Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-82/2020 по апелляционной жалобе Тиунова С.Ю. на решение Свердловского областного суда от 11 февраля 2020 года по административному иску Тиунова С.Ю. о признании не действующим решения Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года №43/21 «О назначении опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург», которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения Тиунова С.Ю, настаивавшего на доводах жалобы, представителя Екатеринбургской городской Думы Александрова В.В, представителя Главы Екатеринбурга Высокинского А.Г. - Кочурина Е.А, возражавших против удовлетворения жалобы, заключение прокурора Парфеновой Е.Г, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 сентября 2019 года Екатеринбургской городской Думой принято решение №43/21 «О назначении опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург» в целях выявления и учёта мнения населения муниципального образования «город Екатеринбург» при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины», которое в эту же дату опубликовано в официальном печатном издании Екатеринбургской городской Думы «Вестник Екатеринбургской городской Думы» №364.

Административный истец Тиунов С.Ю. первоначально обратился в Ленинский районный суд города Екатеринбурга с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года №43/21 «О назначении опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург» в целях выявления и учёта мнения населения муниципального образования «город Екатеринбург» при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Определением Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 15 ноября 2019 года административное дело по административному исковому заявлению Тиунова С.Ю. передано по подсудности в Свердловский областной суд для рассмотрения по существу (том 1, л.д.30-31).

Административное исковое заявление Тиунова С.Ю. мотивировано тем, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом, не содержит в себе все его обязательные признаки, поскольку не рассчитано на неоднократное применение; вопрос о месте строительства Собора не является вопросом местного значения, в связи с чем Глава органа местного самоуправления не является субъектом такой инициативы; оспариваемое решение принято с нарушением процедуры его принятия, поскольку не проведены общественные обсуждения или публичные слушания по проекту решения, предполагающего строительства Собора; при этом нарушены положения Регламента Екатеринбургской городской Думы, поскольку поправка в решение внесена лицом, не являющимся депутатом Екатеринбургской городской Думы.

Также административный истец указал, что формулировка оспариваемого решения в редакции «какой из следующих вариантов места размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины Вы поддерживаете?» нарушает его права, так как не учитывает его мнение, как сторонника иных вероисповеданий.

Решением Свердловского областного суда от 11 февраля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Тиунова С.Ю. отказано.

В апелляционной жалобе Тиунов С.Ю. просит состоявшее судебное решение отменить и принять новое об удовлетворении административного искового заявления, ссылаясь на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

Истец указывает, что судом дано неверное толкование положений части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что повлекло за собой необоснованное признание несостоятельным довода истца о не проведении публичных слушаний по проекту оспариваемого решения; оспариваемое решение принято без учёта мнения и интересов всех горожан Екатеринбурга. В остальном позиция административного истца аналогична правовой позиции, изложенной в административном иске.

Относительно апелляционный жалобы истца Екатеринбургской городской Думой (том 2, л.д.11-15), Главой Екатеринбурга (том 2, л.д.24-29), прокуратурой Свердловской области (том 2, л.д.31-33), представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены правильно постановленного судебного решения.

В соответствии со статьёй 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Нормативный порядок проведения опроса граждан регламентирован в положениях статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Часть 4 данной статьи устанавливает, что порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

При этом порядок организации и проведения публичных слушаний, определяемый на основании устава муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями пунктов 1, 3 статьи 8 Положения №10/19 «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утверждённого решением Екатеринбургской городской Думы от 14 февраля 2006 года, постановлением Главы Екатеринбурга от 11 сентября 2019 года №10-г «Об инициативе проведения опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург», статьи 20 Регламента Екатеринбургской городской Думы, утверждённого постановлением Екатеринбургской городской Думы от 12 июня 1996 года №1, пришёл к обоснованному выводу о соблюдении процедуры и порядка принятия оспариваемого решения, указав на соблюдение положений законодательства о направлении инициативы проведения опроса по вопросам местного значения, порядка внесения поправки в проект решения и её рассмотрения городской думой.

Форма и вид оспариваемого решения, установленные в части 5 статьи 31 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, соблюдены.

Судом признан несостоятельным довод истца о том, что поправка к проекту решения инициирована не депутатом представительного органа местного самоуправления, поскольку разработка поправки руководителем аппарата Администрации города Екатеринбурга Захаровым И.В, ответственным за подготовку проекта решения «О назначении опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург», не свидетельствует о нарушении процедуры её принятия; существо поправки сводилось к постановке вопроса об обсуждении среди присутствующих на заседании Екатеринбургской городской Думы депутатов возможности исключения из рассматриваемого проекта решения площадки на пересечении улиц Фурманова-Белинского, заявленной для размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Из выписки из протокола заседания Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года усматривается, что инициатива внесения указанной поправки в проект решения исходила от председательствующего на заседании Екатеринбургской городской Думы Володина И.В, что согласуется с положениями статьи 20 Регламента Екатеринбургской городской Думы, утверждённого постановлением Екатеринбургской городской Думы от 12 июня 1996 года №1.

Поскольку допустима возможность внесения поправок в текст рассматриваемого проекта нормативного правового акта в силу положений Регламента Екатеринбургской городской Думы; разработка такой поправки не депутатом представительного органа местного самоуправления не лишает уполномоченное лицо права на её внесение на обсуждение на заседании Екатеринбургской городской Думы, то нарушения соответствующих правовых норм в данном случае отсутствуют.

Порядок опубликования оспариваемого нормативного правового акта судом проверен, по этому основанию судебное решение не оспаривается.

Проверяя решение на предмет его соответствия нормам, имеющим большую юридическую силу, суд указал на отсутствие таких несоответствий.

Ссылку административного истца о не проведении по проекту решения публичных слушаний, как того требуют положения статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд признал несостоятельной, поскольку положения указанного нормативного правового акта не распространяются на общественные отношения, связанные с урегулированием процедуры проведения опроса, организованного в целях выявления и учёта мнения населения муниципального образования при выборе места размещения объекта капитального строительства.

Ставить под сомнение данные выводы суда не имеется оснований.

В силу статьи 31 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учёта при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер (часть 1).

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом (часть 2).

Согласно части 3 указанной правовой нормы, опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учёта мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Из содержания приведённых правовых норм следует, что органам публичной власти (представительному органу муниципального образования, главе муниципального образования, органу государственной власти субъекта федерации) предоставлено право инициирования опроса граждан только по вопросам, отнесённым к их возможной инициативной компетенции (полномочиям). При этом результаты такого опроса, который является одной из форм участия граждан в непосредственном осуществлении местного самоуправления, носят рекомендательный характер, что свидетельствует о декларированном праве органов публичной власти на усмотрение в принятии таких результатов.

Как верно установлено судом, основанием для принятия оспариваемого решения явилась необходимость проведения опроса граждан в муниципальном образовании «город Екатеринбург» по вопросу выявления и учёта мнения населения при выборе места размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливая в главе 5 формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, перечень которых не является исчерпывающим, и, определяя, какие вопросы подлежат разрешению на местном референдуме (статья 22), сходе граждан (статьи 25, 25.1), собрании граждан (статья 29), прямо указал в части 1 статьи 31, что мнение населения с целью его учёта при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти выявляется путём опроса граждан, проводимого на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Частью 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утверждённых документов, положениями части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Сопоставительный анализ правовых предписаний федерального законодательства, а также содержащихся в обжалуемом нормативном правовом акте, позволяют сделать однозначный вывод о его не противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Как верно указано судом, федеральным законодателем не предусмотрен императивный запрет на выявление и учёт мнения населения по выбору места размещения объекта капитального строительства до разработки, согласования и утверждения проектной документации по территориальному планированию той административно-территориальной единицы, на которой планируется размещение такого объекта.

В каждом конкретном случае такая инициативная необходимость со стороны органов местного самоуправления следует из конкретных обстоятельств и определяется на основании усмотрения уполномоченного органа публичной власти, которую последний может и не усмотреть.

С учётом этого, признаётся обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что вопрос о проведении опроса граждан не подпадает под предмет регулирования Градостроительного кодекса Российской Федерации; в данном случае оспариваемый нормативный правовой акт имел своей целью выявление и учёт мнения граждан по вопросу размещения конкретного объекта капитального строительства на определённой территории, что не тождественно нормативному муниципальному акту по планировке территории, которым разрешён вопрос о размещении такого объекта, для которого требуется проведение публичных слушаний; судом первой инстанции справедливо указано на отсутствие оснований для признания нормативного правового акта не действующим.

Довод жалобы о том, что оспариваемое решение не содержит в себе всей совокупности признаков нормативного правового акта, а потому таковым не является, признаётся несостоятельным.

Вопреки утверждениям истца, решение о проведении опроса не является актом однократного применения, а является актом ограниченного во времени действия, и эти понятия не тождественны по своей правовой природе, при этом такое ограничение установлено временными рамками, ограниченными датой принятия решения и датой подведения итогов опроса.

Таким образом, данный акт неоднократно применяется в период кампании по проведению опроса и его применение заканчивается подведением итогов такого опроса.

Выводы суда не противоречат нормам материального права, имеющим большую юридическую силу, и которыми установлены объективные критерии, обуславливающие проведение мероприятий, осуществляемых в целях выявления и организации опроса граждан по вопросу, относящемуся к вопросам местного значения городского округа.

Доводы апелляционной жалобы повторяют правовую позицию истца, изложенную в иске, были проверены на предмет обоснованности судом первой инстанции. Иное толкование административным истцом норм материального права, а равно и несогласие с размещением объекта капитального строительства на определённой территории, не опровергают правильность обжалуемого решения.

Таким образом, оснований для отмены решения по доводам жалобы, основанным на ином толковании норм материального права, а также сводящимся к несогласию с произведённой судом оценкой, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Свердловского областного суда от 11 февраля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тиунова С.Ю. – без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: