложением № 1 «Карта границ территориальных зон» в отношении земельного участка с кадастровым номером № установлена территориальная зона Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

Решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11 опубликовано в печатном издании «Владимир - Это Мы» № 16/1 (79/1) 15 октября 2020 года и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира: http://www.vladimir-city.ru 9 октября 2020 года.

ФИО1 и ФИО2 обратились во Владимирский областной суд с уточненными в ходе рассмотрения дела административными исковыми заявлениями о признании недействующими с момента принятия Правил землепользования и застройки в редакции решения представительного органа от 7 октября 2020 года № 11 в части включения земельного участка с кадастровым номером № площадью 3 512 кв.м, ранее относящегося к территориальной зоне Ж1 «зона застройки индивидуальными жилыми домами», расположенного по адресу: <адрес>, и находящегося в границе зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», в зону Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами». Просили внести изменения в Приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки путем исключения данного земельного участка из территориальной зоны Ж3 и отнесения его к территориальной зоне Ж1.

Требования мотивированы тем, что установление в отношении указанного земельного участка территориальной зоны Ж3 произведено с нарушением статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а именно без проведения публичных слушаний во всех 17 населенных пунктах, расположенных в пределах муниципального образования город Владимир, о чем свидетельствует отсутствие протоколов публичных слушаний на сайте администрации города Владимира. Также указывали на отсутствие решения Министерства культуры Российской Федерации о согласовании проекта оспариваемой редакции Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир. Полагали, что оспариваемый правовой акт, разрешающий строительство многоэтажного жилого дома нарушает их права и законные интересы, как собственников рядом расположенных земельных участков и индивидуального жилого дома.

Указывали на отсутствие разрешения уполномоченного органа на отклонение от предельных параметров строительства, установленных постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» и на запрет использования земельного участка с кадастровым номером № для размещения и нового строительства объектов капитального строительства, поскольку со 2 февраля 2021 года в Единый государственный реестр недвижимости (далее также – ЕГРН) внесены сведения о том, что данный земельный участок находится в зоне затопления и подтопления. Считали, что оспариваемый нормативный правовой акт не отвечает принципу определенности и нарушает права на благоприятную природную среду.

Решением Владимирского областного суда от 24 мая 2022 года административные иски ФИО1, ФИО2 удовлетворены частично: признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции решения от 7 октября 2020 года № 11), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами». В удовлетворении остальной части административных исков ФИО1, ФИО2 – отказано.

Не согласившись с постановленным решением, Совет народных депутатов города Владимира и администрации города Владимира подали апелляционные жалобы, в которых просят отменить состоявшийся по делу судебный акт и принять новый об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Совета народных депутатов города Владимира указано, что судом первой инстанции не приняты во внимание положения градостроительного законодательства (пункты 6,7 статьи 1, частей 4,5 статьи 30, статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации), устанавливающие понятия территориальных зон, порядок их установления в документах градостроительного зонирования, а также положения пункта 4 статьи 1, части 5 статьи 30, части 3 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, содержание которых свидетельствует о том, что зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации не являются территориальными зонами, а являются зонами с особыми условиями использования территорий, которые устанавливаются в соответствии со специальным законодательством Российской Федерации, отображаются на карте градостроительного зонирования или на отдельных картах в обязательном порядке, их границы могут не совпадать с границами территориальных зон (для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты).

Правовой режим оспариваемой административными истцами территориальной зоны Ж3, действующий в отношении земельного участка с кадастровым номером № установлен в результате градостроительного зонирования территории муниципального образования город Владимир и отвечает положениям Генерального плана муниципального образования город Владимир, устанавливающего в отношении данного земельного участка функциональную зону – зону застройки среднеэтажными жилыми домами.

Между тем правовой режим зон с особыми условиями использования территории, а в рассматриваемом деле – зон охраны объекта культурного наследия, устанавливается специальными нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры, в частности Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 73-ФЗ), устанавливающим правовой режим статус зон охраны объектов культурного наследия, Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее также – Постановление № 972), определяющим порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 утверждены границы зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон. Земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах зоны охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», отнесен к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель с градостроительным регламентом Р7. Границы названной зоны отображены в Приложении № 3 к Правилам землепользования и застройки согласно положениями части 5 статьи 30, части 3 статьи 34.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» в соответствии с функциональной зоной застройки среднеэтажными жилыми домами, установленной в Генеральном плане муниципального образования город Владимир, регулируется положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствует ему и не регулируется Постановлением № 972.

Нахождение земельного участка в границах зоны с особыми условиями использования территории не исключает необходимости соблюдения требования об установлении границ территориальных зон с учетом функциональных зон, определенных генеральным планом городского округа.

Не соглашаются с выводом суда о противоречии действующего постановления Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 года № 756 «О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением губернатора области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон» (далее – постановление Губернатора Владимирской области № 756) Постановлению № 972, поскольку доказывание его законности не является предметом рассмотрения в данном деле.

Вывод суда о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не отвечают принципу определенности правовой нормы, противоречит положениям Приложения № 3 к Правилам, статьи 31, примечания к статье 32 и статьи 41 Правил.

Решение суда принято без учета Приложения № 3 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир «Карта зон с особыми условиями использования территорий с отображением границ зон охраны объектов культурного наследия, защитных зон объектов культурного наследия. Карта границ объектов культурного наследия», отображающего нахождение спорного земельного участка в зоне охраны объектов культурного наследия, а также статьи 31 Правил, в которой установлено: если земельный участок и объект капитального строительства расположены на территории зон с особыми условиями использования территорий, правовой режим использования и застройки территории указанного земельного участка определяется совокупностью ограничений, установленных настоящими градостроительными регламентами и законодательством Российской Федерации; при этом более жесткие ограничения являются приоритетными.

Судом не учтены положение раздела IV статьи 41 Правил землепользования и застройки, имеющее значение для административного дела, о том, что в случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия. Изложенное свидетельствует о том, что при определении правового режима земельного участка с кадастровым номером № на данный участок распространяются градостроительные регламенты зоны Р7, установленной постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407, и отображенной в Приложении № 3 к Правилам землепользования и застройки.

Положения Правил землепользования и застройки обеспечивают однозначное применение градостроительных регламентов, установленных для зон с особыми условиями использования территории, в случае нахождения любых земельных участков в таких зонах, в частности, в пределах территориальной зоны Ж3.

По аналогичным основаниям оспаривается вывод суда о том, что Приложение № 1 «Карта границ территориальных зон» в оспариваемой части противоречит правовым нормам постановления Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 и не обеспечивает сохранность объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении и основных видовых взаимосвязей архитектурных ансамблей, нарушая права административных истцов на благоприятную среду обитания и доступ к объектам культурного наследия в существующем виде.

Наличие согласований проекта Правил землепользования и застройки с Министерством культуры Российской Федерации и органом исполнительной власти Владимирской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, также свидетельствует о правовой определенности правового режима земельного участка и о соответствии оспариваемых положений нормам действующего законодательства, в частности статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 34 Федерального закона № 73-ФЗ, Закона Владимирской области от 6 апреля 2004 года № 21-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Владимирской области».

В апелляционной жалобе администрации города Владимира приводятся аналогичные доводы о неправильном определении судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, поскольку на карте границ территориальных зон (приложение № 1 к Правилам землепользования и застройки) на спорной территории установлена зона Ж3* (со звездочкой), согласно условным обозначениям относящаяся к территориальной зоне, на которую распространяются градостроительные регламенты и режимы использования территорий в границах зон объектов культурного наследия. В соответствии с частью 5 статьи 27 Правил землепользования и застройки карта градостроительного зонирования применяется одновременно с картой с отображением границ зон с особыми условиями использования территорий, границ территории объектов культурного наследия. Территориальная зона Ж3* соответствует функциональной зоне Генерального плана муниципального образования город Владимир, не противоречит градостроительному законодательству и законодательству об охране объектов культурного наследия и не может нарушать права и законные интересы административных истцов.

Отмечают, что нормы законодательства, регулирующие рассмотрение вопросов отклонения от предельных параметров разрешенного строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства, не могут служить условием установления территориальной зоны и не могут применяться для разрешения данного дела.

В своих административных исковых заявлениях административные истцы связывают нарушение своих прав, свобод и законных интересов с выдачей разрешения на строительство ООО «Специализированный застройщик «Ренова» и осуществление данным застройщиком строительства многоквартирного жилого дома на спорном земельном участке, обстоятельства выдачи которого являются предметом рассмотрения другого административного дела, находящегося в производстве Октябрьского районного суда Владимирской области (по иску прокурора о признании разрешения на строительство недействительным). В рамках указанного дела установлено, что помимо земельного участка с кадастровым номером № рядом с земельным участком административного истца ФИО2 находятся иные, которые также расположены в территориальной зоне Ж3 и в отношении которых выданы разрешения на строительство многоквартирных жилых домов, что свидетельствует о несогласии административных истцов исключительно со строительством, осуществляемым ООО «Специализированный застройщик «Ренова», а не с установлением территориальной зоны Ж3 в Правилах землепользования и застройки.

В отношении доводов апелляционных жалоб участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Заинтересованным лицом ООО «Специализированный застройщик «Ренова» представлены письменные пояснения, выражающие согласие с приведенными доводами апелляционных жалоб

Административный истец ФИО1, ее представитель, заинтересованные лица ФИО9, ФИО10, ФИО11, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не направляли.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц, неявившихся в судебное заседание.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьям 30 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты.

Совет народных депутатов муниципального образования город Владимир является представительным органом, который наделен полномочиями по утверждению Правил землепользования и застройки городского округа.

Проанализировав указанные выше нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительного кодекса Российской Федерации и положения статей 3, 23, 26 Устава муниципального образования город Владимир, принятого решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 29 июня 2005 года № 231, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые в части Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий Совета народных депутатов города Владимира, с соблюдением процедуры их принятия, опубликованы в установленном порядке, надлежащим образом доведены до всеобщего сведения и вступили в действие.

Соблюдение процедуры принятия Правил землепользования и застройки и решения от 7 октября 2020 года № 11 о внесении в них изменений административным ответчиком подтверждено представленными в дело материалами, содержащими сведения о согласовании проекта Правил с Министерством культуры Российской Федерации и Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области, а также об объявлении публичных слушаний по проекту, проведение таковых, составлении протоколов, заключения по результатам публичных слушаний, и о размещении соответствующей информации и актов в официальных источниках муниципального образования и представительного органа.

В данной части решение суда сторонами не оспаривается.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Градостроительное зонирование согласно пункту 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации – это разделение территорий городов и других муниципальных образований на зоны в целях установления для каждой из них соответствующих градостроительных регламентов, к документам градостроительного зонирования относятся правила землепользования и застройки – документ, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В правила землепользования и застройки наряду с правовыми нормами включаются также карта градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты – нормативные ограничения градостроительной деятельности, вводимые в зависимости от целей использования земельных участков (жилые, торговые, промышленные и т.д.), их размеров, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что предметом спора явилось отнесение Правилами землепользования и застройки земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» с установленным на ней градостроительным регламентом.

Как следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером № площадью 3 512 кв. м. относится к категории земель – земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования – многоквартирные жилые дома секционного, галерейного, коридорного типа, в том числе со встроенными, пристроенными и встроенно-пристроенными помещениями.

В соответствии с оспариваемым Приложением № 1 «Карта границ территориальных зон» Правил землепользования и застройки (в редакции решения Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11) в отношении территории земельного участка с кадастровым номером № установлена территориальная зона Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

В градостроительном регламенте зоны застройки среднеэтажными жилыми домами указано, что это территории, предназначенные преимущественно для размещения среднеэтажных многоквартирных жилых домов и объектов обслуживания жилой застройки.

Основным видом разрешенного использования земельного участка является – размещение многоквартирных домов этажностью не выше восьми этажей; благоустройство и озеленение; размещение подземных гаражей и автостоянок; обустройство спортивных и детских площадок, площадок для отдыха; размещение объектов обслуживания жилой застройки во встроенных, пристроенных и встроенно-пристроенных помещениях многоквартирного дома, если общая площадь таких помещений в многоквартирном доме не составляет более 20% общей площади помещений дома.

Среди требований к предельным (минимальным и (или) максимальным) размерам земельных участков и предельным параметрам разрешенного строительства и реконструкции объектов капитального строительства градостроительный регламент устанавливает минимальный размер земельного участка – 2 000 кв. м; предельное количество этажей – 9, предельную этажность – 8*; предельную высоту зданий, строений и сооружений – 28 м*; максимальный процент застройки в границах земельного участка – 40%*.

В примечании к приведенным параметрам (*) указано, что градостроительные регламенты и режимы использования земель в границах зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр <...> г.», особые режимы и градостроительные регламенты зон охраны объектов культурного наследия, в том числе внесенных в список ЮНЕСКО, применяются в соответствии со статьей 41 настоящих Правил (ограничения по условиям охраны объектов культурного наследия), т.е. градостроительный регламент территориальной зоны должен применяться в части, не противоречащей утвержденным режимам зон охраны объектов культурного наследия.

На карте функциональных зон Генерального плана муниципального образования город Владимир, утвержденного решением Совета депутатов города Владимир от 25 сентября 2019 года № 123, территория, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером №, отнесена к жилой функциональной зоне (зона застройки среднеэтажными жилым домами).

Таким образом, установленная в пределах жилой функциональной зоны территориальная зона – «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Разрешая возникший спор по существу и удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок с кадастровым номером № включен в границы зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», в связи с чем постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 отнесен к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель и градостроительным регламентом Р7, предусматривающим ограничения высоты застройки объектов от уровня земли до конька крыши – до 15 метров, при том, что градостроительный регламент территориальной зоны Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» Правил землепользования и застройки предусматривает размещение среднеэтажных многоквартирных домов и объектов обслуживания жилой застройки с предельной высотой зданий, строений и сооружений 28 метров, в связи с чем пришел к выводу, что Приложение № 1 «Карта границ территориальных зон» в оспариваемой части противоречит вышеуказанным правовым нормам и не обеспечивает сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении и основных видовых взаимосвязей архитектурных ансамблей, тем самым нарушает права административных истцов на благоприятную среду обитания и на доступ к объектам культурного наследия в том виде, в каком он существует в настоящее время.

Между тем, судебная коллегия не может согласиться с приведенными выводами и постановленным по делу решением, как и с доводами административных истцов по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны с видом разрешенного использования (часть 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пунктам 1 и 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, возможности сочетать в пределах одной территориальной зоны различные виды существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Пунктами 2, 3, 4 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации также установлено, что при установлении градостроительных регламентов должны учитываться: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональные зоны и характеристики их планируемого развития, определенные документами территориального планирования муниципальных образований; виды территориальных зон.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1, 2, 3 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 38 Градостроительного Кодекса Российской Федерации предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают: 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь; 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений; 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений; 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В силу части 2 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются указанные в части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ размеры и параметры, их сочетания.

В пределах территориальных зон согласно части 3 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации могут устанавливаться подзоны с одинаковыми видами разрешенного использования земельных участков, но с различными предельными (минимальными и (или) максимальными) размерами земельных участков и предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и сочетаниями таких размеров и параметров.

Из системного анализа положений пункта 1 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, подпункта 9 статьи 1 и статей 37 и 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, установленные в градостроительном регламенте, должны соотноситься с видами разрешенного использования земельных участков, поскольку виды разрешенного использования являются, по сути, видами деятельности, осуществлять которую возможно при обязательном соблюдении требований, установленных градостроительным регламентом.

Следовательно, установление Правилами землепользования и застройки различных параметров разрешенного строительства для основных видов разрешенного использования в одной территориальной зоне в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка допустимо и правомерно.

Из материалов дела следует, что спорный земельный участок поставлен на кадастровый учет 24 июля 2020 года, образован путем объединения земельных участков с кадастровыми номерами № и №.

С 28 августа 2020 года долевыми собственниками земельного участка с кадастровым номером № являются ФИО12, ФИО11 и ФИО9

На основании договора аренды от 13 июля 2021 года земельный участок передан в аренду ООО «Специализированный застройщик «Ренова» на срок с 27 июня 2021 года по 5 февраля 2024 года.

28 сентября 2021 года Департаментом строительства и архитектуры администрации Владимирской области ООО «Специализированный застройщик «Ренова» было выдано разрешение на строительство на данном земельном участке многоквартирного жилого дома: этажность – 7, высота здания 23,8 м.

Территория, включающая земельный участок с кадастровым номером №, постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» включена в границы зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира».

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования город Владимир в первоначальной редакции решения Совета народных депутатов от 31 октября 2011 года № 183 земельные участки с кадастровыми номерами № находились в трех территориальных зонах: Р1.4 – «зона лугопарк»; Ж3.2 – «зона застройки многоэтажными жилыми домами 5 этажей и выше» и зона Ж1.3 – «зона застройки малоэтажными одноквартирными и многоквартирными жилыми домами до 3-х этажей».

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 декабря 2014 года № 266 внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, в соответствии с которыми земельные участки с кадастровыми номерами № отнесены к зоне Ж3.1 – «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

В соответствии с установленным в данной редакции Правил градостроительным регламентом зоны Ж.3 – территория предназначена для размещения многоквартирных жилых домов с количеством этажей от 5 до 8 этажей (включая мансардный), а также для эксплуатации сложившейся застройки и ограниченного развития застройки путем приведения ее к нормативной плотности. Развитие зоны осуществляется на основании утвержденного проекта планировки территории. Допускается реконструкция существующих объектов и их замещение, а также новое строительство в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.

Зона Ж3.1 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами – зона развития устанавливалась для незастроенных территорий в границах населенных пунктов муниципального образования город Владимир. Градостроительный регламент для зоны Ж3.1 аналогичен регламенту, установленному для зоны Ж3.

В действующих Правилах землепользования и застройки (в оспариваемой редакции решения Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года № 11) в отношении земельного участка с кадастровым номером № установлена территориальная зона Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» и помимо приведенных выше параметров градостроительного регламента данной зоны в Правилах указано, что с целью сохранения историко-культурного наследия исторического поселения федерального значения параметры территориальной зоны Ж3, предусмотренные в границах достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», а также в его зонах охраны должны соответствовать режимам использования земель и градостроительным регламентам Р-1, Р-2, Р-3, Р-4, Р-5, Р-6, Р-7, Р-8, Р-9, Р-10, установленным постановлением Губернатора Владимирской области от 31 декабря 2010 года №o 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов земель и градостроительных регламентов в границах данных зон, а также особым режимам и регламентам зон охраны объектов культурного наследия федерального значения «Золотые ворота, 1164 г.», «ФИО13 собор, 1197 г.», «Успенский собор с колокольней, 1158-1194 гг.» (памятников ЮНЕСКО), утвержденным приказами Минкультуры России от 1 марта 2017 года № 231, от 30 января 2017 года №o 73, от 27 июля 2017 года № 1254, а также в границах зон охраны объектов культурного наследия регионального значения «Здание Земской управы нач.XX в.» (постановление Губернатора Владимирской области от 29 октября 2010 года № 1168), «Здание Дворянской богадельни, с 1920 г. – первая детская больница города Владимира», (постановление Губернатора Владимирской области от 29 октября 2010 года № 1169), «Здание больницы общества «Красный Крест, 1914 г.», (постановление Губернатора Владимирской области от 29 октября 2010 года № 1170), «Дом жилой, кон.XIX » (постановление Губернатора Владимирской области от 29 октября 2010 года № 1171). Новое строительство, реконструкция и развитие незастроенных территорий, в отношении которых предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию, осуществляется на основании утвержденной документации по планировке территории.

Расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, принимать в соответствии с нормативами градостроительного проектирования муниципального образования город Владимир.

Ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства отображены на карте границ зон с особыми условиями использования территорий с отображением границ зон охраны объектов культурного наследия, защитных зон объектов культурного наследия, карте границ территорий объектов культурного наследия и карте зон с особыми условиями использования территорий по экологическим, санитарно-гигиеническим и иным условиям принимаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (Приложения № 2 и № 3 к Правилам землепользования и застройки).

В статье 24 Правил землепользования и застройки установлены дополнительные требования к внешнему благоустройству, размещению и установке элементов городского дизайна на территории объекта культурного наследия регионального значения достопримечательное место «Исторический центр города Владимир», в частности указано, что внешнее благоустройство, размещение и установка элементов городского дизайна на территории объекта культурного наследия регионального значения – достопримечательное место «Исторический центр города Владимира» должны соответствовать требованиям режимов зон охраны, установленных постановлением Губернатора Владимирской области.

Согласно предписаниям статьи 5 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 73-ФЗ) земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Необходимо обратить внимание на содержание пункта 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, которым закреплены разные правовые режимы территорий, с которыми связаны объекты культурного наследия, в зависимости от расположения. Во-первых, в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Во-вторых, использование земельных участков, которые не отнесены к землям историко-культурного назначения и расположены в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон № 73-ФЗ, закрепляя правовую связь между объектом культурного наследия и территорией, на которой он расположен, по-разному определяют содержание понятия «земли историко-культурного назначения».

Следовательно, земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся объектами культурного наследия, но расположенные в границах зон их охраны, используются согласно градостроительным регламентам, установленным с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

На момент разработки оспариваемых Правил землепользования и застройки утверждена территория достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», 990 г. – приказ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области от 1 августа 2012 года № 213-01-05.

В целях обеспечения сохранности достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира» в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются следующие зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Территория, на которой расположен земельный участок с кадастровым номером № отнесена к зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности с режимом использования земель и градостроительным регламентом Р7, предусматривающим в частности ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия:

- строительство объектов с высотой от уровня земли до конька крыши - до 15 метров; плоская крыша исключается;

- использование традиционных строительных и отделочных материалов, в том числе красный кирпич, силикатный кирпич с последующей штукатуркой, древесина, кровельная сталь, штукатурка;

- сохранение существующей сетки улиц;

- сохранение исторически сложившихся линий застройки улиц;

- использование дробного ритма фасадных решений и характера деталей;

- нейтрализация диссонансной застройки с изменением объемов, фасадов, цвета;

- запрещение строительства зданий и сооружений с резко диссонансными объемно-пространственными решениями, активными силуэтом и цветом (пункт 3.2.2).

Одновременно с этим, постановлением Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 года № 756 «О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением Губернатора области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» согласованы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, в частности для объектов капитального строительства, расположенных в северной части микрорайона Коммунар (высота зданий от планировочной отметки земли до конька крыши - до 21 м с отдельными локальными повышениями - до 24 м для создания архитектурных акцентов).

Данное постановление принято на основании пункта 29 постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», действовавшего на тот момент и допускающего отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в границах зон охраны объектов культурного наследия при соблюдении определенных условий. Данное положение вводило дополнительные условия получения разрешения, предполагающие возможность строительства с отклонением от предельных параметров разрешенного строительства для отдельной группы объектов.

Вместе с тем Постановление Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» утратило силу с 25 сентября 2015 года в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 22 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972, соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

В случае распространения на одну и ту же территорию в границах зон охраны объекта культурного наследия разных режимов использования земель и градостроительных регламентов на указанной территории действуют более строгие режимы использования земель и градостроительные регламенты вне зависимости от уровня и даты принятия акта органа государственной власти, утвердившего указанные режимы использования земель, требования к градостроительным регламентам и категории историко-культурного значения объекта культурного наследия (пункт 24 Положения № 972).

Предметом регулирования правил землепользования и застройки является градостроительное зонирование, устанавливающее территориальные зоны, градостроительные регламенты, и в данном случае оспариваемые административными истцами Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами» не содержат противоречий и неопределенности (в части регулирования высоты застройки объектов от уровня земли до конька крыши), в связи с чем оснований для их признания недействующими у суда первой инстанции не имелось.

Оспариваемые административными истцами положения Правил землепользования и застройки не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и установленные в названных Правилах градостроительные регламенты с предельными параметрами разрешенного использования земельных участков, учитывая размещение части территорий в зонах охраны объектов культурного наследия, не порождают неопределенности в реализации прав в области градостроительных отношений, что согласуется с требованиями части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, применяемыми в единстве с требованиями статей 37 и 38 данного Кодекса, при отсутствии в законодательстве норм, определяющих обязанность установить в одной территориальной зоне единые предельные параметры разрешенного строительства, в связи с чем признаются необоснованными доводы заявителей о нарушении их прав.

Иные нормативные правовые акты (в частности, постановление Губернатора Владимирской области от 11 июля 2012 года № 756 «О согласовании отклонений от предельных параметров разрешенного строительства, установленных постановлением Губернатора области от 31 декабря 2010 года № 1407 «Об утверждении границ зон охраны достопримечательного места регионального значения «Исторический центр города Владимира», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон», которое оценено судом первой инстанции как противоречащее постановлению Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972) предметом рассмотрения по настоящему административному делу не являются.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным в части удовлетворения заявленных требований, в этой части оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в их удовлетворении, в остальной части решение суда следует оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Владимирского областного суда от 24 мая 2022 года отменить в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложения № 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года №183 (в редакции решения от 7 октября 2020 года № 11), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне Ж3 «зона застройки среднеэтажными жилыми домами».

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 и ФИО2.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи