Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению Черниковой Татьяны Васильевны к Главе Республики Бурятия и Народному Хуралу Республики Бурятия о признании недействующим в части Закона Республики Бурятия от 07 декабря 2004 года № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» (в редакции Закона Республики Бурятия от 13 марта 2020 года №)

по апелляционной жалобе Черниковой Татьяны Васильевны на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 12 января 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н., объяснения представителя Главы Республики Бурятия - Антоновой А.Н. и представителя Народного Хурала Республики Бурятия Дампиловой М.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

07 декабря 2004 года Народным Хуралом Республики Бурятия принят и подписан Президентом Республики Бурятия республиканский Закон № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» (далее также - Закон РБ о МСУ), первоначальный текст которого опубликован в собрании законодательства Республики Бурятия № (№) 2004 года.

Законом Республики Бурятия от 13 марта 2020 года № в указанный выше Закон внесены изменения, статья 23 дополнена частями 6.1 и 6.2.

Частью 6.1 статьи 23 Закона установлено, что согласно Федеральному закону к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, представившим недостоверные или неполные сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, если искажение этих сведений является несущественным, могут быть применены следующие меры ответственности: 1) предупреждение; 2) освобождение депутата, члена выборного органа местного самоуправления от должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления с лишением права занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; 3) освобождение от осуществления полномочий на постоянной основе с лишением права осуществлять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий; 4) запрет занимать должности в представительном органе муниципального образования, выборном органе местного самоуправления до прекращения срока его полномочий; 5) запрет исполнять полномочия на постоянной основе до прекращения срока его полномочий.

Частью 6.2 статьи 23 Закона установлен порядок применения приведенных выше мер ответственности.

Названный закон Республики Бурятия 13 марта 2020 года опубликован на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov- buryatia.ru.

14 марта 1994 года Народным Хуралом Республики Бурятия принят и подписан председателем Верховного Совета Республики Бурятия республиканский Закон № «О Главе Республики Бурятия» (далее также - Закон о Главе), первоначальный текст которого опубликован в ведомостях Верховного совета Республики Бурятия № года.

Законом Республики Бурятия от 07 июля 2017 года № в указанный Закон внесены изменения, статья 9 дополнена пунктом 25.3, согласно которой Глава Республики Бурятия при выявлении в результате проверки, осуществленной в соответствии с пунктом 25.2 этой же статьи, фактов несоблюдения лицом, замещающим муниципальную должность, лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту, ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, иностранными финансовыми инструментами», обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, лица, замещающего должность главы местной администрации по контракту, или применении в отношении них иного дисциплинарного взыскания в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Указанный закон Республики Бурятия 10 июля 2017 года опубликован на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov- buryatia.ru.

Черникова Т.В. обратилась в Верховный Суд Республики Бурятия с административным иском о признании недействующими пункты 6.1 и 6.2 статьи 23 Закона Республики Бурятия «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» от 7 декабря 2004 года №, а также пункт 25.3 статьи 9 Закона Республики Бурятия «О Главе Республики Бурятия» от 14 марта 1994 года №, указав, что оспариваемые ею нормы противоречат статье 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части не установления критериев несущественности допущенных при предоставлении сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера нарушений лицами, замещающими муниципальные должности, а также содержат коррупциогенный фактор, предоставляя Главе Республики Бурятия неограниченное усмотрение в реализации предоставленного ему права обращения с заявлением о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, лица, замещающего должность главы местной администрации по контракту, а также неоправданную широту дискреционных полномочий.

Право административного истца на обращение в суд с настоящим иском обосновывает наличием вступившего в законную силу решения Муйского районного суда Республики Бурятия от 23 июня 2020 года, которым удовлетворены заявленные Главой Республики Бурятия исковые требования о досрочном прекращении полномочий Черниковой Т.В. как депутата Совета депутатов муниципального образования городское поселение «Северомуйское» Муйского района Республики Бурятия, основанием для которого послужило предоставление Черниковой Т.В. недостоверных сведений о доходах, расходах и имуществе, обязательствах имущественного характера.

Определением Верховного Суда Республики Бурятия от 12 января 2021 года, вступившим в законную силу 03 февраля 2021 года, производство по административному делу в части оспаривания административным истцом положений пункта 6.1 статьи 23 Закона Республики Бурятия № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия», а также 25.3 статьи 9 Закона Республики Бурятия № «О Главе Республики Бурятия» прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 12 января 2021 года, Черниковой Т.В. отказано в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим пункта 6.2 статьи 23 Закона Республики Бурятия № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия».

В апелляционной жалобе Черникова Т.В. со ссылкой на допущенные судом первой инстанции нарушения норм материального и процессуального права, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая, что обжалуемые законы не имеют объективных критериев применения и допускают возможность произвольного выбора Главой Республики Бурятия применения мер ответственности к депутатам выборных органов местного самоуправления вне зависимости от размера допущенных нарушений при указании сведений в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, что свидетельствует о наличии в них коррупциогенных факторов, выражающихся в широте дискреционных полномочий Главы Республики Бурятия. Также считает необоснованной приведенную в решении суда ссылку на Методические рекомендации по вопросам организации антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих, подготовленные Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, поскольку указанный акт носит рекомендательный характер и не обладает признаками нормативности. Кроме того, в качестве доводов апелляционной жалобы ссылается на то, что постановленное судом решение принято без учета правовых позиций, изложенных в ряде постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, а также без учета обстоятельств, установленных при рассмотрении административного дела № по иску Главы Республики Бурятия к Подпругину М.О. о досрочном прекращении полномочий депутата Совета депутатов муниципального образования «Заиграевский район».

Относительно доводов апелляционной жалобы представителями Главы Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия, а также участвующим в деле прокурором принесены возражения, в которых они, выражая мнение об ошибочном толковании истцом норм материального права, просят решение Верховного Суда Республики Бурятия оставить без изменения.

В судебном заседании представители Главы Республики Бурятия Антонова А.Н., Народного Хурала Республики Бурятия Дампилова М.Н. поддержали доводы возражений на апелляционную жалобу, просили решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда, считая его правильным.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

На основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Определением суда 26 ноября 2020 года к участию в деле привлечен в качестве административного соответчика Глава Республики Бурятия.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований Черниковой Т.В. о признании недействующим пункта 6.2 статьи 23 Закона Республики Бурятия № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия», суд исходил из того, что оспариваемые положения закона приняты уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством компетенции, с соблюдением требований к форме, процедуре принятия и обнародования, и не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.

С данным выводами судебная коллегия соглашается, считая их правильными.

Как следует из абзаца 4 пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся, в том числе, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

В силу пункта «б» части 1 статьи 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Исходя из части 2 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 06 октября 1999 № 184-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года № «О Народном Хурале Республики Бурятия» Народный Хурал является постоянно действующим высшим и единственным законодательным органом государственной власти Республик Бурятия.

Оспариваемая норма введена в действие Законом №«О внесении изменений в статьи 23 и 34 Закона Республики Бурятия «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия», принятым Народным Хуралом Республики Бурятия 5 марта 2020 года, подписанным Главой Республики Бурятия 13 марта 2020 года и обнародованным в этот же день посредством опубликования на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.

Проанализировав по правилам статьи 84 КАС РФ представленные в материалы дела доказательства об обстоятельствах подготовки и принятия на очередной десятой сессии Народного Хурала Республики Бурятия указанного Закона, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в оспариваемой части Закон №«О внесении изменений в статьи 23 и 34 Закона Республики Бурятия «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» принят уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением требований к процедуре его принятия и обнародования. В указанной части решение суда не обжалуется.

Оценивая выводы суда о соответствии оспариваемой нормы по своему содержанию нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия признает их постановленными при правильном применении и истолковании положений федерального законодательства.

В соответствии с пунктом 6.2. статьи 23 Закона Республики Бурятия от 07 декабря 2004 года № «Об организации местного самоуправления в Республике Бурятия» решение о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности, указанных в пункте 6.1. настоящей статьи, принимается представительным органом муниципального образования в порядке, определенном муниципальным правовым актом.

Указанный порядок принятия решения о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности должен предусматривать: 1) порядок рассмотрения соответствующим органом местного самоуправления вопроса о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности; 2) наличие в решении о применении мер ответственности обоснования, позволяющего считать искажения представленных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей несущественными; 3) наличие в решении обоснования применения избранной меры ответственности; 4) порядок и сроки информирования о принятом решении Главы Республики Бурятия.

Содержание приведенной нормы объективно свидетельствует о том, что в ней приведены ясные, четкие критерии, которые не предполагают произвольного лишения статуса лица, замещающего муниципальную должность, и которые, напротив, приняты в развитие антикоррупционного законодательства.

При указанных обстоятельствах, довод апелляционной жалобы о том, что обжалуемые законы не имеют объективных критериев применения и допускают возможность произвольного выбора Главой Республики Бурятия применения мер ответственности к депутатам выборных органов местного самоуправления вне зависимости от размера допущенных нарушений при указании сведений в справках о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, что свидетельствует о наличии в них коррупциогенных факторов, выражающихся в широте дискреционных полномочий Главы Республики Бурятия является несостоятельным.

Порядок привлечения к ответственности за коррупционные правонарушения лиц, замещающих муниципальные должности, а также лиц, замещающих должность главы местной администрации по контракту, установлен частями 7.2.-7.3. статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частями 10, 11 статьи 15 Федерального закона от 02 марта 2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», частями 4.4., 4.5. статьи 12.1. Федерального закона от 25 декабря 2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

В соответствии с частью 7.1. статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при выявлении в результате проверки, проведенной в соответствии с частью 7.2. настоящей статьи, фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления или применении в отношении указанных лиц иной меры ответственности в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд.

Оснований для проверки оспариваемой нормы на предмет соответствия Конституции Российской Федерации в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации объективно не имелось, поскольку указанная процедура возможна исключительно в порядке конституционного судопроизводства.

Ссылка в апелляционное жалобе на отдельные постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации выводов суда, которым оспариваемое положения также не противоречит, выводов суда в указанной части не опровергают.

Довод апелляционной жалобы о необоснованной ссылке в решении суда на Методические рекомендации по вопросам организации антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих, изданные Министерством труда РФ, судебной коллегией отклоняется, поскольку указанные Методические рекомендации непосредственно не регулируют порядок принятия решения о применении к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления мер ответственности, и суд не проверял оспариваемые нормы на соответствие данным Методическим рекомендациям.

Ссылка в апелляционной жалобе на обстоятельства, установленные при рассмотрении административного дела по иску Главы Республики Бурятия к Подпругину М.О., также не может быть принята во внимание ввиду отсутствия между указанными делами тождества либо преюдиции.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения административного дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 12 января 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Черниковой Татьяны Васильевны - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение шести месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Верховный Суд Республики Бурятия.

Председательствующий

Судьи