Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по коллективному административному исковому заявлению о признании недействующими отдельных положений распоряжения администрации Томской области от 18 марта 2020 года № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области»

с апелляционными жалобами Чичкан Оксаны Анатольевны, Волосожар Елены Николаевны, осуществляющих ведение административного дела в интересах группы лиц, на решение Томского областного суда от 10 декабря 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения Волосожар Елены Николаевны, поддержавшей доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

распоряжением администрации Томской области от 18 марта 2020 года № 156-ра, опубликованным на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru) 19 марта 2020 года (далее - Распоряжение № 156-ра), введен режим функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области (пункт 1); границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, определены в пределах границ Томской области (пункт 2).

Распоряжением Администрации Томской области от 25 октября 2021 года № 651-ра Распоряжение № 156-ра изложено в новой редакции, в соответствии с которой пунктом 14 на граждан в возрасте 18 лет и старше с 8 ноября 2021 года возложена обязанность при посещении ими организаций, оказывающих услуги общественного питания (за исключением осуществления организации питания работников на территории организаций, деятельность которых не приостановлена), иметь при себе один из следующих документов:

1) сертификат о вакцинации COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, полученным с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - QR-код);

2) сертификат о перенесенном заболевании COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, при условии, что с даты выздоровления гражданина прошло не более 6 месяцев;

3) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию и с даты его выздоровления прошло не более 6 месяцев;

4) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий прохождение гражданином вакцинации от новой коронавирусной инфекции;

5) документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (далее - лабораторное исследование), при условии, что дата забора материала для проведения лабораторного исследования не должна превышать 72 часа до даты посещения указанных организаций.

Пунктом 15 названной редакции на граждан в возрасте 18 лет и старше с 15 ноября 2021 года возложена обязанность при заселении в гостиницы и прочие места для временного проживания, посещении парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, кинотеатров, театров, библиотек, музеев, а также иных объектов при проведении концертов, спектаклей, киносеансов и иных развлекательных и досуговых мероприятий, спортивных объектов, мест проведения конференций и выставок, плавательных бассейнов, фитнес-центров, торговых объектов, имеющих развлекательно-досуговую инфраструктуру (кафе, бары, кинотеатры, кинозалы, игровые комнаты, игровые залы и т.п.), иметь при себе один из документов, указанных в пункте 14 настоящего распоряжения.

Распоряжением Администрации Томской области от 26 октября 2021 года № 652-ра в Распоряжение № 156-ра, внесены изменения, в соответствии с которыми в пункте 15 слова «торговых объектов» заменены словами «объектов, в том числе торговых объектов».

Распоряжением Администрации Томской области от 3 ноября 2021 года № 667-ра Распоряжение № 156-ра изложено в новой редакции, в соответствии с которой в пункте 17 установлена обязанность для граждан в возрасте 18 лет и старше с 8 ноября 2021 года при посещении ими организаций, оказывающих услуги общественного питания (за исключением осуществления организации питания работников на территории организаций, деятельность которых не приостановлена), при заселении в гостиницы и прочие места для временного проживания, посещении парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, театров, библиотек, музеев, а также иных объектов при проведении концертов, спектаклей и иных развлекательных и досуговых мероприятий, спортивных объектов, мест проведения конференций и выставок, плавательных бассейнов, фитнес-центров, объектов (в том числе торговых объектов), имеющих развлекательно-досуговую инфраструктуру (кафе, бары, кинотеатры, кинозалы, игровые комнаты, игровые залы и т.п.), иметь при себе один из следующих документов:

Предусмотрено, что действие настоящего пункта не распространяется на случаи посещения объектов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, в целях посещения пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции, размещенных в данных объектах.

Пунктом 18 введена обязанность для граждан в возрасте 18 лет и старше с 15 ноября 2021 года при посещении кинотеатров иметь при себе один из документов, указанных в пункте 17 настоящего распоряжения.

На момент рассмотрения дела судом первой инстанции Распоряжение № 156-ра действовало в редакции распоряжения Администрации Томской области от 29 ноября 2021 года № 732-ра, изложившим оспариваемый акт в новой редакции, в соответствии с пунктом 9 которого на граждан в возрасте 18 лет и старше возложена обязанность при посещении ими организаций, оказывающих услуги общественного питания (за исключением оказания услуг общественного питания на территориях вокзалов, аэропортов, в помещениях организаций, оказывающих услуги общественного питания для работников данных организаций), при заселении в гостиницы и прочие места для временного проживания, посещении парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, театров, библиотек, музеев, а также иных объектов при проведении концертов, спектаклей и иных развлекательных и досуговых мероприятий, спортивных объектов, мест проведения конференций и выставок, плавательных бассейнов, фитнес-центров, объектов развлекательно-досуговой инфраструктуры (кинотеатры, кинозалы, игровые комнаты, игровые залы, учреждения клубного типа, залы для игры в боулинг, залы для игры в бильярд, помещения, в которых предусматривается функционирование систем караоке, и т.п.), в том числе находящихся в торгово-развлекательных центрах, иметь при себе один из следующих документов:

Положениями пункта 9 также предусмотрено, что действие настоящего пункта не распространяется на случаи посещения объектов, указанных в абзаце первом настоящего пункта, в целях посещения пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции, размещенных в данных объектах.

Пунктом 10 Распоряжения № 156-ра в указанной редакции организациям и индивидуальным предпринимателям при осуществлении деятельности на территории Томской области предписано осуществлять допуск в объекты, указанные в пункте 9 настоящего распоряжения, граждан в возрасте 18 лет и старше, имеющих при себе документы, указанные в пункте 9 настоящего распоряжения, разъясняя гражданам причины отказа в допуске и возможность допуска при предъявлении данных документов.

Пункт 16 Распоряжения № 156-ра в данной редакции предписывает организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим на территории Томской области оказание услуг гостиниц и прочих мест для временного проживания, услуг общественного питания, парикмахерских и косметических услуг, услуг в области демонстрации кинофильмов, услуг театров, библиотек, музеев, услуг в области спорта, организации досуга и развлечений, оказывать соответствующие услуги при наличии у работников, допущенных к их оказанию, одного из следующих документов:

1) документ, подтверждающий получение первого компонента вакцины от новой коронавирусной инфекции;

2) сертификат о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), подтверждаемый QR-кодом;

3) сертификат о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекции (COVID-19), подтверждаемый QR-кодом, при условии, что с даты выздоровления гражданина прошло не более 6 месяцев;

4) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию (COVID-19) и с даты его выздоровления прошло не более 6 месяцев;

5) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий прохождение гражданином вакцинации от новой коронавирусной инфекции;

6) документ, выданный медицинской организацией, о наличии противопоказаний к вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19), заверенный лечащим врачом и руководителем (заместителем руководителя) медицинской организации;

7) документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования, при условии, что дата забора материала для проведения лабораторного исследования не должна превышать 72 часов до даты оказания услуги.

Обязанность иметь при оказании услуг один из перечисленных в настоящем пункте документов распространяется также на индивидуальных предпринимателей, не имеющих работников, и налогоплательщиков налога на профессиональный доход (самозанятых).

Действие настоящего пункта не распространяется на организации и индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности на территории Томской области, получивших Сертификат «Территория здоровья» в соответствии с положением о выдаче Сертификата «Территория здоровья», утверждаемым решением областной трехсторонней комиссии по регулированию

Граждане Чурина Е.Г., Подкатов В.И., Панова А.О., Нагорный В.О. и иные в составе группы в количестве 600 человек обратились в Томский областной суд с коллективным административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения предмета административного иска адвокатами Чичкан О.А. и Волосожар Е.Н., осуществляющими в суде ведение административного дела в интересах группы лиц на основании поручения по правилам части 3 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), просят признать недействующими положения Распоряжения № 156-ра (в редакции распоряжений Администрации Томской области от 25 октября 2021 года № 651-ра, от 26 октября 2021 года № 652-ра, от 3 ноября 2021 года № 667-ра, от 29 ноября 2021 года № 732-ра), возлагающие на граждан в возрасте 18 лет и старше обязанность при посещении ими общественных мест, указанных в оспариваемых распоряжениях, иметь при себе один из следующих документов: 1) сертификат о вакцинации COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, полученным с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - QR-код); 2) сертификат о перенесенном заболевании COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, при условии, что с даты выздоровления гражданина прошло не более 6 месяцев; 3) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию и с даты его выздоровления прошло не более 6 месяцев; 4) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий прохождение гражданином вакцинации от новой коронавирусной инфекции; 5) документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию, при условии, что дата забора материала для проведения лабораторного исследования не должна превышать 72 часа до даты посещения указанных организаций; а также признать не действующими пункты 9, 10, 16 Распоряжения № 156-ра в редакции Распоряжения от 29 ноября 2021 года № 732-ра.

В обоснование заявленных требований указали, что оспариваемые положения ограничивают свободу передвижения граждан и право на свободное получение услуг, участие в гражданском обороте, умаляют гарантированное равенство граждан в правах и свободах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, и ставят правовой статус лиц, не прошедших вакцинацию против новой коронавирусной инфекции (COVID-19), и/или не обладающих указанными в Распоряжении № 156-ра документами, в ущемленное положение.

Отмечают, что оспариваемые нормы устанавливают незаконную сегрегацию слоев населения Томской области по признакам: прохождения или не прохождения вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19); перенесения или не перенесения новой коронавирусной инфекции в период не ранее 6 месяцев от даты получения услуги.

Ссылаются на то, что режим чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» не был введен ни на территории Российской Федерации, ни на территории Томской области, также как и не введен карантин, а потому Администрация Томской области не имела права ограничивать свободу передвижения определенных категорий населения субъекта Российской Федерации, проведя разделение по вышеописанным признакам.

Утверждают, что оспариваемые положения вступают в противоречие со статьей 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», статьям 5-7 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», поскольку фактически принуждают граждан в недобровольном порядке разглашать сведения о своей частной жизни и состоянии здоровья. Полагают, что система QR-кодов принуждает гражданина к регистрации на интернет-портале, как единственном условии доступа к магазинам, спорту, учреждениям культуры и иным сферам, а также вынуждает раскрывать свои персональные данные, которые являются врачебной тайной, и демонстрировать их при каждом посещении всех общественных мест, указанных в оспариваемых положениях Распоряжения № 156-ра.

Также ссылаются на то, что оспариваемые положения не соответствуют статье 5 Федерального закон от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», которой не предусмотрено каких-либо правовых последствий для граждан, отказавшихся прививаться, в том числе отказ в предоставлении каких-либо услуг, посещении мест общего пользования, мест общественного питания, спортивных клубов, магазинов, обращая внимание суда на то, что действующие вакцины против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) не прошли стадию клинических исследований и не обеспечивают сохранение здоровья, а иногда и жизни граждан, тогда как оспариваемые предписания фактически принуждают граждан пройти процедуру вакцинации против новой коронавирусной инфекции, что противоречит пункту 1 статьи 43 Федерального закона от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», пункту 1 статьи 20, подпунктам 7, 8 пункта 5 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», пункту 1 статьи 5, пункту 2 статьи 11 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» и не соответствует нормам международного права.

В процессе рассмотрения административного дела к коллективному иску присоединилось дополнительно свыше 4160 граждан.

Решением Томского областного суда от 10 декабря 2021 года в удовлетворении заявленных в рамках коллективного административного искового заявления требований отказано.

В апелляционных жалобах осуществляющие ведение административного дела в суде Чикан О.А., Волосожар Е.Н. со ссылкой на неправильное применение судом норм материального и процессуального права просят об отмене постановленного судебного акта и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

В качестве доводов выражают несогласие с выводом суда о соблюдении административным ответчиком процедуры принятия нормативного правового акта, утверждая, что суд не вправе был ссылаться на преюдицию установленных решениями Томского областного суда от 15 июля 2020 года и от 22 декабря 2020 года обстоятельств, принятых по иным административным делам, в которых оспаривались иные положения того же нормативного правового акта, учитывая различный круг участвующих в данных административных делах лиц.

По мнению апеллянтов, вывод суда о наличии у Губернатора Томской области полномочий на подписание оспариваемого акта, об отсутствии нарушений юридической техники при его подписании, и отсутствии влекущих отмену Распоряжения № 156-ра нарушений в части формы нормативного правового акта, полагают постановленными при неправильном толковании норм материального права.

Отмечают, что суд необоснованно сделал вывод о законности использования системы QR-кодов в условиях отсутствия тому самой нормативной правовой базы, необоснованно сослался на состоявшееся совещание ВОЗ и МБК-10, как не имеющие доказательственного значения; неверно применил к рассматриваемому спору положения Конституции Российской Федерации (и в частности – ее статьи 72), оставив без внимания положения статьи 55 и пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, по мнению стороны истца, суд, несмотря на отсутствие указания об этом в иске, не дал оценки оспариваемым положениям применительно к части 3 статьи 56, статьи 28 Конституции Российской Федерации, учитывая гарантированный запрет на ограничение базовых прав граждан и право верующих людей действовать в соответствии со своей верой.

Указывают, что суд неверно применил и истолковал положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, в связи с чем мотивировочная часть решения противоречит приведенным в ней выводам, поскольку указанная судом пандемия не относится к чрезвычайной ситуации регионального или межмуниципального характера.

Относительно доводов апелляционных жалоб Администрацией Томской области и участвующим в деле прокурором прокуратуры Томской области представлены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании лицами, осуществляющими ведение дела в суде по коллективному исковому заявлению, норм материального и процессуального права, просят решение Томского областного суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании Волосожар Е.Н., осуществляющая ведение дела по коллективному иску, доводы апелляционных жалоб поддержала по изложенным в них основаниям.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивших на них возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения жалобы и отмены решения Томского областного суда, считая его правильным.

Согласно пунктам «б» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее также - Федеральный закон № 68-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона № 68-ФЗ (здесь и далее - в редакции, действующей на момент принятия нормативного правового акта и актов, внесших в него изменения), к чрезвычайной ситуации отнесена обстановка на определенной территории, сложившаяся также в результате распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Под предупреждением чрезвычайных ситуаций в силу части 2 данной статьи понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Согласно подпунктам «а», «д» пункта 10 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций орган государственной власти или должностное лицо, установленные пунктами 8 и 9 настоящей статьи, может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации (пункт «а»); осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия (пункт «д»).

На основании подпункта «в» пункта 8 этой же статьи таким должностным лицом на региональном уровне является высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

На территории Томской области действует Закон области от 11.11.2005 №206-ОЗ «О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», наделяющий Администрацию области полномочиями принимать нормативные правовые акты в названной сфере.

Проверяя полномочия на принятие оспоренных актов, суд первой инстанции, проанализировав пункты 1 и 4 статьи 7 Закона Томской области от 11 ноября 2005 года № 206-ОЗ «О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», часть 4 статьи 9, часть 1 статьи 72, часть 1 статьи 76 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 года; подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Закона Томской области от 19 мая 2012 года № 88-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области, структуре и порядке формирования Администрации Томской области»), пришел к верному выводу о том, что распоряжение в оспариваемых редакциях приняты Администрацией Томской области в пределах предусмотренной законом компетенции, удостоверены подписью Губернатора области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, верно применив и истолковав положения федерального и регионального законодательства, регулирующие вопросы подготовки, принятия и опубликования нормативных правовых актов высшим должностным лицом Камчатского края, включая требования к форме акта и порядку введения его в действие, обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое Распоряжение № 156-ра и распоряжения о внесении в него изменений приняты уполномоченным лицом, в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований к процедуре и порядку принятия нормативных правовых актов, их обнародования и введения в действие.

С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, признавая их постановленными при правильном применении и истолковании материального закона и соответствующими фактическим обстоятельствам дела.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, является правильным вывод суда о том, что нарушение требований к форме основного нормативного правового акта и актов, внесших в него изменения (издание их в форме распоряжений), не является достаточным основанием для признания нормативного правового акта не действующим, поскольку форма нормативного правового акта является лишь способом его выражения и сама по себе на содержание акта не влияет.

Вывод суда о наличии оснований для принятия в качестве доказательств факта соблюдения процедуры принятия оспариваемого Распоряжения № 156-ра, его опубликования и порядка введения в действие, а также компетенция и полномочия лица, его издавшего (принявшего), судебная коллегия признает правильным, постановленным при верном истолковании положений части 2 статьи 64 КАС РФ, поскольку указанные обстоятельства установлены именно в отношении Администрации Томской области и Губернатора Томской области, участвующих также и в настоящем деле.

При этом довод жалоб о несоответствии доказательств в виде судебных актов положениям части 2 статьи 64 КАС РФ, являются ошибочными, учитывая, что конструкция указанной части не предусматривает необходимости полного тождества круга лиц, участвующих в указанных в данной норме делах (в данном случае - административных).

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отметил, что отдельные положения распоряжения администрации области № 156-ра, а также законность введения на территории Томской области режима повышенной готовности ранее являлись предметом судебной проверки, в процессе которой установлено, что оспариваемое Распоряжение № 156-ра и внесенные в него изменения приняты в пределах полномочий Администрации Томской области, подписаны уполномоченным лицом, с соблюдением требований законодательства к порядку и процедуре его принятия, введения в действие и обнародования.

Доводы представителей административных истцов о нарушении порядка опубликования суд отклонил правомерно, установив, что Распоряжение № 156-ра и распоряжения о внесении в него изменений доведены до сведения населения Томской области посредством размещения на интернет-портале «Электронная Администрация Томской области»», ознакомление неопределенного круга лиц с содержанием регионального нормативного правового акта являлось доступным и открытым.

Оценивая доводы о противоречии оспоренных положений по существу, суд сделал вывод об отсутствии оснований для признания их недействующими, учитывая, что Распоряжение № 156-ра Администрации Томской области направлено на обеспечение реализации и защиту прав неопределенного круга лиц, проживающих и (или) прибывших на территорию региона, на жизнь и здоровье.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его правильным.

Согласно подпункту «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 (далее Правила) и предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).

Исходя из положений пунктов «а», «м», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 названного Федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу положений статьи 19 данного Федерального закона граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», действие которого впоследствии было продлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020 года № 294, высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации было поручено обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий с учетом положений данного Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, в том числе установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (пункт 2 Указа).

Указом президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 определен порядок продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации, в числе которых высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации поручено обеспечить установление в случае необходимости особого порядка передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (подпункт «в» пункта 2).

Статья 11 Федерального закона № 68-ФЗ закрепляет полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимают решения о вводе режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности; могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В силу статьи 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» на органах государственной власти и органах местного самоуправления, должностных лицах организаций лежит ответственность за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья, осуществления профилактики в сфере охраны здоровья.

В условиях угрозы возникновения чрезвычайной ситуации организация защиты жизни и здоровья населения осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 Федерального закона № 52-ФЗ под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 этого же Федерального закона предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 указанного Федерального закона).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 этого же нормативного правового акта ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд пришел к правильному выводу о том, что принятые Администрацией Томской области в оспариваемых положениях правила предопределены степенью угрозы распространения на территории Томской области новой коронавирусной инфекции (COVID-19) как заболевания, представляющего существенную и реальную угрозу для жизни и здоровья людей.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2020 года № 49-П, Российская Федерация возлагает на себя ответственность за обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе путем принятия и исполнения законов, направленных на предотвращение и устранение рисков для жизни и здоровья граждан, возникающих в связи с эпидемическими заболеваниями. При этом выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в целях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с эпидемическими заболеваниями, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, который, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья.

Вместе с тем необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, в том числе и свободы передвижения, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности.

С учетом этого введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе.

Отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, когда такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний.

Ссылки административных истцов на неправомерность введенных ограничений в связи с тем, что на территории региона не вводился режим чрезвычайной ситуации и не объявлялся карантин, правомерно признаны судом основанными на ошибочном толковании норм права.

При разрешении спора суд правомерно учел, что 30 января 2020 года по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-19), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, а 11 марта 2020 года указанная ситуация признана пандемией.

Исходя из указанного факта на основании действующего федерального и регионального законодательства на территории Томской области распоряжением Администрации Томской области, подписанным Губернатором Томской области, от 18 марта 2020 года № 156-ра введен режим повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в целях недопущения распространения на территории Камчатского края новой коронавирусной инфекции (COVID-2019).

Проанализировав содержание оспариваемых положений Распоряжения № 156-ра, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оно принято в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции, а оспариваемые положения представляют собой временно установленные обязательные правила поведения, ограничивающие возможность непосредственных контактов между гражданами и взаимодействие между ними через предметы, которые могут быть источником распространения коронавирусной инфекции.

При этом суд сделал правильный вывод о соответствии оспариваемых положений требованиям соразмерности, пропорциональности и обоснованности установленных ограничений прав и свобод, а также их адекватности, поскольку установленные ограничительные меры направлены исключительно на предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), носят временный характер и регулярно пересматриваются на предмет соответствия (пропорционально) текущей ситуации.

Избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения осуществляется высшим должностным лицом (руководителем высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.

Доводы иска об отсутствии объективных оснований для введения на территории Томской области режима повышенной готовности, о недоказанности патогенности коронавирусной инфекции и эффективности зарегистрированных на территории Российской Федерации вакцин и их безопасности в условиях отсутствия достаточных клинических данных, являлись предметом проверки со стороны суда первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

Доводы о принуждении граждан к вакцинации против новой коронавирусной инфекции также оценивались судом и отклонены как лишенные правовых оснований, поскольку в силу положений действующих норм вакцинация населения как форма профилактики заболевания с целью формирования коллективного иммунитета и исключения дальнейшего его распространения, является добровольной.

Исходя из положений пункта 5 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», статей 5, 11 Федеральный закон от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» вакцинация является видом медицинского вмешательства, осуществляется при добровольном согласии граждан, которые имеют право на отказ об профилактических прививок.

Довод жалоб о нарушении оспоренными положениями прав верующих граждан действовать свободно в соответствии с их вероисповеданием, подлежит отклонению, поскольку Распоряжение № 156-ра не регулирует сферу религиозных отношений, введенные им ограничительные меры не затрагивают и не искажают свободу вероисповедания, учитывая к тому же, что оспариваемые положения не устанавливают для граждан требование об обязательном предъявлении присвоенного им по результатам проведенной вакцинации QR-кода при посещении мест массового пребывания людей, предоставляя возможность альтернативного выбора способа подтверждения отсутствия у них во время такого посещения крайне опасного для окружающих заболевания.

При указанных обстоятельствах является несостоятельным довод жалоб о противоречии оспариваемых положений Распоряжения № 156-ра нормам Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Доводы о противоречии оспариваемых положений Федеральному закону от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных» также отклонен судом первой инстанции правомерно, поскольку само по себе Распоряжение № 156-ра в оспариваемой части не определяет обязанности гражданина разглашать какие-либо сведения о себе, а правило поведения, предписывающее иметь при себе отдельные документы, не предполагает накопление, хранение, использование, передачу и иные действия, связанные с обработкой персональных данных.

При этом, отсутствие законодательно закрепленного понятия QR-кода не свидетельствует о незаконности оспариваемых норм, учитывая, что QR-код представляет собой способ хранения информации, не запрещенный действующим законодательством.

Довод апелляционных жалоб о необоснованном отказе судом первой инстанции в удовлетворении ходатайства о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации с целью проверки оспариваемых положений на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации судебной коллегией основан на ошибочном толковании стороной истца норм процессуального права, поскольку предусмотренным частью 3 статьи 15 КАС РФ условием для направления соответствующего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации для суда, рассматривающего административно-правовой спор, является необходимость проверки конституционности не самих положений нормативного правового акта, определяющих предмет административно-правового спора, а закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле.

Вместе с тем, как следует из материалов дела, предусмотренные частью 3 статьи 15 КАС РФ основания при рассмотрении административного дела Томским областным судом, отсутствовали, а в соответствии с частью 4 статьи 1 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке, установленном настоящим Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, арбитражных судов или подлежащие рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации, судах общей юрисдикции.

С учетом установленных обстоятельств суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта в указанных административными истцами редакциях не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, а ограничение права граждан в части условий посещения гостиниц и прочих места для временного проживания, посещении парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, кинотеатров, театров, библиотек, музеев, а также иных объектов при проведении концертов, спектаклей, киносеансов и иных развлекательных и досуговых мероприятий, спортивных объектов, мест проведения конференций и выставок, плавательных бассейнов, фитнес-центров, торговых объектов, имеющих развлекательно-досуговую инфраструктуру (кафе, бары, кинотеатры, кинозалы, игровые комнаты, игровые залы и т.п.), не представляет собой абсолютный запрет, являясь лишь временной мерой, направленной на необходимый разрыв вируса в пространстве, что отвечает конституционным целям охраны жизни и здоровья граждан, в связи с чем не может рассматриваться как нарушение прав административных истцов и иных граждан, находящихся на территории Томской области.

Доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от 10 декабря 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Чичкан Оксаны Анатольевны, Волосожар Елены Николаевны, осуществляющих ведение административного дела в интересах группы лиц, - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Томский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 апреля 2022 года.