Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-2982/2020 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Московского городского суда от 10 марта 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании недействующим постановления Московского городской Думы от 25 декабря 2019 года № 162 «О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы».

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К., судебная коллегия по административным делам

установила:

В соответствии со статьей 27 Регламента Московской городской Думы, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 320 «О Регламенте Московской городской Думы», Московской городской Думой 25 декабря 2019 года принято постановление № 162 «О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы» (далее – Постановление от 25 декабря 2019 года № 162). Указанное постановление опубликовано 30 декабря 2019 года на официальном сайте Московской городской Думы http:www.duma.mos.ru.

Депутат Московской городской Думы ФИО1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия постановления Московской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 162, указывая на нарушение порядка его принятия, установленного Регламентом Московской городской Думы, утвержденным постановлением Московской городской Думы от 16 ноября 2005 года № 320 (далее – Регламент), его статьям 17, 64.1 и 65, а также на нарушение требований статей 11, 13, 16 Закона города Москвы от 14 декабря 2001 года № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московского городской Думы» (далее – Закон города Москвы № 70) и статей 7 и 10 Закона города Москвы от 13 июля 1994 года № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы» (далее – Закон города Москвы № 14-60).

В обоснование заявленных требований ссылается на то, что проект постановления внесен в Думу ДД.ММ.ГГГГ. ДД.ММ.ГГГГ непосредственно при рассмотрении вопроса о принятии проекта депутатам представлены значительные изменения, вносимые редактором в проект до его принятия в первом чтении: были внесены полностью новые нормы, регулирующие совершенно иные действия депутатов, а также изменены уже имеющиеся.

Изменения в проект были представлены депутатам непосредственно при рассмотрении вопроса о принятии проекта в первом чтении, перерыв для ознакомления не объявлялся, что исключало для депутатов всякую возможность прочитать и осознать вносимые изменения, оценить их в сочетании с другими правовыми нормами, проконсультироваться с экспертами и помощниками депутатов. После принятия в первом чтении депутатам не представили возможность содержательно ознакомиться с проектом. Протокольным решением Московской городской Думы был установлен срок для внесения поправок продолжительностью в 15 минут. В нарушение статьи 64.1 Регламента поправки к проекту не были рассмотрены на заседании профильной комиссии. Заседание Думы № продолжалось до <данные изъяты> часов <данные изъяты> мин.

После рассмотрения поправок было проведено окончательное голосование о принятии проекта постановления, голосование о принятии проекта во втором чтении, предусмотренное статьей 65 Регламента и статьями 13, 14 Закона города Москвы № 70, не проводилось.

Решением Московского городского суда от 10 марта 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных административных исковых требований, указывая на неправильное применение норм материального права. Суд неверно истолковал статью 11 Закона города Москвы № 70, которая распространяется на субъект законодательной инициативы, «внёсший» изменения в проект. Под словом «внёсший» в законе подразумевается субъект, который уже внес соответствующие изменения, а не субъект, который только планирует их внести. Следовательно, уведомление никак не могло произойти раньше внесения соответствующих изменений. Субъект законодательной инициативы должен был внести соответствующие изменения не позднее чем за два дня до первоначально намеченной даты их рассмотрения и уведомить об этом Председателя Московской городской Думы, а не наоборот. Уведомление до внесения изменений не может считаться достаточным, поскольку неизвестно, какие изменения будут внесены и что именно Председатель Думы должен направить депутатам. Административный ответчик не представил изменения в той редакции, которая обсуждалась на заседании комиссии. Суд неправильно исчислил срок. Поскольку специальные правила исчисления сроков в данном случае не установлены, срок «Не позднее чем за два дня до первоначально намеченной даты заседания» следует исчислять, применяя по аналогии правила сходных отраслей права. Соответственно, уведомление Председателя Думы о вносимых изменениях должно было состояться не позднее ДД.ММ.ГГГГ. Не может считаться надлежащим устное уведомление в рабочем порядке на заседании комиссии, сделанное до внесения самих изменений в проект, поскольку такое уведомление не способствует закрепленной в статье цели информирования депутатов о внесенных изменениях.

Порядок принятия оспариваемого постановления был нарушен, поскольку установлением пятнадцатиминутного срока на внесение поправок нарушено право законодательной инициативы депутатов, включая ФИО1 При принятии постановления после 18 часов нарушена статья 17 Регламента о том, что заседание Думы проводится не ранее <данные изъяты> часов и не позднее <данные изъяты> часов. Довод о том, что ограничение по времени не распространяется на внеочередные заседания, не основан на нормах права. Оспариваемое постановление вносит изменения в пункт 83 Регламента Думы, допуская следующий порядок голосования: до начала заседания или до начала рассмотрения соответствующего вопроса депутат предоставляет письменное заявление председательствующему с указанием варианта своего волеизъявления по конкретному вопросу, что противоречит статье 13 Закона города Москвы № 70, предусматривающей проведение прений и голосование при первом чтении законопроекта. Проект может быть изменен, но поданный голос останется таким, как он указан в заявлении.

На апелляционную жалобу представлены письменные возражения представителем Московской городской Думы и прокуратурой города Москвы, в которых они считает, что решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФИО1 по доверенности ФИО2 доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель Московской городской Думы по доверенности ФИО3 против доводов апелляционной жалобы возражала, просила решение суда оставить без изменения.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русаков И.В. в заключении полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Выслушав объяснения лиц, участвовавших в судебном заседании, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 7 Федерального закона № 184-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона города Москвы № 70 Московская городская Дума правомочна принимать законы города Москвы, постановления Московской городской Думы, если на заседании Московской городской Думы присутствуют (зарегистрированы) не менее половины от установленного числа депутатов Московской городской Думы.

Частью 3 статьи 14 Закона города Москвы № 70 установлено, что проект постановления Московской городской Думы принимается большинством голосов не менее 1/3 от числа избранных депутатов Московской городской Думы.

В соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона города Москвы № 70 проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы, по которому принято решение Московской городской Думы о рассмотрении в первоочередном порядке, принимается к рассмотрению в недельный срок, если иной срок не установлен решением Московской городской Думы. Сроки ознакомления депутатов с проектом закона города Москвы, проектом постановления Московской городской Думы устанавливаются Московской городской Думой.

По предложению председателя Московской городской Думы, председателей комиссий Московской городской Думы, других депутатов Московской городской Думы проводится предварительное обсуждение проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы одной или несколькими комиссиями Московской городской Думы, рабочими группами. По результатам предварительного обсуждения проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы в случаях, установленных Регламентом Московской городской Думы, дается заключение комиссии Московской городской Думы, рабочей группы (даются заключения комиссий Московской городской Думы, рабочих групп) на соответствующий проект перед его рассмотрением в первом чтении на заседании Московской городской Думы (статья 9.1 Закона города Москвы № 70).

Субъект законодательной инициативы, внесший проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы, либо по его поручению редактор проекта вправе по результатам предварительного обсуждения внести изменения в соответствующий проект до его рассмотрения на заседании Московской городской Думы (в проекты, рассматриваемые в порядке, предусмотренном статьей 15.1 настоящего Закона, - не позднее чем за одну неделю до их рассмотрения на заседании Московской городской Думы). В этом случае проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы рассматривается на заседании Московской городской Думы, как правило, не ранее чем через одну неделю после внесения изменений в соответствующий проект. О факте внесения изменений в проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы субъект законодательной инициативы, внесший его, должен уведомить Председателя Московской городской Думы не позднее чем за два дня до первоначально намеченной даты рассмотрения соответствующего проекта с целью информирования депутатов Московской городской Думы о внесенных в него изменениях и определения новой даты его рассмотрения (статья 11 Закона города Москвы № 70).

В соответствии со статьей 13 Закона города Москвы № 70 рассмотрение проекта закона города Москвы, проекта постановления Московской городской Думы на заседаниях Московской городской Думы проводится в порядке, предусмотренном Регламентом Московской городской Думы. Проект закона города Москвы, проект постановления Московской городской Думы рассматриваются Московской городской Думой не менее чем в двух чтениях, за исключением проектов постановлений Московской городской Думы, для которых Регламентом Московской городской Думы предусмотрен иной порядок рассмотрения. Первое чтение заключается в представлении проекта, проведении прений и завершается голосованием о принятии проекта в первом чтении. До голосования о принятии проекта в первом чтении редактор проекта вправе внести в него изменения и сообщить о них на заседании Московской городской Думы. Второе чтение проекта проводится после его принятия в первом чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы либо голосованием о принятии проекта во втором чтении. Третье чтение проекта проводится после его принятия во втором чтении, заключается в рассмотрении поправок к проекту и завершается голосованием о принятии закона города Москвы, постановления Московской городской Думы. Первое, второе и третье чтения проекта могут проводиться на одном или нескольких заседаниях Московской городской Думы.

Судом установлено, что проект постановления № внесен ДД.ММ.ГГГГ в первоочередном порядке комиссией по законодательству, регламенту, правилам и процедурам.

ДД.ММ.ГГГГ состоялось заседание вышеназванной комиссии, где был рассмотрен проект постановления Московской городской Думы «О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы» и принято решение рекомендовать Думе принять проект постановления в первом чтении, в случае внесения редактором изменений до принятия в первом чтении учесть их, а при отсутствии поправок принять проект постановления в целом.

Как следует из протокола заседания комиссии от ДД.ММ.ГГГГ№, на заседании комиссии, на котором присутствовал Председатель Думы, являющийся членом данной комиссии, рассмотрен проект постановления, а также имеющиеся изменения редактора, которые планируется внести до принятия постановления в первом чтении.

25 декабря 2019 года состоялось заседание Московской городской Думы, на котором присутствовало <данные изъяты> депутата, в том числе ФИО1, где в первоочередном порядке рассмотрен проект постановления Московской городской Думы «О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы».

Как следует из протокола заседания Московской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№ и стенограммы заседания Думы, редактором проекта ФИО7 были внесены изменения в текст проекта документа. По результатам голосования («за» - <данные изъяты>, «против» – <данные изъяты>, «воздержались» -<данные изъяты>) в первом чтении принят проект постановления с изменениями редактора.

В тот же день 25 декабря 2019 года состоялось внеочередное заседание Думы, на котором присутствовало <данные изъяты> депутатов, и во втором чтении обсуждался проект постановления Московской городской Думы «О внесении изменений в Регламент Московской городской Думы».

По результатам голосования («за» - <данные изъяты>, «против» - <данные изъяты>, «воздержались» – <данные изъяты>), что следует из протокола внеочередного заседания Московской городской Думы от ДД.ММ.ГГГГ№, во втором чтении принято Постановление от 25 декабря 2019 года № 162.

Оспариваемое Постановление от 25 декабря 2019 года № 162 подписано Председателем Думы и опубликовано в установленном порядке.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, суд исходил из того, что оспариваемое Постановление Московского городской Думы от 25 декабря 2019 года № 162 не противоречит федеральному законодательству либо иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Проанализировав приведенные законоположения, Регламент Московской городской Думы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого Постановления от 25 декабря 2019 года № 162 Московской городской Думой в пределах полномочий, предоставленных законодательством, с соблюдением требований к форме правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Разрешая административный иск, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и дал им соответствующую правовую оценку в обжалуемом судебном акте.

Довод апелляционной жалобы о том, что внесенные изменения в статью 83 Регламента противоречат статье 13 Закона города Москвы № 70, нельзя признать обоснованным, поскольку предоставленное право депутату, отсутствующему по уважительной причине на заседании Думы, выразить свое волеизъявление до начала рассмотрения соответствующего вопроса в письменном заявлении с указанием варианта своего мнения по конкретному вопросу повестки дня является дополнительной гарантией по осуществлению депутатом своих полномочий, что не отменяет обязанности его участия в заседаниях Думы, установленной статьей 10 Закона города Москвы № 14-60.

Не является основанием к отмене решения суда довод жалобы о несоблюдении пункта 17 Регламента и проведении внеочередного заседания после <данные изъяты> часов, поскольку вопрос о назначении и проведении внеочередного заседания относится к компетенции Думы. ФИО1, как следует из протоколов заседаний Думы и стенограммы, присутствовала на заседаниях Думы 25 декабря 2019 года, принимала активное участие в обсуждении поставленных вопросов, в связи с этим ее права не были нарушены.

Нельзя признать обоснованным довод апелляционной жалобы о том, что проект постановления в начале заседания был полностью изменен, поскольку согласно части 3 статьи 13 Закона города Москвы № 70 до голосования о принятии проекта в первом чтении редактор проекта вправе внести в него изменения и сообщить о них на заседании Московской городской Думы.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки судом, должным образом мотивированы в решении.

Решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Московского городского суда от 10 марта 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через Московский городской суд.

Председательствующий

Судьи