Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-16/2020 по апелляционной жалобе Васильева В.В. на решение Ленинградского областного суда от 19 февраля 2020 года, которым его и Фролова В.Ю. административное исковое заявление о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, утвержденных приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 30 мая 2016 года № 32, удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А., объяснения представителя Васильева В.В. и Фролова В.Ю. Ремизовой Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Комитета градостроительной политики Ленинградской области Кочоровой С.И., возражавшей относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

Решением Совета депутатов муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области № 31 от 17 июня 2011 года утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области применительно к части территории поселения – деревни Иссад, деревни Немятово-2 (далее - Правила).

30 мая 2016 года Комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области издан приказ № 32 «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области», в соответствии с которым Правила изложены в новой редакции согласно приложению к приказу (далее – Приказ № 32 от 30 мая 2016 года).

Согласно статьям 26 и 27 части II Правил их составной частью являются «Карта градостроительного зонирования» и «Карта зон с особыми условиями использования территорий».

Фролов В.Ю. и Васильев В.В. – собственники соответственно земельных участков № площадью 1570 кв.м, кадастровый номер 47:10:0302001:70, и № площадью 1734 кв.м, кадастровый номер 47:10:0302001:72, расположенных по <адрес> в деревне Глядково Иссадского сельского поселения Волховского района Ленинградской области, обратились в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования которого в ходе судебного разбирательства, просили признать Правила в редакции Приказа №32 от 30 мая 2016 года недействующими в части отнесения указанных земельных участков на «Карте градостроительного зонирования» к двум территориальным зонам: Ж-2 «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и Р-1 «Зона озеленения общего пользования», а также в части установления на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» в границах этих участков зоны с особыми условиями территории: береговая полоса (Н-6) и прибрежная защитная полоса (Н-5).

В обоснование заявленных требований административные истцы ссылались на то, что отнесение принадлежащих им земельных участков к нескольким территориальным зонам препятствует в использовании их по назначению в соответствии с видом разрешенного использования и противоречит нормам пункта 1 части 1 статьи 34, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которых при установлении территориальных зон должны учитываться сложившаяся планировка территории и соответствующее землепользование, а также соблюдаться требования принадлежности каждого земельного участка к одной территориальной зоне.

Решением Ленинградского областного суда от 19 февраля 2020 года административный иск удовлетворен частично: оспариваемые Правила в редакции, утвержденной Приказом № 32 от 30 мая 2016 года, признаны недействующими в части отображения на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» зоны Н-5 (прибрежная защитная полоса) и зоны Н-6 (береговая полоса) в границах земельных участков с кадастровыми номерами 47:10:0302001:70 и 47:10:0302001:72.

В удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Васильев В.В. просит отменить указанное решение как незаконное и необоснованное в части отказа в удовлетворении требований о признании Правил в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года недействующими в части отображения земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:72 на «Карте градостроительного зонирования» в двух территориальных зонах: Ж-2 «Зона застройки индивидуальными жилыми домами» и Р-1 «Зона озеленения общего пользования», и принять в этой части новое решение об удовлетворении иска.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным ответчиком Комитетом градостроительной политики Ленинградской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка его принятия и официального опубликования, основаны на правильном применении норм материального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются административными истцами.

Судом также установлено, что Фролов В.Ю. является собственником земельного участка площадью 1570 кв.м по адресу: <адрес>, кадастровый номер 47:10:0302001:70, образованного в результате перераспределения принадлежавшего ему земельного участка с кадастровым номером 47:10:0301001:27 площадью 990 кв.м и земельного участка площадью 580 кв.м из земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Сведения о земельном участке с кадастровым номером 47:10:0302001:70 внесены в государственный кадастр недвижимости 4 августа 2016 года, право собственности на этот земельный участок зарегистрировано за Фроловым В.Ю. 31 октября 2016 года на основании заключенного с администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области соглашения о перераспределении земель от 4 октября 2016 года № 42.

Васильев В.В. является собственником земельного участка площадью 1734 кв.м по адресу: <адрес>, кадастровый номер 47:10:0302001:72, образованного в результате объединения земельного участка с кадастровым номером 47:10:0301001:9 площадью 896 кв.м, принадлежавшего Васильеву В.В. на основании договора от 25 июля 2012 года, и земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:69 площадью 838 кв.м, принадлежавшего ему на основании заключенного с администрацией Волховского муниципального района Ленинградской области соглашения о перераспределении земельных участков от 19 ноября 2015 года №8, условиями которого было предусмотрено такое объединение.

Как установлено судом, сведения о земельном участке с кадастровым номером 47:10:0302001:72 внесены в государственный кадастр недвижимости 26 сентября 2016 года, право собственности на этот земельный участок зарегистрировано за Васильевым В.В. 18 октября 2016 года на основании вышеуказанных договора и соглашения.

Согласно выпискам из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним указанные земельные участки относятся к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:70 – для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебные участки), земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:72 – для индивидуального жилищного строительства.

Из вышеуказанной «Карты градостроительного зонирования», являющейся составной частью оспариваемой редакции Правил, следует, что принадлежащие административным истцам земельные участки расположены в территориальных зонах: Ж-2 (Зона застройки индивидуальными жилыми домами) и Р-1 (Зона озеленения общего пользования).

На «Карте зон с особыми условиями использования территорий» в той же редакции в границах земельных участков отображены зоны: Н-5 (прибрежная защитная полоса) и Н-6 (береговая полоса).

Разрешая административный спор, суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания Правил в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года недействующими в части установления в отношении спорных земельных участков двух территориальных зон: Ж-2 (Зона застройки индивидуальными жилыми домами) и Р-1 (Зона озеленения общего пользования), указав на то, что земельные участки были сформированы и поставлены на государственный кадастровый учет после вступления в силу оспариваемого акта, в связи с чем административный ответчик при его принятии не имел возможности учесть их месторасположение, наложение границ земельных участков на указанные зоны произошло вследствие кадастровой ошибки. С учетом этого не имеется оснований для вывода о том, что оспариваемый акт противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административных истцов.

Вместе с тем, суд пришел к выводу об удовлетворении административного иска в части отображения на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» зоны Н-5 (прибрежная защитная полоса) и зоны Н-6 (береговая полоса) в границах спорных земельных участков.

При этом суд исходил из того, что в силу положений части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий.

Между тем, береговые полосы водных объектов общего пользования, в данном случае реки Волхов, согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации относятся к территории общего пользования, которая в силу пункта 11 статьи 1, пункта «а» части 3 статьи 42, пункта 1 части 5 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, обозначается красными линиями на чертежах планировки и межевания территории.

С учетом названных норм градостроительного и водного законодательства суд правильно признал, что зона Н-6 (береговая полоса) не подлежит отображению на «Карте зон с особыми условиями использования территорий».

Необходимо также учитывать, что в силу положений части 6 статьи 6 и частей 3, 14 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина береговой полосы водных объектов общего пользования, как и ширина водоохранной зоны рек и их прибрежной защитной полосы, относящейся по смыслу положений пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий, устанавливаются от местоположения береговой линии (границы водного объекта).

Согласно части 4.1 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации порядок определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаи и периодичность ее определения устанавливаются Правительством Российской Федерации. Требования к описанию местоположения береговой линии (границы водного объекта) устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Из части 18 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации также следует, что установление границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года № 17 и от 29 апреля 2016 года № 377 утверждены соответственно «Правила установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов» и «Правила определения местоположения береговой линии (границы водного объекта), случаев и периодичности ее определения».

Пунктами 8 и 10.2 части 4 статьи 31 Водного кодекса Российской Федерации и вышеназванными Правилами предусмотрено включение документированных сведений о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, о местоположении береговой линии (границы водного объекта) в государственный водный реестр.

Кроме того, пунктом 5(1) Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 года № 17 в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта, прямо было предусмотрено, что границы водоохранных зон и границы прибрежных защитных полос водных объектов считаются установленными с даты внесения сведений о них в государственный кадастр недвижимости.

Согласно пункту 14 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 апреля 2016 года № 377, местоположение береговой линии (границы водного объекта) считается определенным со дня внесения сведений о местоположении береговой линии (границы водного объекта) в Единый государственный реестр недвижимости (в прежней редакции – в государственный кадастр недвижимости).

Однако, как следует из ответа Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 12 февраля 2020 года на запрос суда, месторасположение береговой линии, границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос реки Волхов, в том числе в районе дер.Глядково Волховского района Ленинградской области, в установленном порядке не определялось, соответствующие работы начаты данным Комитетом, уполномоченным на их выполнение, в 2019 году, окончание работ планируется в 2020 году.

Данных о внесении в государственный кадастр недвижимости и в государственный водный реестр сведений о месторасположении береговой линии (границе водного объекта) и о границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос реки Волхов материалы дела также не содержат.

Учитывая, что соответствующие границы на момент принятия оспариваемого акта не были определены в установленном законом порядке, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у административного ответчика правовых оснований для отображения на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» зоны Н-5 (прибрежная защитная полоса) в границах спорных земельных участков. Эти же обстоятельства, помимо ссылки суда на то, что береговая полоса не относится к зонам с особыми условиями использования территорий, также свидетельствуют о незаконности отображения на указанной карте зоны Н-6 (береговая полоса).

Таким образом, решение суда в части признания Правил в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года недействующими в части отображения на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» зоны Н-5 (прибрежная защитная полоса) и зоны Н-6 (береговая полоса) в границах спорных земельных участков является правильным.

Вместе с тем, решение суда в этой части входит в противоречие с выводом суда об отказе в удовлетворении остальной части иска, поскольку, как указано выше, береговые полосы водных объектов общего пользования относятся к территории общего пользования, что согласно позиции административного ответчика, подтвержденной представленной в материалы дела документацией по планировке территории, повлекло отнесение части территории спорных земельных участков, попавшей в береговую полосу, определенную при разработке оспариваемой редакции Правил – 20 метров по урезу воды, к территориальной зоне Р-1 (Зона озеленения общего пользования).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Исходя из положений пункта 12 статьи 1, пункта 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

В то же время, данные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации не предполагают определение территорий общего пользования и их границ, без соблюдения требований действующего законодательства.

Из системного толкования положений пунктов 6-8 статьи 1, части 1 статьи 30, статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 названного Кодекса вытекает, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Между тем, генеральный план в отношении территории дер.Глядково, с учетом которого подлежали установлению территориальные зоны, не утвержден.

Допущенные административным ответчиком нарушения при определении зоны Н-6 (береговой полосы) в границах спорных земельных участков дают основания для вывода о том, что Правила в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года в части установления территориальной зоны Р-1 (Зона озеленения общего пользования) в границах этих участков, независимо от даты их формирования и постановки на кадастровый учет, также не отвечают требованиям градостроительного и водного законодательства.

При таких обстоятельствах решение суда в части отказа в удовлетворении иска подлежит отмене с принятием нового решения о признании Правил в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года недействующими в части установления территориальной зоны Р-1 (Зона озеленения общего пользования) в границах спорных земельных участков.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до принятия данного решения применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и юридических лиц, указанные положения исходя из разъяснений, содержащихся в абзаце 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

Учитывая, что суд первой инстанции, удовлетворяя частично административные исковые требования, в резолютивной части решения не указал на момент, с которого Правила в редакции Приказа № 32 от 30 мая 2016 года подлежат признанию недействующими в части отображения на «Карте зон с особыми условиями использования территорий» зоны Н-5 (прибрежная защитная полоса) и зоны Н-6 (береговая полоса) в границах земельных участков с кадастровыми номерами 47:10:0302001:70 и 47:10:0302001:72, решение суда в этой части подлежит дополнению словами «со дня вступления решения суда в законную силу».

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 19 февраля 2020 года отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления.

Признать не действующими со дня принятия настоящего апелляционного определения Правила землепользования и застройки муниципального образования Иссадское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области, утвержденные приказом Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 30 мая 2016 года № 32, в части отображения на карте градостроительного зонирования в границах земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:70, расположенного по адресу: <адрес>, и земельного участка с кадастровым номером 47:10:0302001:72, расположенного по адресу: <адрес>, территориальной зоны Р-1 «Зона озеленения общего пользования».

Дополнить второй абзац решения Ленинградского областного суда от 19 февраля 2020 года словами «со дня вступления решения суда в законную силу».

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий:

Судьи: