Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-19/2021 по апелляционным жалобам административного истца общества с ограниченной ответственностью «Информационные банковские технологии», административного истца общества с ограниченной ответственностью «Мега-Авто» на решение Ивановского областного суда от 17 мая 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Информационные банковские технологии» о признании недействующим Указа Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года №146-уг «Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области» в редакции Указов Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года № 167-уг «О внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года № 146-уг «О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области», от 4 марта 2020 года № 32-уг «О внесении изменений в указы Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года № 146-уг «Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области» и от 17 декабря 2020 года №167-уг «О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года № 146-уг «О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области», от 27 апреля 2021 года № 67-уг «О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года № 146-уг «Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области»; административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Мега-Авто» о признании недействующими отдельных положений Указа Губернатора Ивановской области № 146-уг от 14 сентября 2015 года «Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области» в редакции Указа Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года № 167-уг «О внесении изменений в Указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года № 146-уг «О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области».

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Стоян Е.В., объяснения представителя ООО «Информационные банковские технологии» ФИО1, представителя ООО «Мега-авто» ФИО2, представителя Губернатора Ивановской области ФИО3, представителя Департамента экономического развития Ивановской области ФИО4, представителей Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области ФИО5, ФИО6, заключение прокурора Слободина С.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Указом Губернатора Ивановской области № 146-уг от 14 сентября 2015 года «О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области» (далее Указ № 146-уг) утвержден Порядок организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области, текст которого опубликован на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru 14 сентября 2015 года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 16 сентября 2015 года и в официальном печатном издании «Собрание законодательства Ивановской области» 22 сентября 2015 года № 36(755).

Указом Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года №167-уг (далее Указ № 167-уг), опубликованном на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru и официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 18 декабря 2020 года, в Указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года №146-уг «О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области» внесены изменения:

изменено наименование - «Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области»;

утверждены в новой редакции Порядок организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области и Порядок возмещения перевозчикам расходов и (или) затрат, связанных с предоставлением льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области;

утверждены Перечень категорий граждан, которым предоставляется льготный проезд на автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте на территории Ивановской области с использованием льготной транспортной карты и Перечень категорий граждан, которым предоставляется бесплатный проезд на автомобильном транспорте и городском наземном электрическом транспорте на территории Ивановской области с использованием льготной транспортной карты;

установлено, что со дня вступления в силу настоящего указа устанавливается переходный период до 1 апреля 2021 года, в течение которого организация льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области, осуществляется с использованием социальной карты жителя Ивановской области или временной транспортной карты жителя Ивановской области, выданных в соответствии с настоящим указом, а также транспортного приложения универсальной карты школьника на территории Ивановской области для детей льготных категорий, выданной в соответствии с постановлением Правительства Ивановской области от 11 сентября 2013 года № 363-п «Об утверждении Положения об универсальной карте школьника на территории Ивановской области». С момента получения лицами, имеющими право на предоставление мер социальной поддержки и дополнительных гарантий по социальной поддержке в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Ивановской области, банковской карты национальной платежной системы «Мир» с присвоенным статусом «льготной транспортной карты» или пластиковой карты стандарта EMV (Europay + MasterCard + VISA) с присвоенным статусом «льготной транспортной карты» использование социальной карты жителя Ивановской области или временной транспортной карты жителя Ивановской области, а также транспортного приложения универсальной карты школьника на территории Ивановской области прекращается.

Указом Губернатора Ивановской области от 4 марта 2021 года № 32-уг (далее Указ № 32-уг), опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 5 марта 2021 года, в Указы № 146-уг и № 167-уг внесены изменения, в частности, продлен срок переходного периода до 1 июля 2021 года.

На момент рассмотрения дела судом последние изменения внесены в Указ №146-уг Указом Губернатора Ивановской области от 27 апреля 2021 года № 67-уг, опубликованном на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 27 апреля 2021 года.

ООО «Информационные банковские технологии» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просило признать недействующими в полном объеме Указ № 146-уг, в редакции Указов № 167-уг, № 32-уг, № 67-уг.

В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемым Указом № 167-уг изменена действующая система льготного проезда отдельных категорий граждан, как для субъектов предпринимательской деятельности, так и льготополучателей введены новые обязанности, однако административным ответчиком нарушен порядок проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта. При издании оспариваемого Указа не соблюдены требования антикоррупционного и антимонопольного законодательства в связи с установлением механизма отбора организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда, не в рамках законодательства о контрактной системе закупок для государственных нужд, а на конкурсной основе с учетом критериев и требований, установленных Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области. По мнению административного истца, на дату издания Указа № 167-уг у Губернатора Ивановской области отсутствовали полномочия по установлению порядка бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Также указывает на неопределенность размера льготного проезда и суммы возмещения перевозчикам понесенных в связи с этим затрат. Кроме того, ссылается на неопределенность в вопросах действия заключенных гражданско-правовых договоров и исполнения им своих обязанностей в рамках действующих государственных контрактов как лицом, не участвующим в организации предоставления льготного, а также бесплатного проезда в связи с введением нового правового регулирования.

ООО «Мега-Авто» обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований, просило признать недействующим Указ № 146-уг в редакции Указа № 167-уг в части:

- подпункта 2.1 пункта 2 Указа и абзаца 11 пункта 10 приложения 1 в части установления предельного уровня стоимости льготного проезда в размере 0,67 тарифа, установленного постановлением Правительства Ивановской области «Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте» и нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Ивановской области в сфере регулирования тарифов;

- пункта 3 Указа и абзаца 4 пункта 8 приложения 1 в части установления предельного размера возмещения из бюджета денежных средств в размере 0,33 предельного максимального уровня тарифов, установленного постановлением Правительства Ивановской области «Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте» и нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Ивановской области в сфере регулирования тарифов;

- абзацев 1, 2 пункта 9 приложения 1 в части установления ограничений по возмещению перевозчику расходов, связанных с предоставлением бесплатного проезда детям льготных категорий, свыше 10 поездок;

- пункта 5 Указа в части указания на способ осуществления отбора на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области.

В обоснование заявленных требований ООО «Мега-Авто» указано, что является организацией –перевозчиком, осуществляет пассажирские перевозки по регулярным межмуниципальным маршрутам, которые отнесены к виду перевозок с нерегулируемым тарифом. В рамках транспортного обслуживания пассажиров административным истцом заключены договоры с Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области на возмещение расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду с использованием социальной карты жителя Ивановской области и бесплатному проезду с использованием транспортного приложения универсальной карты школьника. Возмещение по указанным договорам производится из расчета установленных Департаментом энергетики и тарифов Ивановской области предельных максимальных тарифов на регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом, в частности, в размере 19 рублей за одну поездку на муниципальных маршрутах в границах поселения, тогда как административным истцом принят тариф на перевозки в сумме 23 рубля. Полагает, что предоставление льгот на маршрутах с нерегулируемым тарифом возможно исключительно при наличии соглашения между органами государственной власти и перевозчиками о полной компенсации затрат. Также обращает внимание, что в связи с введением нового правового регулирования бремя оплаты оказанных оператором услуг по внедрению и обеспечению функционирования системы ложится на перевозчиков, при этом полагает, что отбор оператора системы должен производиться в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», поскольку модель льготного и бесплатного проезда создана для обеспечения государственных нужд.

Определением Ивановского областного суда от 12 марта 2021 года административные исковые заявления ООО «Информационные банковские технологии» и ООО «Мега-Авто» объединены в одно производство.

Решением Ивановского областного суда от 17 мая 2021 года в удовлетворении административных исковых требований ООО «Информационные банковские технологии» и ООО «Мега-Авто» отказано.

В апелляционных жалобах ООО «Мега-Авто» и ООО «Информационные банковские технологии» ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения норм материального права, нарушения норм процессуального права и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционных жалоб Губернатором Ивановской области, Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, прокурором представлены возражения о несостоятельности доводов апелляционных жалоб и законности судебного решения.

В заседание суда апелляционной инстанции не явились иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся участников процесса, заключение прокурора, возражавшего в удовлетворении апелляционных жалоб, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на апелляционные жалобы, приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции, существенных нарушений процедуры его принятия не допущено, положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, он не противоречит.

Судебная коллегия оснований не согласиться с приведенными выводами суда первой инстанции не усматривает. Позиция суда первой инстанции основана на правильном применении норм материального права, регулирующих отношения в сфере организации льготного проезда граждан.

В соответствии с пунктом «ж» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В силу положений подпунктов 12, 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение), а также социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан.

По указанным вопросам органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2005 года отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан; субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям предписано при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии со статьей 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право; финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.

Исходя из системного анализа положений Устава Ивановской области; Закона Ивановской области от 14 марта 1997 года № 7-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ивановской области»; Закона Ивановской области от 15 февраля 2006 года № 8-ОЗ «О мерах социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий»; Закона Ивановской области от 15 февраля 2006 года № 11-ОЗ «О мерах социальной поддержки ветеранов труда, приравненных к ним граждан и тружеников тыла»; Закона Ивановской области от 4 октября 2016 года № 75-ОЗ «О мерах социальной поддержки ветеранов труда Ивановской области»; Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области», суд сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта, а также вносивших в него изменений актов уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, порядку опубликования.

Вопреки доводам ООО «Информационные банковские технологии» об отсутствии полномочий у Губернатора Ивановской области, на дату издания Указа № 167-уг, по установлению порядка бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, судом подробно исследован объем полномочий Губернатора Ивановской области на регламентацию отношений, связанных с осуществлением бесплатного проезда в отношении детей данной категории. При этом, судом обоснованно учтено, что в установленный переходный период предусмотрено обеспечение их права на бесплатный проезд как с использованием универсальной карты школьника, положение о которой утверждено постановлением Ивановской области от 11 сентября 2013 года № 363-п, так и льготной транспортной карты, введенной Указом № 167-уг.

Проверив соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и довод административного истца о ее нарушении, выразившемся в отсутствии оценки регулирующего воздействия проекта Указов Губернатора Ивановской области, суд первой инстанции обоснованно признал указанный довод ошибочным.

Согласно части 1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 1.1 статьи 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ в редакции Федерального закона от 30 декабря 2015 года № 447-ФЗ).

Оценивая доводы ООО «Информационные банковские технологии» о нарушении процедуры принятия Указа № 167-уг, в части проведения оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, судом указано, что на территории Ивановской области оценка регулирующего воздействия проводится в соответствии с Порядком проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Ивановской области, утвержденным постановлением Правительства Ивановской области от 17 декабря 2013 года № 534-п (далее Порядок проведения оценки регулирующего воздействия).

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Ивановской области от 1 декабря 2013 года № 534-п Департамент экономического развития и торговли Ивановской области является ответственным за организационно-техническое обеспечение деятельности рабочей группы по проведению оценки регулирующего воздействия.

С учетом предписаний пунктов 1.4, 2.1, 2.4, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.12 Порядка проведения оценки регулирующего воздействия, суд пришел к обоснованному выводу о соблюдении Департаментом развития информационного общества Ивановской области, как разработчиком проекта оспариваемого указа Губернатора Ивановской области, порядка проведения оценки регулирующего воздействия.

Приходя к выводу об отсутствии нарушения прав административного истца при проведении оценки регулирующего воздействия судом обоснованно отклонены доводы ООО «Информационные банковские технологии» в указанной части, при этом судом учтено, что административный истец, как субъект предпринимательской деятельности, чьи права и законные интересы могли быть затронуты при разработке проекта нормативного правового акта, выступил одним из участников публичных консультаций по проекту нормативного правового акта, его доводам при проведении публичных консультаций Департаментом развития информационного общества Ивановской области дана правовая оценка, которая отражена в приложении 1 «Таблица результатов публичных обсуждений» отчета о публичных консультациях».

Также, обоснованно отклонен довод ООО «Информационные банковские технологии» о занижении степени регулирующего воздействия со ссылкой на введение оспариваемым нормативным правовым актом новых обязанностей для субъектов предпринимательской деятельности и социально незащищенных категорий граждан.

Согласно пояснительной записки, проектом Указа предлагается введение на территории Ивановской области проезда отдельных категорий граждан, имеющих место жительство в Ивановской области и обладающих правом на предоставление мер социальной поддержки в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Ивановской области, по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Ивановской области с использованием банковских карт национальной платежной системы «Мир» с присвоенным статусом «льготной транспортной карты» (для льготополучателей, достигших 14-летнего возраста) или пластиковой карты стандарта EMV ((Europay + MasterCard + VISA) - международный стандарт для операций по банковским картам с чипом) с присвоенным статусом «льготной транспортной карты» (для льготополучателей, не достигших 14-летнего возраста).

Судом сделан обоснованный вывод, что принятие Указа № 167-уг не влечет за собой возникновение у субъектов предпринимательской деятельности дополнительных обязанностей, а лишь изменяет содержание ранее предусмотренных обязанностей в целях повышения качества предоставляемых льготополучателям транспортных услуг, возможность безналичной оплаты проезда с применением банковской карты национальной платежной системы «Мир», позволит усовершенствовать систему учета перевозки пассажиров и багажа, а также обеспечить полноту сбора оплаты и своевременности расчетов за оказанные транспортные услуги. В связи с принятием Указа № 167-уг нормативное регулирование льготного и бесплатного проезда отдельных категорий льготополучателей объединено в один нормативный правовой акт.

Как правильно указал суд со ссылкой на разъяснения, изложенные в пункте 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Только существенное нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, например его принятие в отсутствие кворума, не обнародование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, не опубликование, отсутствие предусмотренного законодательством согласования с уполномоченным органом, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оспариваемые Указы не влекут за собой возникновение у субъектов предпринимательской деятельности дополнительных обязанностей, не устанавливают новые, не изменяют ранее установленные обязанности, носят уточняющий характер, направлены на приведение законодательства Ивановской области в соответствие с законодательством Российской Федерации.

Поскольку судом установлено, что оспариваемые положения не вводят избыточных обязанностей или запретов на осуществление предпринимательской деятельности, исходя из целей, для достижения которых применяется процедура оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта (выявление положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности), не проведение такой оценки либо проведение ее с нарушениями, само по себе не может быть расценено как нарушение, влекущее безусловное признание нормативного правового акта субъекта Российской Федерации недействующим.

Проверив содержание оспариваемого нормативного акта на предмет его соответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, с учетом предмета заявленных требований, суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта недействующим.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» регулярные перевозки могут осуществляться по регулируемым тарифам либо по нерегулируемым тарифам. Под регулярными перевозками по регулируемым тарифам понимаются регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; под регулярными перевозками по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком (далее Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ).

В рамках проверки довода ООО «Мега-Авто», участвующего в предоставлении льготополучателям льготного, а также бесплатного проезда, в части установления стоимости льготного проезда отдельным категориям граждан из расчета 0,67 и 0,33 предельного максимального уровня тарифов, судом проведен анализ положений Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области», постановления Правительства Ивановской области от 3 сентября 2015 года №420-п «Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте», постановлений Департамента энергетики и тарифов Ивановской области от 27 января 2016 года № 66-п, от 25 декабря 2015 года № 61-п, от 9 декабря 2020 года № 45-п, которыми установлены предельные максимальные тарифы на перевозку пассажиров на территории Ивановской области.

Судом обоснованно отмечено, что указанные региональные нормативные акты в предмет проверки по настоящему административному делу не входят. Доводы административного истца свидетельствуют о его несогласии с действующей системой установления предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, которая применяется при возмещении перевозчикам расходов, связанных с предоставлением на территории Ивановской области льготного, а также бесплатного проезда отдельным категориям граждан, проживающим в Ивановской области. Однако, оспариваемым нормативным правовым актом не ограничено право административного истца на осуществление пассажирских перевозок по установленному в обществе нерегулируемому тарифу. Вместе с тем установленные органом государственной власти субъекта предельные максимальные тарифы применяются только в целях возмещения перевозчикам затрат при предоставлении льготного проезда.

Вопреки доводам административного истца, Указ № 146-уг, в редакции Указа №167-уг, не затрагивает вопросы формирования стоимости перевозки (тарифов), установленных на определенном виде транспорта, содержит правила, по которым перевозчикам возмещаются расходы, связанные с проездом льготных категорий граждан, имеет характер общей нормы и направлен на реализацию прав льготополучателей на льготный проезд на всех видах пассажирского транспорта общего пользования на территории Ивановской области.

В связи с изложенным, оснований для привлечения к участию в деле центрального исполнительного органа государственной власти Ивановской области, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере тарифов – Департамента энергетики и тарифов Ивановской области, не имеется, указанный довод апелляционной жалобы ООО «Мега-Авто» подлежит отклонению.

На основании части 2 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Аналогичные положения предусмотрены статьей 15 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области».

Частью 1 статьи 20 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе предоставить отдельным категориям граждан за счет средств соответственно бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов льготы на проезд при осуществлении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок или смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок при условии согласования с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, участниками договора простого товарищества, которым выдано свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, размеров компенсации недополученных доходов, связанных с предоставлением таких льгот.

Системный анализ приведенных выше норм, а также положений части 4 статьи 17, части 2 статьи 24, статьи 23 Федерального закона № 220-ФЗ позволил суду сделать вывод о том, что для перевозчика, осуществляющего регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, предоставление льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке, приобретает характер обязанности только при наличии договорных отношений, включающих согласование возмещения перевозчику затрат на перевозку льготных категорий пассажиров. Законодателем не определено, что указанное согласование с перевозчиком производится исключительно при принятии соответствующих нормативных положений.

Судом установлено, что применительно к ООО «Мега-Авто» такое согласование осуществлено посредством заключения договоров от 9 января 2020 года № № о возмещении затрат, связанных с предоставлением бесплатного проезда детям из многодетных семей с использованием транспортного приложения универсальной карты школьника; от 9 января 2020 года № № на возмещение затрат, связанных с предоставлением бесплатного проезда детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей или единственного родителя, с использованием транспортного приложения универсальной карты школьника; от 9 января 2020 года № № на возмещение расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду с использованием социальной карты жителя Ивановской области. В указанных договорах закреплено условие о возмещении перевозчику указанных затрат, не превышающих предельный максимальный уровень тарифов, установленный постановлением Правительства Ивановской области «Об утверждении предельного максимального уровня тарифов на перевозку всеми видами пассажирского транспорта, деятельность которого регулируется органами государственной власти Ивановской области, граждан, имеющих право на меры социальной поддержки на транспорте» - при предоставлении бесплатного проезда детям льготных категорий, и не выше 0,33 предельного максимального тарифа и не превышающего 300 рублей в течение 1 месяца на одного льготополучателя – при предоставлении льготного проезда иным категориям граждан - льготополучателей.

Оценивая доводы «Мега-Авто» о нарушении его прав положениями Указа № 146-уг, и признавая их несостоятельными, суд правильно указал, что перевозчики, принимая решение об участии в конкурсе и впоследствии получая свидетельство об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту, принимают на себя все обязательства по осуществлению данных перевозок, в том числе предусмотренных нормативными правовыми актами Ивановской области, устанавливающими порядок предоставления льготного, а также бесплатного проезда.

Доводы административных истцов о нарушении части 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации получили правильную оценку в судебном решении и обоснованно отклонены судом.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3 статьи 25 Закона Ивановской области от 11 апреля 2011 года № 25-ОЗ «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области» понесенные перевозчиками потери в доходах в связи с осуществлением социально значимых перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования возмещаются в виде субсидий перевозчикам за счет средств областного бюджета.

В свою очередь Губернатор Ивановской области определил в Указе №146-уг механизм расчета соответствующей компенсации для определения объема бюджетных средств, направляемых на исполнение данного вида бюджетных обязательств, что относится к компетенции субъекта Российской Федерации.

Из пунктов 2, 7 Порядка возмещения перевозчикам затрат, связанных с предоставлением льготного, а также бесплатного проезда, отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области (приложение 2 к Указу № 146-уг) средства на возмещение перевозчикам расходов и (или) затрат, связанных с предоставлением льготного, а также бесплатного проезда льготополучателям с использованием льготной транспортной карты, перечисляются в установленном для исполнения областного бюджета порядке на распорядительный лицевой счет главного распорядителя средств областного бюджета - Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, открытый в управлении Федерального казначейства по Ивановской области, в соответствии со сводной бюджетной росписью в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Ежемесячно, в срок до последнего числа месяца, следующего за месяцем, в котором осуществлен льготный, а также бесплатный проезд льготополучателем с использованием льготной транспортной карты, Департамент производит возмещение перевозчикам расходов и (или) затрат, связанных с предоставлением льготного, а также бесплатного проезда льготополучателям с использованием льготной транспортной карты, на основании отчетов по формам 1, 3 и 4, установленным в приложении к настоящему Порядку, представленных Оператором.

По делу установлено, что компенсация, причитающаяся в связи с перевозкой льготников, исчисленная в соответствии с нормативными актами Ивановской области, административным истцом ООО «Мега-Авто» получена, на факты нарушения своих прав на получение компенсации в установленном предельном размере административный истец не ссылался, доказательств обратного суду не представлено.

Учитывая принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). При этом в силу положений статей 33, 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации на субъектах Российской Федерации лежит обязанность самостоятельно обеспечивать сбалансированность собственных бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

С учетом изложенного, судом обоснованно отклонены доводы административных истцов о возникновении убытков вследствие неполного возмещения расходов от перевозки льготных категорий граждан в связи с установленным предельным размером такого возмещения и о неправомерном ограничении размера получаемого перевозчиками возмещения 300 рублями в течение одного месяца на одного льготополучателя, поскольку вопросы доказанности экономически обоснованного размера затрат, связанных с перевозкой льготных категорий граждан, и соответствующих убытков, в предмет доказывания по данному делу не входят.

Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции» установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции или созданию дискриминационных условий. При этом под дискриминационными условиями в названном Федеральном законе понимаются такие условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (подпункт 8 статьи 4).

Правомерно суд не усмотрел противоречия оспариваемых положений Указа № 146-уг Федеральному закону от 26 июля 2006 года №135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку оспариваемым нормативным правовым актом урегулированы отношения по механизму компенсации перевозчикам при предоставлении меры социальной поддержки по проезду; при этом положений, препятствующих доступу перевозчиков на товарный рынок в части рассматриваемой деятельности, как и условий, ограничивающих указанную деятельность, оспариваемые положения Указа Губернатора № 146-уг не содержат.

Согласно абзацам 1 и 2 пункта 9 приложения 1 к Указу № 146-уг при анализе данных по транзакциям с использованием льготной транспортной карты при возмещении перевозчикам затрат, связанных с предоставлением бесплатного проезда гражданам, указанным в приложении 2 к настоящему Порядку, Департаментом не рассматриваются транзакции в случаях, если по одной льготной транспортной карте совершено более 10 транзакций в сутки (11-я и все последующие транзакции исключаются).

Оспаривая положения пункта 9 приложения 1 к Указу Губернатора №146-уг, ООО «Мега-Авто» полагает, что федеральное законодательство не предусматривает право исполнительных органов возлагать на перевозчика бремя расходов по предоставлению бесплатного проезда детям льготных категорий, исчерпавших установленный региональным законодательством лимит льготных поездок – 10 поездок и указанное положение нарушает его право на получение доходов от основного вида деятельности.

Законом Ивановской области от 14 марта 1997 года № 7-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Ивановской области», указом Губернатора Ивановской области от 26 февраля 2004 года № 19-уг «О мерах социальной поддержки многодетных семей» детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей при обучении их по общеобразовательным программам, а также детям из многодетных семей за счет средств областного бюджета предоставляется бесплатный проезд на автомобильном транспорте на территории Ивановской области с использованием льготной транспортной карты.

Учитывая положения статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, устанавливающей право субъектов Российской Федерации на введение дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, федеральный законодатель одновременно указал, что финансирование полномочий, предусмотренных статьей 26.3-1, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть 4 статьи 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ).

Согласно статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования.

При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Исходя из системного анализа указанных норм, судом обоснованно отмечено, что меры социальной поддержки детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лицам, потерявшим в период обучения обоих родителей при обучении их по общеобразовательным программам, в виде бесплатного проезда с использованием льготной транспортной карты отнесены к ведению субъекта, являются дополнительными мерами социальной поддержки, следовательно, изменение Губернатором Ивановской области условий их реализации также относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

С учетом данных проведенного уполномоченными исполнительными органами государственной власти Ивановской области анализа транзакций, осуществленных гражданами, имеющими право на бесплатный проезд, за период 2016, 2017 и первое полугодие 2018 годов, суд пришел к выводу, что среднее количество транзакций в месяц не превышает предела, установленного Указом № 146-уг в редакции Указа № 167-уг, в связи с чем, объем количества поездок на одного получателя мер социальной поддержки является разумным и достаточным и как следствие не требует какого-либо дополнительного правового регулирования.

Обоснованно отклонен судом довод ООО «Информационные банковские технологии» о том, что оспариваемый Указ содержит коррупциогенный фактор, устанавливающий необоснованно широкие пределы усмотрения органов государственной власти и коммерческой организации, так как в нем не установлены критерии и требования, которым должен соответствовать «Оператор» (организация, обеспечивающая функционирование системы предоставления льготного и (или) бесплатного проезда льготополучателям), а указанные полномочия на проведение отбора такой организации на конкурсной основе делегированы Департаменту дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области.

При этом, судом отмечено, что исходя из требований федерального законодательства организация льготного, а также бесплатного проезда для отдельных категорий граждан осуществляется за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов и определяется законами субъектов Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.В этой связи уполномоченный орган государственной власти Ивановской области наделен правом самостоятельного определения порядка организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом отдельных категорий граждан. При этом ни федеральным, ни региональным законодательством Ивановской области не установлен запрет на делегирование отдельных полномочий центральным исполнительным органам государственной власти Ивановской области.

Кроме того, ООО «Мега-Авто» оспаривает законность пункта 5 Указа №146-уг в части указания на способ осуществления отбора на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области.

Пунктом 5 Указа № 146-уг установлено, что Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области проводит отбор на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области, в соответствии со статьями 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.

На основании пункта 8 статьи 3 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» государственный контракт, муниципальный контракт - гражданско-правовой договор, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) и который заключен от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд.

Системный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что обязательное проведение закупочной процедуры в рамках указанного федерального закона необходимо в случае финансирования государственной закупки из средств областного бюджета.

Судом верно отмечено, что система предоставления льготного, а также бесплатного проезда с предполагаемым функционированием без использования бюджетных средств не является государственной либо муниципальной, в связи с чем отбор Оператора не требует процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд либо законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, о муниципально-частном партнерстве, законодательством о концессионных соглашениях.

Таким образом, проверяя оспариваемую норму на соответствие федеральному законодательству, суд пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят в пределах предоставленных Губернатору Ивановской области полномочий и с соблюдением установленной законом процедуры его принятия и введения в действие, не нарушает права и законные интересы административных истцов, в связи с чем административные исковые заявления удовлетворению не подлежат.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований является законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ивановского областного суда от 17 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы административного истца общества с ограниченной ответственностью «Информационные банковские технологии», административного истца общества с ограниченной ответственностью «Мега-Авто» - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи