Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Керченского городского суда Республики Крым административное дело № 2а-120/2019 (№ 92OS0000-01-2019-000227-29) по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО1 об оспаривании нормативного правового акта в части

по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, и апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя ФИО1 на решение Верховного Суда Республики Крым от 19 декабря 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С., объяснения административного истца, его представителя ФИО2 (участвовали посредством видеоконференц-связи), представителя административного ответчика Керченского городского совета Республики Крым ФИО3 (участвовала посредством видеоконференц-связи), представителя заинтересованного лица Администрации города Керчи Республики Крым ФИО4 (участвовала посредством видеоконференц-связи), заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО5, судебная коллегия

установила:

решением 19 сессии Керченского городского совета 1 созыва от 23 апреля 2015 г. №357-1/15 (далее также Решение от 23 апреля 2015 г.) утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым (далее также Схема), согласно текстовой части к которой в Схему включены нестационарные торговые объекты под номерами 377, 378 и 379, месторасположение в г. Керчи в районе ул. Ленина, 29, 37, 43 соответственно, площадью по 5 кв.м каждый, с размещением на летний период с 1 мая по 1 ноября по конкурсу.

Впоследствии решением Керченского городского совета Республики Крым от 29 ноября 2018 г. №1502-1/18 «О внесении изменений в решение 19 сессии Керченского городского совета 1 созыва от 23.04.2015 №357-1/15 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов» (далее также Решение от 29 ноября 2018 г.) приложения 1, 2 к указанному решению от 23 апреля 2015 г. изложены в новой редакции, вышеназванные нестационарные торговые объекты включены в Схему под номерами 375, 376, 377 со сроком размещения нестационарного торгового объекта - курортный сезон с 01.05 по 01.11, порядок предоставления места для размещения нестационарного торгового объекта: без проведения аукционных процедур.

Решением внеочередной 115 сессии 1 созыва Керченского городского совета Республики Крым от 18 июня 2019 г. №1636-1/19 «О внесении изменений в решение 19 сессии Керченского городского совета 1 созыва от 23 апреля 2015 г. №357-1/15 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов» (далее также Решение от 18 июня 2019 г.) в Схему размещения нестационарных торговых объектов внесены изменения с изложением приложений 1, 2 к решению в новой редакции, согласно которой в Схему не включены вышеназванные нестационарные торговые объекты.

Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее также ИП ФИО1) обратился в суд с административным иском об оспаривании Решения от 18 июня 2019 г. в части исключения нестационарных торговых объектов под номерами 375, 376 и 377 из Схемы в редакции Решения от 29 ноября 2018 г. В обоснование своих требований заявитель указал на незаконность исключения нестационарных торговых объектов из Схемы при наличии действующих правоустанавливающих документов на них, при том, что эксплуатация данных объектов была начата административным истцом ещё до утверждения Схемы в соответствии с действующими правоустанавливающими документами. Оспариваемое решение в указанной части, по мнению заявителя, лишает хозяйствующий субъект места осуществления предпринимательской деятельности, чем нарушает его права и законные интересы. Невключение спорных нестационарных торговых объектов в Схему свидетельствует о противоречии оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ, Федеральный закон «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации») и Порядку размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. № 402 (далее также Порядок размещения).

Решением Верховного Суда Республики Крым от 19 декабря 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

Прокурором, участвующим в административном деле, подано апелляционное представление на решение суда первой инстанции, в котором он просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Указывает на нарушение оспариваемым решением, исключившим нестационарные торговые объекты из Схемы до истечения действия правоустанавливающих документов, положений статьи 10 Федерального закона № 381-ФЗ, пункта 11 Порядка размещения.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, Керченским городским советом Республики Крым представлены письменные возражения.

Заинтересованным лицом Администрацией города Керчи Республики Крым представлены письменные возражения относительно доводов апелляционного представления и апелляционной жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, апелляционной жалобы и возражений на них, заслушав участников процесса, заключение прокурора, судебная коллегия считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации устанавливает и определяет государственные гарантии его осуществления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Частью 2 статьи 6 Федерального закона № 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

Как усматривается из материалов дела, на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности, на основании паспортов привязки от 24 июня 2014 г., выданных заместителем начальника управления архитектуры и градостроительства г. Керчь, административному истцу предоставлено право осуществлять торговую деятельность (архитип – мороженное, б/а напитки) с размещением временных передвижных сооружений для осуществления предпринимательской деятельности по ул. Ленина в районе домов №№ 29, 37, 43 г. Керчи. Срок действия паспортов привязки до 24 июня 2019 г.

Уставом муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, принятым решением Керченского горсовета Республики Крым от 5 ноября 2014 г. №38-1/14, к полномочиям Керченского городского совета Республики Крым, являющегося представительным органом муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым (статьи 27), отнесено утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым (статья 37).

Решением от 23 апреля 2015 г. на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым была утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов, в которую под номерами 377, 378 и 379, вошли нестационарные торговые объекты с месторасположением в г. Керчи в районе ул. Ленина, 29, 37, 43 соответственно.

Решением от 29 ноября 2018 г. приложения 1, 2 к указанному решению от 23 апреля 2015 г. изложены в новой редакции, вышеназванные нестационарные торговые объекты включены в Схему под номерами 375, 376, 377 со сроком размещения нестационарного торгового объекта - курортный сезон с 01.05 по 01.11, порядок предоставления места для размещения нестационарного торгового объекта: без проведения аукционных процедур.

Решением от 18 июня 2019 г. в Схему не включены спорные нестационарные торговые объекты.

Администрация города Керчи сообщением от 7 мая 2019 г. № 4055/02-13, 4052/02-13, 4054/02-13 в ответ на заявления ИП ФИО1 о возможности размещения нестационарных торговых объектов по ул. Ленина уведомило административного истца о принятом решении об исключении из Схемы нестационарных торговых объектов, в том числе спорных, после окончания действия правоустанавливающих документов на их размещение у субъектов хозяйствования.

В ответе приведена ссылка на пункт 1.1.9 Технических требований к размещению нестационарных торговых объектов, утвержденных Порядком размещения, согласно которым не допускается размещение нестационарных торговых объектов ближе 5 метров от окон жилых и общественных зданий и витрин стационарных торговых объектов. Расстояние от окон жилых и общественных зданий и витрин стационарных торговых объектов, расположенных по ул. Ленина, до тротуаров, расположенных по бокам ул. Ленина, составляет 5,4 м (исключение: напротив Театра им.Пушкина и кафе «Пингвин»), в связи с чем размещение нестационарных торговых объектов по бокам ул. Ленина не ближе 5 м невозможно. Также указано, что ул. Ленина является пешеходной и центральной улицей города Керчь, по которой осуществляется большой поток движения людей, в частности в летний период, скопленные нестационарные торговые объекты мешают движению, а также ухудшают обзор Театра и доски почета, расположенной напротив.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято Керченским городским советом в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с установленным порядком, требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает. Суд пришел к выводу о том, что размещение и использование спорных нестационарных торговых объектов до утверждения административным ответчиком Схемы не является достаточным основанием для признания оспариваемого решения в части невключения данных объектов в Схему незаконным и нарушающим права заявителя, при этом сослался на противоречие размещения нестационарных торговых объектов требованиям Технических требований к их размещению, прекращение действия правоустанавливающих документов на размещение объектов на момент обращения административного истца в суд, фактическое осуществление торговой деятельности по настоящее время, а также на возможность участия в аукционах на право размещения нестационарных торговых объектов по иным адресным ориентирам.

Судебная коллегия с таким выводом суда первой инстанции согласиться не может и считает его ошибочным, основанным на неправильном применении норм материального права.

При разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции не учел, что в силу части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Из материалов настоящего административного дела следует, что на момент принятия Керченским городским советом Решения от 23 апреля 2015 г. №357-1/15 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов», нестационарные торговые объекты административного истца, расположенные в <...>, использовались для осуществления торговой деятельности, то есть их эксплуатация началась до утверждения Схемы.

Кроме того, в Порядке размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым указано, что утвержденные Схемы носят бессрочный характер (пункт 2.4). Утверждение Требований к размещению и внесение в них изменений не могут повлечь пересмотр мест размещения уже функционирующих нестационарных торговых объектов, установленных на законных основаниях (пункт 2.5). Таким образом, субъектам малого и среднего предпринимательства предоставляется право для стабильного осуществления торговой деятельности.

В деле отсутствуют доказательства того, что нестационарные торговые объекты были размещены с нарушением требований действующего законодательства. Установление новых требований, в том числе о недопущении размещения нестационарных торговых объектов ближе 5 м от окон жилых и общественных зданий и витрин стационарных торговых объектов, как установлено в Порядке размещения и указано выше, не может влечь пересмотр мест размещения уже функционирующих торговых объектов, которые были установлены на законных основаниях.

Доказательств того, что земельный участок, на котором находятся спорные нестационарные торговые объекты, подлежал изъятию для государственных или муниципальных нужд либо его внесение в Схему явилось бы нарушением установленных требований законодательства, в материалах дела не имеется.

Также принятым Порядком размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым в пункте 2.11 были установлены основания для внесения изменений в Схему, к которым относились:

- новая застройка районов, микрорайонов, иных территорий населенных пунктов, иных элементов, повлекшая изменение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью стационарных и/или нестационарных торговых объектов;

- прекращение, перепрофилирование деятельности стационарных торговых объектов, повлекшее снижение обеспеченности населения площадью торговых объектов до уровня ниже установленного норматива минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

- наличие запросов на открытие новых нестационарных торговых объектов от хозяйствующих субъектов, товаропроизводителей, жителей муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым;

- уведомление органа местного самоуправления о размещении нестационарных торговых объектов индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, являющимися собственниками или пользователями земельного участка, при условии соблюдения Земельного кодекса Российской Федерации, разрешенного использования земельного участка и градостроительного законодательства;

- строительство, ремонт или реконструкция объектов систем электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения и территорий общего пользования;

- предоставление компенсационных мест согласно Схеме размещения.

В качестве основания для внесения изменений в Схему в виде невключения спорных нестационарных торговых объектов административный ответчик указал в суде апелляционной инстанции на такое основание, как предложения органов местного самоуправления муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым.

Между тем данное основание для внесения изменения в Схему появилось в редакции Порядка от 7 мая 2019 г., при том, что решение Комиссии по вопросам размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Керчь Республики Крым, по результатам заседания которой было принято решение об исключении из Схемы в том числе спорных нестационарных торговых объектов, состоялось 14 декабря 2018 г., когда действовал Порядок в редакции от 18 января 2017 г., где такое основание исключения отсутствовало.

Таким образом, решение об исключении (не включении) нестационарных торговых объектов административного истца, размещенных на законных основаниях до утверждения Схемы, было принято административным ответчиком до истечения сроков действия правоустанавливающих документов на объекты, а также в отсутствие предусмотренных оснований для внесения изменения в действующую Схему.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции при разрешении административного дела ошибочно не принял во внимание положения приказа Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 2733 «Об утверждении Стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2015 - 2016 годы и период до 2020 года» (далее - приказ Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. № 2733), предусматривающие, что при отсутствии системных нарушений правил торговли и желании хозяйствующего субъекта продолжать торговую деятельность по истечении сроков разрешенного размещения нестационарного торгового объекта необходимо обеспечивать продление договоров (иных разрешительных документов) без проведения конкурентных процедур. При градостроительной необходимости освобождения места размещения нестационарного торгового объекта следует обеспечивать предоставление хозяйствующему субъекту альтернативных равноценных компенсационных мест, реализуя принцип «меняется место - сохраняется бизнес» (пункт 3.2.2).

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2015 г. № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - определение от 29 января 2015 г. № 225-О), о том, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Положение части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», предусматривающее, что утверждение (изменение) схемы размещения нестационарных торговых объектов не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (часть 1 статьи 8), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Судебная коллегия полагает, что при принятии обжалуемого решения судом первой инстанции к спорным отношениям неправильно применены положения Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ, не учтены требования приказа Минпромторга России от 25 декабря 2014 г. № 2733, а также правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, выраженная в определении от 29 января 2015 г. № 225-О.

На основании изложенного судебная коллегия находит обоснованным довод административного истца о противоречии федеральному законодательству оспариваемого решения в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории города Керчи нестационарных торговых объектов, расположенных в районе улицы Ленина домов 29, 37, 47 города Керчи.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение не может быть признано законным, в связи с чем данный судебный акт подлежит отмене с принятием по административному делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 19 декабря 2019 г. отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска индивидуального предпринимателя ФИО1.

Признать незаконным со дня вступления в законную силу настоящего определения решение внеочередной 115 сессии 1 созыва Керченского городского совета Республики Крым от 18 июня 2019 г. № 1636-1/19 «О внесении изменений в решение 19 сессии Керченского городского совета 1 созыва от 23 апреля 2015 г. № 357-1/15 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов» в части невключения в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ город Керчь Республики Крым нестационарных торговых объектов площадью 5 кв.м каждый, расположенных в районе улицы Ленина домов 29, 37, 47 города Керчи.

Сообщение о принятии настоящего определения в течение 1 месяца подлежит опубликованию на официальном сайте Керченского Городского Совета Республики Крым.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи