Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-53/2022 по апелляционной жалобе Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области на решение Липецкого областного суда от 29 июня 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление ФИО32, ФИО33 С.Н., ФИО34 О.В. об оспаривании решения от 10 апреля 2020 года №263 «О принятии Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации».

Заслушав доклад судьи Кольцюка В. М., заключение прокурора ФИО48 Е. И., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

ФИО32 О. П., ФИО33 С. Н., ФИО34 О. В. обратились в суд с административным иском о признании решения Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области от 10 апреля 2020 года №263 «О принятии Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации» (далее решение от 10 апреля 2020 года №263) не действующим с момента принятия.

В обоснование заявленных требований указали, что 10 апреля 2020 года Советом депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области (далее - Совет депутатов) принято решение «О принятии Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации», которое опубликовано на официальном сайте администрации сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области и размещено в сетевом издании – портал Министерства юстиции РФ «Нормативные правовые акты в РФ». Оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением процедуры его принятия поскольку, являясь жителями Стебаевского сельского поселения, административные истцы были лишены права на участие в публичных обсуждениях проекта Устава, который подлежал опубликованию не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава, а решение о принятии Устава подлежало государственной регистрации и обнародованию.

Административные истцы просили суд учесть, что 26 марта 2020 года Администрацией Липецкой области принято Постановление №159 «О дополнительных мерах по защите населения в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции в Липецкой области», которым на территории Липецкой области введены ограничения, вызванные новой коронавирусной инфекцией, среди которых, в частности, запрет на проведение спортивных, зрелищных, публичных и иных массовых мероприятий, в связи с чем полагают, что факт проведения сессии Совета депутатов нарушает положения указанного Постановления. Более того, на момент принятия решения от 10 апреля 2020 года №263 в Совете депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации не состояло необходимое количество депутатов для принятия Устава, а именно свои полномочия сложили депутаты ФИО35 В. Г., ФИО36 С. М., ФИО37 Л. Н., ФИО38 Д. В., а депутаты ФИО39 М. Н. и ФИО40 М. А. в рамках административного дела №3а-40/2022 год дали показания о том, что не принимали участия в сессиях 2020 года.

В силу пункта 3 статьи 42 Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Устав сельского поселения, решение Совета депутатов сельского поселения о внесении изменений и дополнений в Устав сельского поселения принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов сельского поселения. Полагали, что заседание Совета депутатов сельского поселения правомочно только в том случае, если на нем присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов, то есть 7 депутатов от 10 избранных депутатов, что не могло быть в силу отсутствия на заседании Совета депутатов ФИО39 М. Н. и ФИО40 М. А., а также в связи со сложением полномочий депутатами ФИО35 В. Г., ФИО36 С. М., ФИО37 Л. Н. и ФИО38 Д. В.

Решением Липецкого областного суда от 29 июня 2022 года административные исковые требования удовлетворены, решение Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области от 10 апреля 2020 года №263 «О принятии Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации» признано недействующим со дня его принятия.

Дополнительным решением Липецкого областного суда от 4 августа 2022 года в удовлетворении исковых требований к административному ответчику председателю Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области ФИО52 О.В. отказано.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области по доверенности ФИО47 Р. В. просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное, приняв по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что оспариваемое решение от 10 апреля 2020 года №263 было принято с соблюдением закона, а также с проведением всех соответствующих процедур, предшествующих его принятию. Выводы суда первой инстанции о том, что для принятия Устава сельского поселения требуется набрать необходимое количество голосов депутатов – две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, не состоятельны, поскольку отсутствие необходимого количества депутатов, с учетом нормы, запрещающей доизбирать депутатов, в случае, если до окончания срока их полномочий осталось менее года, не могло парализовать работу представительного органа сельского поселения и лишить жителей права на осуществление местного самоуправления.

Кроме того, судом ошибочно приведен довод о том, что имелись обстоятельства нарушения процедуры принятия нормативного правового акта. Административным ответчиком были представлены доказательства всех способов обнародования, за исключением размещения проекта нормативного правового акта в помещении почтового отделения связи сельского поселения.

Участвовавшим в деле прокурором представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых изложена позиция о законности принятого решения и оставлении без удовлетворения апелляционной жалобы.

Участвующие в деле лица о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно, надлежащим образом, в судебное заседание не явились, об отложении дела не ходатайствовали.

В соответствии со статьями 150, 307, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц, явка которых судом обязательной не признавалась.

Прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО48 Е. И. заключением полагала, что основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда отсутствуют.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункта 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного Закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ).

Согласно части 4 и части 5 статьи 44 Федерального закона №131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

В соответствии с пунктами 3, 5 статьи 30 принятого решением №134 от 18 апреля 2014 года Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области (далее Устав №134 от 18 апреля 2014 года) Совет депутатов сельского поселения состоит из 10 депутатов.

Совет депутатов сельского поселения может осуществлять свои полномочия после избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

В силу пункта 1 статьи 42 Устава №134 от 18 апреля 2014 года представительным органом муниципального образования является Совет депутатов сельского поселения, к исключительной компетенции которого отнесено принятие Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области и внесение в него изменений и дополнений.

Устав сельского поселения, решение Совета депутатов сельского поселения о внесении изменений и дополнений в устав сельского поселения принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов сельского поселения (пункт 3 статьи 42 названного Устава).

Пунктами 1 - 4 статьи 31 Устава №134 от 18 апреля 2014 года основной формой деятельности Совета депутатов сельского поселения являются сессии, которые созываются председателем Совета депутатов сельского поселения согласно утвержденному Советом депутатов сельского поселения графику.

Внеочередные сессии собираются по инициативе главы сельского поселения, председателя Совета депутатов сельского поселения либо по требованию не менее одной трети от установленного числа депутатов Совета депутатов сельского поселения.

Сессии Совета депутатов сельского поселения считаются правомочными, если на них присутствуют 50 и более процентов от числа избранных депутатов Совета депутатов сельского поселения. Сессии Совета депутатов сельского поселения проводятся не реже одного раза в три месяца.

Порядок созыва и проведения сессий Совета депутатов сельского поселения, продолжительность данных сессий и иные положения, касающиеся организации работы Совета депутатов сельского поселения, устанавливаются регламентом Совета депутатов сельского поселения. Регламент принимается Советом депутатов сельского поселения, если за него проголосовало более половины от установленной численности депутатов. Регламент принимается на срок полномочий Совета депутатов сельского поселения.

На сессиях Совета депутатов сельского поселения каждый депутат имеет один голос. Голосование на сессиях Совета депутатов сельского поселения может быть открытым (в том числе поименным) и тайным. Случаи применения каждого вида голосования устанавливаются регламентом Совета депутатов сельского поселения.

Согласно пункта 1 статьи 30 Регламента Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области, утвержденного решением Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области №41 от 29 февраля 2016 года решение Совета, если это прямо не установлено действующим законодательством, Уставом сельского поселения, настоящим регламентом, по вопросам принятия Устава сельского поселения и поправок к нему принимается не менее двумя третями голосов от установленного числа депутатов.

Статьей 37 указанного Регламента предусмотрено ведение протокола сессии Совета, который подписывается председательствующим на сессии, секретарём сессии и заверяется печатью Совета.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50) целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Из материалов административного дела следует и установлено судом первой инстанции, что Советом депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области 10 апреля 2020 года принято решение №263 «О принятии Устава Сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации». Указанное решение опубликовано на официальном сайте администрации сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района и в сетевом издании - портал Министерства юстиции Российской Федерации «Нормативные правовые акты в Российской Федерации».

Совет депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет пятого созыва был избран по единому десятимандатному округу 13 сентября 2015 года в составе 10 депутатов: ФИО64 В. А., ФИО39 М. Н., ФИО64 Л. М., ФИО52 О. В., ФИО53 Н. Н., ФИО38 Д. В., ФИО40 М. А., ФИО35 В. Г., ФИО36 С. М., ФИО37 Л. Н.

В процессе рассмотрения административного дела судом установлено, что по состоянию на 10 апреля 2020 года сложили полномочия депутаты ФИО35 В. Г. (2 декабря 2017 года), ФИО36 С. М. (8 июня 2018 года), ФИО37 Н. Л. (1 января 2018 года).

Кроме того, согласно решению Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области от 13 марта 2020 года №61 были сняты полномочия депутата сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации ФИО38 Д. В. с 13 марта 2020 года в связи с отставкой по собственному желанию.

Распоряжением главы администрации Липецкого муниципального района от 17 марта 2020 года №171-р исполнение обязанности главы администрации муниципального района с 18 марта 2020 года возложено на заместителя главы администрации муниципального района Тодуа Д. В.

Решениями Совета депутатов Липецкого муниципального района Липецкой области от 12 мая 2020 года №296 и №297 Тодуа Д. В. избран главой Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации и 12 мая 2020 года вступил в должность.

В материалы дела представлены протоколы сто десятой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области от 27 февраля 2020 года по вопросу принятия проекта Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области, протокол проведения публичных слушаний от 13 марта 2020 года, протокол сто четырнадцатой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области по принятию нового Устава сельского поселения.

В протоколе сто десятой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области указано, что по результатам голосования «за» проголосовали 7 человек от общей численности 10 депутатов, приняли решение №59 о принятии проекта Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации.

Согласно протокола публичных слушаний от 13 марта 2020 года по вопросу «Обсуждение проекта Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области» участниками публичных слушаний являлись депутаты: ФИО39 М. Н., ФИО64 В. А., ФИО64 Л. М., ФИО53 Н. Н., ФИО52 О. В., ФИО40 М. А., ФИО38 Д. В. По результатам публичных слушаний, «за» проголосовали 7 человек, рекомендовано Совету депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации принять Устав сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации.

Из протокола сто четырнадцатой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области следует, что на сессии присутствовали 7 депутатов от установленной численности 10 человек, по результатам голосования 7 голосов «за» приняли Устав сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области.

Однако, судом установлено, что в протоколе сто четырнадцатой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области Российской Федерации пятого созыва от 10 апреля 2020 года отражена недостоверная информация, поскольку допрошенными судом свидетелями ФИО39 М. Н., ФИО40 М. А., ФИО53 Н. Н., ФИО73 Л. М. даны пояснения о том, что они являлись депутатами Совета депутатов пятого созыва, однако в работе сессий Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района в 2020 году участия не принимали, в том числе и в работе сто четырнадцатой сессии Совета депутатов, так же указанные депутаты не принимали участия в публичных слушаниях 13 марта 2020 года. Свидетель ФИО38 Д. В. показал, что не принимал участия в работе сто четырнадцатой сессии Совета депутатов, поскольку с 13 марта 2020 года досрочно прекратил полномочия депутата Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области.

С учетом изложенного суд пришел к обоснованному выводу, что представленные в материалы дела протокол сто десятой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области пятого созыва от 27 февраля 2020 года, протокол проведения публичных слушаний от 13 марта 2020 года, а так же протокол сто четырнадцатой сессии Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области пятого созыва от 10 апреля 2020 года не отражают действительные итоги голосования, поскольку на сто десятой сессии Совета депутатов 27 февраля 2020 года не присутствовали депутаты ФИО39 М. Н., ФИО40 М. А., ФИО53 Н. Н., ФИО64 Л. М., на сто четырнадцатой сессии Совета депутатов 10 апреля 2020 года не присутствовали депутаты ФИО39 М. Н., ФИО40 М. А., ФИО53 Н. Н., ФИО64 Л. М. и ФИО38 Д. В. При проведении публичных слушаний так же не присутствовали депутаты ФИО39 М. Н., ФИО40 М. А., ФИО53 Н. Н., ФИО64 Л. М.

Таким образом, за принятие Устава сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области 10 апреля 2020 года проголосовало менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов, что недостаточно для принятия Устава.

Судом также было установлено, что проект Устава сельского поселения, решение Совета депутатов о порядке учета предложений по проекту указанного устава и порядке участия граждан в обсуждении проекта Устава не были в установленном порядке обнародованы и доведены до сведения населения сельского поселения.

В силу пункта 9 статьи 44 Устава №134 от 18 апреля 2014 года обнародование муниципальных правовых актов осуществляется на следующий день после их принятия путем размещения необходимого количества копий, но не менее 10 штук, для открытого доступа на видном месте в установленный режим работы в помещении администрации сельского поселения, сельской библиотеке, сельском доме культуры, помещении почты, на доске объявлений с назначением ответственных за сохранность и соблюдения гарантии доступа к ним.

Доказательств размещения проекта Устава в помещении почты и доске объявлений стороной административного ответчика представлено не было; сторона административного ответчика не обеспечила должным образом исполнение положений указанных норм по официальному опубликованию (обнародованию) проекта Устава.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции об удовлетворении требований административного искового заявления является законным и обоснованным. Суд первой инстанции, исследовав представленные доказательства, проанализировав положения норм федерального законодательства, правильно констатировал, что оспариваемый муниципальный правовой акт принят с нарушением процедуры принятия, в связи с чем, подлежит отмене.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, принято с соблюдением норм процессуального права и правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и требованиям законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о принятии оспариваемого нормативного правового акта в соответствии с нормами, имеющими большую юридическую силу, основаны на неверном толковании положений действующего законодательства, в связи с чем отклоняются судебной коллегией как не обоснованные.

Согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце 3 пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установив, что оспариваемые нормативные правовые акты или их часть противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает эти нормативные правовые акты не действующими полностью или в части со дня их принятия или иного указанного судом времени.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, руководствуясь статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно признал его не действующим со дня принятия.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Липецкого областного суда от 29 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов сельского поселения Стебаевский сельсовет Липецкого муниципального района Липецкой области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи