Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-248/2020 по апелляционным жалобам Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области, администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области и апелляционному представлению участвующего в административном деле прокурора, на решение Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года, которым административное исковое заявление Туркина А.М. о признании не действующим решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2019 года № 97 «О внесении изменений в Положение о доплате к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района» удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административных ответчиков, Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области и администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области Травниковой О.В, настаивавшей на доводах жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А, полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, судебная коллегия

установила:

решением Череповецкого районного Собрания представителей Вологодской области от 28 октября 2003 года № 400 утверждено Положение о доплате к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района (далее Положение), которым определены условия и порядок установления, выплаты ежемесячной доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района.

Пунктом 3 Положения предусматривалось, помимо прочего, что размер доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Пунктом 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года №284 пункт 3 изложен в иной редакции, предусматривающей, что размер доплаты к пенсии исчисляется путём определения разницы между месячным денежным содержанием лица, замещавшего должность муниципального служащего, соответственно начисленным в зависимости от имеющегося стажа, и размером пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством; при наличии стажа муниципальной службы не менее 12,5 календарных лет у мужчин и 10 календарных лет у женщин доплата к пенсии устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии, начисленной в соответствии с федеральным пенсионным законодательством, и доплаты к пенсии составляла 55 процентов месячного денежного содержания муниципального служащего; размер доплаты к пенсии за выслугу лет не может быть ниже 2000 рублей.

Решением Вологодского областного суда от 4 апреля 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2019 года, частично удовлетворены требования административного иска Туркина А.М: признан недействующим с момента его принятия пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года №284 в части исключения из пункта 3 Положения нормы о порядке увеличения размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Муниципальным Собранием Череповецкого муниципального района Вологодской области 14 ноября 2019 года принято решение № 97 (далее Решение №97), которым внесены изменения в Положение.

Так, пункт 3 дополнен абзацем третьим следующего содержания: «Размер пенсии за выслугу лет увеличивается на 0,1% месячного содержания лица, замещавшего должность муниципального служащего, за каждый полный год стажа сверх требуемого».

Пунктом 2 указанного решения предусмотрено, что оно вступает в силу со дня опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года.

Туркин А.М. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим Решения №97, как не соответствующего законодательству, имеющему большую юридическую силу, направленного на фактическое преодоление вступивших в законную силу судебных актов, нарушающего его права в связи с уменьшением размера назначенной доплаты к пенсии за выслугу лет.

Решением Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года иск Туркина А.М. удовлетворён: признано недействующим с момента его принятия Решение №97.

В апелляционных жалобах администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области, Муниципальное Собрание Череповецкого муниципального района Вологодской области просят решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела (том 1, л.д.230-234, л.д.236-240).

Прокурор, участвующий в деле, в апелляционном представлении (том 1, л.д.220-225) также высказывает несогласие с судебным актом в части признания недействующим пункта 1 Решения № 97, полагая его постановленным при неправильном применении норм материального права, при несоответствии выводов суда обстоятельствам дела.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах и представлении, административным истцом представлены письменные возражения (том 2, л.д.1-4).

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, представления и возражений на них, выслушав объяснения представителя ответчиков, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт распространён на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года, таким образом правовым нормам, определившим размер доплаты пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, придана обратная сила.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 20 июля 2011 года №20-П и от 22 апреля 2014 года №12-П указал, что согласно принципу недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение граждан, который вытекает из Конституции Российской Федерации и имеет общеправовое значение, федеральный законодатель, введя в действие новые правовые нормы и признавая утратившими силу прежние, обязан, как того требуют статьи 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает её субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.

С учётом изложенного, является правильным вывод суда первой инстанции, что придание обратной силы нормативному правовому акту, направленному на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим муниципальные должности муниципального района и должности муниципальной службы, противоречит федеральному законодательству.

Доводы апелляционных жалоб о необходимости распространения положений оспариваемого нормативного правового акта на правоотношения, возникшие с 1 октября 2016 года, в связи с отсутствием какого-либо размера доплаты к пенсии за выслугу лет за каждый год сверх требуемого в Положении в редакции решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года №284, не могут быть признаны состоятельными.

Как упомянуто выше, вступившим в законную силу решением суда признан недействующим с момента принятия пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года №284 в части исключения из пункта 3 Положения нормы о порядке увеличения размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого.

Норма, предусматривающая увеличение размера доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого, предусмотрена в первоначальной редакции Положения.

Именно в связи с её исключением пункт 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 26 сентября 2016 года № 284 признан судом недействующим.

Оспариваемый нормативный правовой акт является актом, определившим размер доплаты пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения, в связи с чем, как ухудшающему правовое положение граждан, ему не могла быть придана обратная сила.

В таких обстоятельствах, решение суда от 15 июня 2020 года в части признания не действующим пункта 2 решения №97 признаётся правильным и отмене не подлежит.

В то же время, оснований для признания не действующим пункта 1 решения №97, которым пункт 3 Положения дополнен абзацем третьим вышеизложенного содержания, не имелось.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 12 части 1 статьи 11), в области пенсионного обеспечения на него в полном объёме распространяются права государственного гражданского служащего, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 24); муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23).

В силу пункта 4 статьи 7 Федерального закона 15 декабря 2001 года №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее Закон о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации) условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счёт средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к настоящему федеральному закону.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 10 октября 2013 года № 1591-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «Родниковский муниципальный район» Ивановской области на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» указал, что отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учётом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона от 2 марта 2007 года №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объёме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путём введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих.

Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Законом Вологодской области от 5 июля 1996 года №87-ОЗ «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области и должности государственной гражданской службы Вологодской области», определяющим условия и порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Вологодской области, должности государственной гражданской службы Вологодской области, а также должности областных государственных служащих, предусмотрено увеличение на 3 процента месячного денежного содержания государственного гражданского служащего области за каждый полный год стажа сверх требуемого (часть 2 статьи 4).

Аналогичная норма содержится в пункте 1 статьи 14 Закона о государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации.

Руководствуясь вышеприведёнными положениями федерального и регионального законодательства, а также правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к выводу, что, снизив размер доплаты к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района, с 3 процентов месячного денежного содержания за каждый полный год стажа сверх требуемого до 0,1%, Муниципальное Собрание фактически ограничило гарантии, установленные муниципальным служащим по сравнению с государственными гражданскими служащими Вологодской области.

Однако судом не учтено, что приведённое правовое регулирование устанавливает лишь общие принципы пенсионного обеспечения муниципальных служащих, не предопределяет конкретное содержание публично-правовых обязательств муниципальных образований по установлению и выплате муниципальным служащим пенсий за выслугу лет.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Статьёй 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счёт собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

Частью 3 статьи 30 Устава Череповецкого муниципального района Вологодской области, принятого решением районного собрания представителей Череповецкого муниципального района от 5 августа 2005 года №160, предусмотрено, что муниципальным служащим органов местного самоуправления Череповецкого муниципального района гарантируются за счёт средств бюджета Череповецкого муниципального района ежемесячная доплата к пенсии, устанавливаемая в порядке и на условиях, определяемых Положением о доплате к пенсии, утверждаемым Муниципальным Собранием района, частичная компенсация расходов по кредитному договору на приобретение жилого помещения в случае приглашения на работу из другой местности в порядке и на условиях, определяемых решением Муниципального Собрания района.

Институт муниципальной службы, будучи по своей конституционно-правовой природе одним из существенных проявлений организационной самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения (статья 130, часть 1; статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) посредством замещения должностей в аппарате муниципальной власти. В связи с этим органы местного самоуправления не могут быть лишены возможности вводить и изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе корректировать правила исчисления таких выплат исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года №1591-О).

Поскольку пенсия за выслугу лет муниципальным служащим выплачивается дополнительно к пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования за счёт средств собственных доходов муниципальных образований, а условия такого пенсионного обеспечения в силу положений действующего пенсионного законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по своим основным параметрам являются аналогичными (сходными) с условиями пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, но не в полной мере тождественными, следует согласиться с доводами о праве органов местного самоуправления изменять порядок и условия, правила исчисления дополнительного пенсионного обеспечения, в том числе учёта стажа муниципальной службы при расчёте размера доплаты к пенсии за выслугу лет.

Между тем, такое регулирование органов местного самоуправления не может быть произвольным.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 года №32-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки С.И.Федоровой» отмечено, что органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что установленный ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.

Соответственно, изменение размера доплаты к пенсии за выслугу лет в сторону уменьшения может иметь место при доказанности отсутствия у муниципального образования объективной финансово-экономической возможности сохранить уровень доплат на прежнем уровне.

Изменив пункт 3 Положения в первоначальной редакции путём уменьшения размера доплаты административный ответчик реализовал предусмотренное действующим законодательством право представительного органа местного самоуправления регулировать вопросы определения условий предоставления права на дополнительное материальное обеспечение за выслугу лет, порядок её выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы. И поскольку правовое регулирование вопросов дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих, осуществляемого за счёт средств местного бюджета, относится к компетенции органов местного самоуправления, то порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определяться с учётом возможностей местного бюджета.

Как следует из ответа администрации Череповецкого муниципального района от 10 марта 2021 года № на запрос суда апелляционной инстанции, при формировании и издании оспариваемого правового регулирования учтены возможности бюджета района (информация на 37 листах).

Так, из выписки из приложения №8 к решению Муниципального Собрания района от 16 декабря 2019 года №110, усматривается, что произведено распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов: наименование раздела «Социальная политика» (раздел 10, подраздел 01). При этом выделены следующие суммы бюджетных ассигнований по этому виду расходных обязательств: 2020 год: 51 949,9 тыс. руб.; 2021 год: 47 420, 2 тыс. руб.; 2021 год: 47 425,8 тыс. руб.

В данном разделе установлены целевые статьи расходов:

«Пенсионное обеспечение»;

«Муниципальная программа «Совершенствование муниципального управления в Череповецком муниципальном районе на 2020-2025 годы»;

«Подпрограмма «Совершенствование системы муниципальной службы в Череповецком муниципальном районе»;

«Основное мероприятие «Совершенствование организационных и правовых механизмов профессиональной служебной деятельности»;

«Доплата к пенсии лицам, замещавшим муниципальные должности и должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Череповецкого муниципального района».

«Публичные нормативные социальные выплаты гражданам».

На каждый из календарных годов планового периода представительным органом местного самоуправления распределены бюджетные ассигнования в равных долях и пропорциях: на каждое из указанных расходных обязательств установлена планируемая сумма бюджетных расходов: 6 211,3 тыс. руб.

Такие же суммы расходных обязательств по этим же целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (и подгруппам) установлены Муниципальным Собранием на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов в решении от 10 декабря 2020 года №180.

Аналогичным образом представительным органом местного самоуправления ранее было осуществлено распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов с конкретизацией суммы расходных обязательств по тождественному целевому назначению в размере 6 023,6 тыс. руб.

В материалы дела административным ответчиком представлен Публичный доклад администрации Череповецкого муниципального района о социально-экономическом развитии района за 2019 год (том 1, л.д.175-189), из которого следует, что бюджет Череповецкого муниципального района Вологодской области в 2019 году является профицитным. В докладе отмечено, что по итогам 2019 года в полном объёме исполнены все принятые расходные обязательства района без привлечения заёмных средств, просроченная кредиторская задолженность и муниципальный долг отсутствуют.

Вместе с тем, как следует из ответа администрации Череповецкого муниципального района от 21 сентября 2020 года №, направленного прокурору Череповецкого района, по итогам 2019 года в бюджете района на 1 января 2020 года сложился профицит в размере 14 498 тыс. руб. Такой профицит в большей степени обусловлен неиспользованием лимитов бюджетных обязательств в сфере дорожной деятельности; указанные денежные средства являются целевыми, образующими дорожный фонд, которые запланированы на реализацию национального проекта «Безопасные и качественные дороги»; в силу статьи 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные ассигнования дорожного фонда, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований дорожного фонда в очередном финансовом году. В 2020 году указанные целевые средства дорожного фонда направлены на осуществление полномочий администрации района по дорожной деятельности, в частности, на выполнение работ в рамках национального проекта «Безопасные и качественные дороги» (решение Муниципального Собрания района от 9 апреля 2020 года №128). Данные денежные средства не могли быть направлены на выплаты лицам, имеющим права на доплату к пенсии.

Таким образом, учитывая представленные административным ответчиком доказательства, судебная коллегия, исходя из содержания оспариваемого пункта в его взаимосвязи с нормами федерального и регионального законодательства, приходит к выводу, что установление порядка увеличения размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого не является произвольным и произведено в соответствии с действующим законодательством с учётом социально-экономического положения и возможностей бюджета муниципального района.

Вопреки выводам суда первой инстанции, подтверждённые с позиции экономической обоснованности и финансовых возможностей местного бюджета объективные критерии установления доплаты к пенсии за выслугу лет в Череповецком муниципальном районе Вологодской области согласуются с правовой природой дополнительного материального обеспечения, реализуемого в рамках пенсионных отношений, предполагающих предоставление денежных выплат в целях компенсации утраченного заработка (дохода) в связи с наступлением нетрудоспособности, вследствие старости (достижения определённого возраста) или инвалидности, и не могут рассматриваться как противоречащие требованиям и нормам, имеющим большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, является ошибочным вывод суда первой инстанции о признании не действующим оспариваемого нормативного правового акта в части осуществлённого правового регулирования по установлению порядка увеличения размера доплаты к пенсии за каждый полный год стажа сверх требуемого, в связи с чем в указанной части решение полежит отмене с вынесением нового об отказе в удовлетворении административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года о признании не действующим пункта 1 решения Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области от 14 ноября 2019 года №97 - отменить, в удовлетворении административного иска в этой части - отказать.

В остальной части решение Вологодского областного суда от 15 июня 2020 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Муниципального Собрания Череповецкого муниципального района Вологодской области, администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области и апелляционное представление участвующего в административном деле прокурора – без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: