Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело 2а-134/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Садлаева Рустема Небиевича об оспаривании нормативного правового акта в части

по апелляционным жалобам администрации города Симферополя Республики Крым, Симферопольского городского совета Республики Крым на решение Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С., объяснения административного истца, его представителей Волкова М.И., Охотской Л.П., представителя Симферопольского городского совета Республики Крым Гинали О.А., представителя администрации города Симферополя Республики Крым Быковской С.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., судебная коллегия

установила:

решением 26-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым первого созыва от 20 августа 2015 г. № 361 (далее также – Решение № 361 от 20 августа 2015 г.) утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов (далее также – схема размещения НТО от 20 августа 2015 г., Схема) на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым.

В приложение № 3 текстовой части Схемы включены нестационарные объекты: под номером 2 с адресным ориентиром: г. Симферополь, ул. Р.Люксембург, 11, тип-палатка, период функционирования - круглогодично; под номером 40 с адресным ориентиром: г. Симферополь, ул. Бела Куна, 15, тип-палатка, период функционирования - круглогодично; под номером 44 с адресным ориентиром: г. Симферополь, ул. Гагарина, в районе 6-й городской больницы, тип-палатка, период функционирования - круглогодично, под номером 55 с адресным ориентиром: г. Симферополь, ул. Павленко, 13, тип-палатка, период функционирования - круглогодично.

Решением 20-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым второго созыва от 18 июня 2020 г. № 189 (далее также - Решение № 189 от 18 июня 2020 г.) в поименованное выше Решение № 361 внесены изменения в части исключения из схемы размещения на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым перечисленных мест размещения НТО, предоставленных ИП Садлаеву Р.Н. на основании договоров на размещение НТО от 7 апреля 2016 г.

Оспариваемый нормативный правовой акт официально опубликован 10 июля 2020 г. на Интернет-сайте Симферопольского городского совета Республики Крым, 22 июня 2020 г. в журнале «Библиополис» № 9(108).

Административный истец Садлаев Р.Н. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании не действующим поименованного выше Решения № 189 от 18 июня 2020 г. в части исключения ранее предоставленных ему на основании договоров мест из схемы размещения НТО как противоречащего статьям 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 381-ФЗ), нарушающего законные права и интересы административного истца ввиду произвольности такого исключения мест из схемы размещения НТО, без уведомления хозяйствующего субъекта за 6 месяцев, без предоставления компенсационного места, при незаконном не продлении договоров на размещение НТО.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решение № 189 от 18 июня 2020 г. в части исключения из схемы размещения НТО ранее существовавших НТО административного истца признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. С Симферопольского городского совета Республики Крым в пользу административного истца взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо администрация города Симферополя Республики Крым и административный ответчик Симферопольский городской совет Республики Крым подали апелляционные жалобы, в которых просят указанный судебный акт отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, полагая, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, допущено нарушение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором и представителем административного истца поданы письменные возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционных жалобах, возражениях, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению, судебная коллегия приходи к следующему.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Симферопольского городского совета Республики Крым с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. По этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого в части нормативного правового акта имеющим большую юридическую силу правовым актам, безосновательности и произвольности исключения мест размещения НТО, предоставленных административному истцу из схемы размещения НТО от 18 июня 2020 г., поскольку истечение срока договора на размещение НТО само по себе не могло служить основанием для такого исключения мест из схемы, надлежащих и достаточных доказательств нарушений административным истцом условий договора, правил торговли либо необходимости изъятия земельного участка под торговыми объектами административного истца для муниципальных, государственных нужд, административными ответчиками не представлено.

Судебная коллегия с указанными выводами суда первой инстанции соглашается в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом № 381-ФЗ.

Федеральным законом № 381-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли в числе прочего принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности (пункт 3 части 3 статьи 17); размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1 статьи 10).

В соответствии с Порядком размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. № 402 (далее – Порядок № 402), схема размещения НТО - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, состоящий из текстовой и графической частей, содержащих информацию об адресных ориентирах, виде и специализации НТО, площади земельного участка, на котором расположен НТО, периоде размещения НТО, форме собственности земельного участка и др. Схема, а также изменения в нее разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Республики Крым, с учетом:

утвержденных в установленном порядке правил благоустройства территорий городских и сельских поселений, внутригородских районов;

развития сети предприятий торговли и услуг, в том числе исключения негативного влияния нестационарных торговых объектов на пешеходную и транспортную инфраструктуру, архитектурный облик соответствующего населенного пункта;

нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

особенностей конкретного муниципального образования.

Перечень оснований для внесения изменений в схему размещения НТО содержится в пункте 10 Порядка № 402, среди которых значится - предложения органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования Республики Крым.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, НТО административного истца впервые были включены в Схему размещения НТО от 20 августа 2015 года; получены ИП Садлаевым Р.Н. по результатам конкурса с последующим заключением администрацией города Симферополя Республики Крым с ним 7 апреля 2016 г. договоров на размещение НТО № 172, № 173, № 174, № 175, сроком до 7 апреля 2019 г., с дополнительными соглашениями о продлении срока до 31 января 2020 г.

Поданные 24 декабря 2019 г. административным истцом заявления по вопросу повторного продления сроков указанных договоров рассмотрены администрацией города Симферополя Республики Крым 5 февраля 2020 г., в таком продлении ему отказано на основании пункта 2.8.1 решения 11-й сессии Симферопольского городского совета от 17 января 2020 г. № 88, содержащего указание на право администрации продлить договор на размещение НТО на новый срок для круглогодичного НТО, в то время как торговые палатки ИП Садлаева Р.Н. отнесены к сезонным НТО с 1 января 2020 г. согласно пункту 1.7 решения 62-ой сессии Симферопольского городского совета I созыва от 16 февраля 2017 г. № 1107 «О размещении нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым» (в редакции решения от 17 января 2020 г. № 88, действовавшей до 27 февраля 2020 г., то есть до признания факта отнесения торговых палаток к сезонным НТО незаконным протестом прокурора города Симферополя от 13 февраля 2020 г.).

Таким образом, на дату издания оспариваемого в части решения № 189 от 18 июня 2020 г. у административного истца не имелось действующих договоров на размещение НТО.

В ходе разбирательства по делу административные ответчики ссылались на данное обстоятельство, послужившее, помимо прочего, основанием для последующих предложений управления торговли и бытового обслуживания населения администрации города Симферополя об актуализации схемы размещения НТО от 20 августа 2015 г. посредством исключения из нее 72 мест размещения НТО с истекшими 31 января 2020 г. договорами, в том числе, спорных мест. Сведения об этом отражены в протоколе № 1 заседания Торгово-архитектурной комиссии по вопросу внесения изменений в схему дислокации НТО от 25 февраля 2020 г. (раздел 2).

Как верно указал суд первой инстанции, истечение сроков действия договоров, заключенных с административным истцом, само по себе не могло служить основанием для исключения указанных НТО из схемы размещения НТО от 20 августа 2015 г. и не включения в схему размещения НТО от 18 июня 2020 г., учитывая, что в соответствии с пунктом 2 Порядка № 402 утвержденные схемы носят бессрочный характер, при том, что отнесение торговых палаток к сезонным НТО, явившееся поводом для отказа в продлении договоров с ИП Садлаевым Р.Н., признано незаконным протестом прокурора.

Более того, административным истцом при даче пояснений в суде последовательно подтверждено желание продолжить торговую деятельность на спорных местах размещения НТО, о чем также свидетельствуют его заявления о продлении договоров, принятие мер по оспариванию отказов в их продлении в арбитражном суде. Административными ответчиками не представлено доказательств того, что ИП Садлаев Р.Н. изъявил желание прекратить данную торговую деятельность. Факт демонтажа торговых палаток об этом не свидетельствует, поскольку произведен административным истцом в рамках исполнения выданных ему об этом постановлений уполномоченных органов.

Доказательств того, что земельные участки, на которых располагались вышеназванные торговые объекты, подлежали изъятию для государственных или муниципальных нужд, либо внесение данных торговых палаток в схему размещения НТО было осуществлено с нарушением установленных требований законодательства, административными ответчиками не представлено и в материалах дела не имеется.

Ссылки апеллянтов в обоснование правомерности исключения спорных мест из схемы на акты обследования мест размещения НТО от 7 и 11 февраля 2020 г., содержащие указание на выявленные управлением торговли и обслуживания населения администрации города Симферополя при выезде на место нарушения (торговая палатка место в схеме № 2 – в шаговой доступности находится магазин, расположена на зеленой зоне – газоне, имеется запрет по размещению НТО на ул. А.Невского (бывшая ул.Р. Люксембург); торговая палатка место в схеме № 40 размещается на зеленой зоне – газоне, попадает в охранную зону сетей ГУП РК «Крымтеплокоммунэнерго» и ГУП РК «Вода Крыма»; торговая палатка № 44 – в шаговой доступности находится магазин, расположена на зеленой зоне – газоне, попадает в охранную зону сетей ГУП РК «КрымГазСети»; торговая палатка № 55 – граничит с бордюрным камнем, затрудняет видимость водителям дорожного полотна, в шаговой доступности находится магазин), исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела, подлежат отклонению.

Как верно указал суд первой инстанции, в ходе разбирательства надлежащие и достаточные доказательства, подтверждающие информацию, изложенную в актах, административными ответчиками не представлены, равно как и сведения, позволяющие идентифицировать место расположения каждой торговой палатки.

Каких-либо сведений от органов ГИБДД, подтверждающих размещение НТО с нарушением Правил дорожного движения Российской Федерации, либо негативно влияющих на пешеходную и транспортную инфраструктуру не представлено, как и не представлено надлежащих и достоверных доказательств нарушения инсоляции территории и помещений, рядом с которыми расположено НТО, ухудшается визуальное восприятие среды населенного пункта, благоустройство территории. Информация носит ориентировочный характер, а точная фиксация фактического месторасположения НТО с замерами не проводилась.

Имеющиеся в материалах дела письма ГУП РК «Вода Крыма» от 13 октября 2021 г., от 14 октября 2021 г., ГУП РК «Крымтеплокоммунэнерго» от 8 октября 2021 г., ГУП РК «Крымгазсети» от 12 октября 2021 г. применительно к обстоятельствам настоящего дела не отвечают признакам относимости доказательств, поскольку получены после составления актов обследования от 7 и 11 февраля 2020 г. и принятия оспариваемого решения от 18 июня 2020 г. № 189.

Доказательств выявления иных нарушений в период осуществления ИП Садлаевым Р.Н. торговой деятельности с использованием спорных НТО, системности таких нарушений административными ответчиками не представлено.

Ссылки апеллянтов в подтверждение невозможности неоднократного выявления указанных нарушений в спорных местах размещения НТО на то, что технические требования к размещению НТО на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым, отраженные в вышеуказанных актах, впервые утверждены только в 2017 г. решением Симферопольского городского совета Республики Крым от 16 февраля 2017 г. № 1107, подлежат отклонению, поскольку непосредственно в период действия данного нормативного акта, а именно, 4 апреля 2019 г., договоры на размещение НТО с ИП Садлаевым Р.Н. продлевались посредством заключения дополнительных соглашений, препятствий в виде допущенных им нарушений технических требований к размещению НТО на тот момент не имелось.

В свою очередь, приказом Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. № 2733 «Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года» предусмотрено, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип «меняется место - сохраняется бизнес» (пункт 3.2.2).

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 г. № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем, чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Ссылки апеллянтов на указание управлением торговли и бытового обслуживания населения в актах обследования объектов на факт нахождения в шаговой доступности от мест НТО ряда объектов капитального строительства по реализации продовольственных товаров не могут быть приняты в качестве достаточного основания для их исключения из схемы от 20 августа 2015 г. и невключения в схему от 18 июня 2020 г., поскольку в силу пункта 18 Порядка № 402 не допускается невключение в схему мест размещения НТО, а также исключение из схемы существующих НТО на основании решения о нецелесообразности их функционирования.

Более того, по адресному ориентиру НТО ул. Павленко, 13 после принятия оспариваемого нормативного правового акта в схеме сохранены места размещения НТО, в том числе круглогодичные (ул. Павленко, 1, 2).

Указание в апелляционных жалобах на то, что исключение спорных мест из схемы размещения НТО не является произвольным ввиду принятия оспариваемого нормативного правового акта в рамках реализации пункта 75 Поручения Главы Республики Крым от 20 декабря 2019 г. № 1/01-32/9827, с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения города Симферополя площадью торговых объектов, утвержденных постановлением Совета министров Республики Крым от 24 января 2017 г. № 18, само по себе не является достаточным основанием для такого исключения, поскольку на административных ответчиков возложена в данном случае обязанность доказать обоснованность и непроизвольность исключения из схемы размещения НТО конкретных торговых объектов.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Аналогичное положение применительно к сфере торговли предусмотрено статьей 15 № 381-ФЗ.

При этом в силу статьи 17 названного закона органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли должны принимать меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности.

На основании положений статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит верным суждение суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для исключения спорных НТО из схемы размещения НТО, утвержденной решением 20-й сессии Симферопольского городского совета Республики Крым второго созыва от 18 июня 2020 г. № 189.

Таким образом, обжалуемое решение является законным и обоснованным. Доводы, содержащиеся в апелляционных жалобах, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, поэтому служить поводом для отмены решения суда не могут.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 28 октября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Симферополя Республики Крым, Симферопольского городского совета Республики Крым – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 4 марта 2022 г.

Председательствующий

Судьи