Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ТЭЛМА» о признании недействующим распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р «Об утверждении документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная» по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «ТЭЛМА» на решение Нижегородского областного суда от 29 октября 2020 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е., объяснения представителей административного истца ФИО8, представителя Министерства градостроительного развития территории Нижегородской области ФИО9, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А., судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

распоряжением Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р утверждена документация по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная (далее - распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р), опубликованном в печатном издании «День города. Нижний Новгород», №103 (730) за ДД.ММ.ГГГГ.

Административный истец ООО «ТЭЛМА» обратилось в Нижегородский областной суд с вышеуказанным административным иском, в обоснование которого указало, что является собственником объектов недвижимого имущества – нежилых зданий:

- кадастровый №, по адресу: <адрес>, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, кадастровый №;

- кадастровый №, по адресу: <адрес>, корпус 2, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, кадастровый №;

- кадастровый №, по адресу: <адрес>, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, кадастровый №.

В составе документации по планировке территории, утвержденной распоряжением Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р, имеется схема красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части г. Нижнего Новгорода, согласно которой красные линии пересекают перечисленные объекты недвижимого имущества.

Административный истец полагает, что прохождение красных линий через объекты недвижимого имущества нарушает его права как собственника и арендатора объектов недвижимости, поскольку ограничивает право на проведение реконструкций нежилых зданий и приобретения земельных участков в собственность, схемы красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части г. Нижнего Новгорода установлены в нарушение Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 года №18-30 и не соответствуют действующему Генеральному плану города Нижнего Новгорода, нарушен порядок опубликования оспариваемого распоряжения.

Административный истец просил суд признать недействующим распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р с момента его принятия или с определенной судом даты.

Решением Нижегородского областного суда от 29 октября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления ООО «ТЭЛМА» о признании недействующим распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р «Об утверждении документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная», отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе ООО «ТЭЛМА» просило указанное решение суда от 29 октября 2020 года отменить, принять по делу новое решение.

Прокуратур, участвующий в деле, представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых полагал, что решение Нижегородского областного суда от 29 октября 2020 года подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца ООО «ТЭЛМА» ФИО8 доводы апелляционной жалобы поддержал.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица Министерства градостроительного развития территории Нижегородской области ФИО9 против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А. в заключении полагал решение суда подлежащим оставлению без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения явившихся лиц, заключение прокурора, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты базируются на принципах обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительная деятельность это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов (пункты 1, 2, 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации)

На основании пунктов 1 и 2 статьи 7 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся: 1) подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации; 2) утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Исходя из положений статей 9, 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, в том числе объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (части 1, 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Положениями статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов регионального значения (часть 3). Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации при наличии согласия органов местного самоуправления поселения, городского округа вправе обеспечивать подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, не являющихся линейными объектами (часть 5.1). Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10). В случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовка указанной документации должна осуществляться в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации (часть 11).

Применительно к части 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, документом территориального планирования города Нижнего Новгорода является Генеральный план города Нижнего Новгорода, утвержденный постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года №22.

В силу пунктов 1, 3 статьи 5 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года №37-З «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) Правительство Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности осуществляет подготовку и утверждает документы территориального планирования Нижегородской области; принимает решения о подготовке, обеспечивает подготовку и утверждает документацию по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в соответствии с пунктом 2 статьи 14 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года №129-З «О Правительстве Нижегородской области» Правительством Нижегородской области принято распоряжение от 21 декабря 2007 года №2046-р «О подготовке документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная».

17 августа 2012 года Правительством Нижегородской области принято распоряжение №1761-р «Об утверждении документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная».

Суд первой инстанции, проанализировав положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года №37-З «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» сделал верный вывод о том, что распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р принято уполномоченным органом, в пределах своей компетенции с соблюдением порядка его опубликования.

Из преамбулы оспариваемого распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р следует, что оно принято на основании статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 27 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года №37-З «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области», распоряжения Правительства Нижегородской области от 21 декабря 2007 года №2046-р «О подготовке документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная».

Пунктом 1 оспариваемого распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р утверждена документация по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная.

Приложением к распоряжению Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р является Проект планировки центральной части города Нижнего Новгорода, содержащий как основные положения, так и графический материал, в том числе: 2.1 «Схема функционально-планировочной организации центральной части города Нижнего Новгорода»; 2.2 «Схема высотных параметров застройки центральной части города Нижнего Новгорода»; 2.3 «Схема красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части города Нижнего Новгорода».

Из материалов дела следует, что административный истец является собственником объектов недвижимого имущества:

- нежилого здания, наименование: здание склада и гаража, площадь 754,9 кв. м, кадастровый №, по адресу: <адрес>, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, площадью 325 кв. м, кадастровый №, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «под здание склада и гаража для служебного автотранспорта, для иных видов жилой застройки», адрес объекта: <адрес>, договор аренды земельного участка № от ДД.ММ.ГГГГ, срок действия договора аренды с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ;

- нежилого здания, площадь 1 914,1 кв. м, кадастровый №, по адресу: <адрес>, корпус 2, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, площадь 862 кв. м, кадастровый №, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «под административное здание с прилегающей территорией, для строительства административных объектов», адрес объекта: <адрес>, корпус 2, договор аренды земельного участка № от ДД.ММ.ГГГГ, срок действия договора аренды с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ;

- нежилого здания, наименование: административный корпус, площадь 3 420,3 кв. м, кадастровый №, по адресу: <адрес>, которое расположено на арендуемом административным истцом земельном участке, площадь 1 063 кв. м, кадастровый №, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: «под административное здание с прилегающей территорией, для иных видов жилой застройки», адрес объекта: <адрес>, договор аренды земельного участка № от ДД.ММ.ГГГГ, срок действия договора аренды с ДД.ММ.ГГГГ до ДД.ММ.ГГГГ.

Согласно Схеме красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части <адрес> и Схеме высотных параметров застройки центральной части <адрес>, утвержденных в составе документации по планировке центральной части <адрес>, красные линии и проектные красные линии проходят через перечисленные выше объекты капитального строительства, принадлежащие административному истцу, и границы арендуемых им земельных участков.

Обращаясь в суд с настоящим иском административный истец указал, что распоряжение <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ№-р противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку в схеме красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части <адрес> красные линии проходят через объекты капитального строительства, принадлежащие административному истцу, и границы арендуемых им земельных участков, что является нарушением прав истца, как собственника объектов недвижимости, гарантированных статьей 209 Гражданского кодекса Российской федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав содержащиеся в Градостроительном кодексе Российской Федерации вышеперечисленные нормы права, пришел к выводу, что положения градостроительного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к указанию в схемах функциональных зон и красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории, при этом разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территории, кроме того, по смыслу Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки конкретной территории призван обеспечивать не только права интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников, в связи с чем суд пришел к выводу, что при разработке документов территориального планирования задача состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Из Проекта планировки центральной части города Нижнего Новгорода следует, что реализация проекта планировки центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная направлена на увеличение социально-культурной привлекательности городского центра за счет воссоздания исторического и формирования уникального архитектурного облика его застройки, в том числе за счет развития общественных функций; уменьшение доли промышленных территорий в центральной планировочной части города Нижнего Новгорода; повышение уровня урбанизации и доли общественной застройки на примагистральных территориях по направлению к главным планировочным узлам, в том числе станциям метрополитена; повышение обеспеченности жилой площадью населения центральной зоны; увеличение емкости сети дошкольных образовательных учреждений за счет нового строительства – 6 400 мест в центральной планировочной зоне; увеличение емкости сети общеобразовательных учреждений в центральной планировочной зоне за счет нового строительства – 14 700 мест; увеличение мощности сети территориальных поликлиник для взрослых и детей на 2 800 посещений в смену в целях обеспечения населения в соответствии с расчетной нормативной потребностью; обеспечение населения планировочных районов крытыми спортивными объектами районного уровня (спортивными залами, бассейнами) в соответствии с расчетной нормативной потребностью; обеспечение населения планировочных районов объектами культуры и досуга районного уровня обслуживания и т.д.

Из пояснений представителя министерства градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области в судебном заседании суда первой инстанции следует, что красные линии, указанные в распоряжении Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р, подлежат применению в части, не противоречащей документации по планировке территорий, утвержденной в более поздние сроки и более детально уточняющей планировку данной территории, в связи с чем, права административного истца оспариваемыми Схемами, утвержденными распоряжением Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р в составе планировочной документации, не нарушаются, кроме того, положения части 12.4 статьи 45 смыслу Градостроительного кодекса Российской Федерации (введена Федеральным законом от 31 декабря 2014 года №499-ФЗ), предусматривающие необходимость до утверждения проекта планировки территории его согласования с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, вступили в силу после принятия Правительством Нижегородской области распоряжения от 17 августа 2012 года №1761-р и не подлежат применению при рассмотрении настоящего дела.

Постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 №18-30 утверждена Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98) (далее – Инструкция РДС 30-201-98), которой установлены основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации.

Пункт 1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий предусматривает обязательность ее соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Требования, предъявляемые на территории Российской Федерации к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, установлены Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 года №150 (действующей на момент принятия оспариваемого распоряжения) (далее Инструкция №150), в силу пункта 1 которой, данная инструкция обязательна для соблюдения организациями независимо от организационно-правовой формы, а также индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по разработке градостроительной документации, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляющими в пределах своих полномочий планирование развития территорий, поселений и использование земель для градостроительной деятельности, а также органами, координирующими и контролирующими осуществление градостроительной деятельности.

В силу статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вышеприведенные Инструкции применяются в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Как следует из системного толкования приведенных положений Градостроительного кодекса Российской Федерации и названных инструкций, проект красных линий утверждается отдельными документами (план красных линий, разбивочный чертеж красных линий) в составе документации по планировке территории (пункт четвертый раздела 3.2.1 Инструкции по разработке градостроительной документации, пункт 4.4 Инструкции РДС 30-201-98).

Положениями Инструкции № 150 предусмотрено, что проект планировки разрабатывается в соответствии с установленными в генеральных планах городских и сельских поселений элементами планировочной структуры и градостроительными регламентами правил землеустройства и застройки (пункт 2 статьи 3.2.1). на схеме размещения проектируемой территории в структуре поселения показываются: границы проектируемой территории, зоны различного функционального назначения в соответствии с генеральным планом поселения, основные планировочные и транспортно-коммуникационные связи (пункт 5 статьи 3.2.1). На плане современного использования территории (опорном плане) показываются: существующая застройка с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности; границы землевладений и землепользований; планировочные ограничения, границы охраняемых территорий; источники загрязнения среды и санитарно-защитные зоны; уличная сеть с указанием типов покрытия проезжих частей; транспортные сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; границы территорий по формам собственности; границы отвода участков под все виды строительства и благоустройства; действующие и проектируемые красные линии, линии регулирования застройки (пункт 6 статьи 3.2.1). На плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в пункте 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохранные участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения (пункт 7 статьи 3.2.1).

В связи с чем суд первой инстанции пришел к выводу, что план современного использования территории (опорный план) и план красных линий (основной чертеж) являются самостоятельными графическими материалами проекта планировки (пункт 4 статьи 3.2.1 Инструкции №150), что не свидетельствует о том, что красные линии должны проектироваться с учетом существующей застройки, между тем установление красных линий основано на Генеральном плане города Нижнего Новгорода, утвержденном постановлением городской Думы города Нижнего Новгорода от 17 марта 2010 года №22, подтверждается представленными в судебное заседание схемой красных линий и линий градостроительного регулирования центральной части города Нижнего Новгорода.

Разработка красных линий в составе планировки территории обусловлена публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территорий.

При этом, генеральный план не допускает иное проектное предложение по проектируемым в настоящем проекте красным линиям, исключающее нанесение красных линий на земельные участки, принадлежащие административному истцу.

Как следует из системного толкования положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития, демографической и экологической ситуации.

В свою очередь, непосредственная реализация предусмотренных генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки конкретных программ развития, которые проектируются, исходя из сложившейся структуры землепользования, инженерной и социальной инфраструктуры, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры.

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость постоянной корректировки базовых градостроительных решений. В этой связи генеральный план нуждается в постоянной своевременной актуализации посредством принятия соответствующих программ развития.

В соответствии с положениями Строительных правил 42.13330.2011 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка «Городских и сельских поселений» ширина улиц и дорог определяется расчетом в зависимости от интенсивности движения и транспорта и пешеходов, состава размещаемых в пределах поперечного профиля элементов (проезжих частей, технических полос для прокладки подземных коммуникаций, тротуаров, зеленых насаждений), с учетом санитарно-гигиенических требований и требований гражданской обороны.

При этом положения градостроительного законодательства Российской Федерации не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке и межеванию территории, в том числе применительно к установленным красным линиям, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки (объекты капитального строительства) в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки.

Целью разработки документации по планировке территории является как выделение элементов существующей инфраструктуры, так и параметров планируемого развития планировочной инфраструктуры, так и линии, обозначающие планируемые к строительству дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры.

Поэтому действующее земельное и градостроительное законодательство Российской Федерации не содержит императивных требований учитывать фактические границы земельных участков землепользователей при разработке и утверждении проектов планировки территорий.

Проект планировки центральной части города Нижнего Новгорода, утвержденный оспариваемым распоряжением Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р, содержит все сведения, подлежащие отображению согласно требованиям статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При проектировании соблюдены принципиальные направления автодорог городского и районного уровня, предусмотренные в Генеральном плане города Нижнего Новгорода; трассы прохождения автодорог уточнены с учетом крупных транзитных коридоров инженерных коммуникаций. В границах проектируемой территории сохраняется наличие трех уровней автодорог: городского, районного и местного значения. Оспариваемый проект планировки территории не меняет улично-дорожную сеть данной территории, предусмотренную Генеральным планом города Нижний Новгород и утвержденным ранее проектом планировки территории. Также судом не установлено нарушений пункта 9.12 СП 42.13330.2011, так как согласно проектной документации к Проекту планировки территории предполагается формирование парковых зон, зоны террасного озеленения, зоны набережных, зоны скверов и бульваров. При этом площадь озелененных территорий превысит нормы пункта 9.13 (таблица 4) СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений».

Сам по себе факт разработки красных линий с их наложением на границы земельных участков (объектов капитального строительства), принадлежащих административному истцу, не свидетельствует о незаконности их установления, поскольку установление красных линий в таких границах осуществлено в пределах предоставленных Правительству Нижегородской области полномочий, при отсутствии возможности иного установления границ красных линий с целью определения баланса публичных интересов сторон.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что спорные красные линии установлены в соответствии со статьей 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Инструкциями РДС 30-201-98 и № 150.

Отклоняя доводы административного истца о том, что оспариваемое территориальное зонирование препятствует использованию указанных земельных участков (объектов капитального строительства) по назначению, а именно не позволяет реализовать весь комплекс прав в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, суд первой инстанции исходил из того, что под территориальным планированием в Градостроительном кодексе Российской Федерации понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (статья 1).

В силу статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации такое территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования (генеральном плане) назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое административным истцом распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р не противоречит действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом суд первой инстанции, исходил из того, что проект планировки территории является основой для последующей разработки проектов межевания территорий и разрабатывается с целью выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, поэтому реализация проекта планировки территории, в том числе последующее строительство различной инфраструктуры, само по себе предполагает соблюдение действующих правил при осуществлении такого строительства и не исключает применения мер компенсационного характера, таким образом, приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, а было обусловлено необходимостью развития инфраструктуры города Нижнего Новгорода и муниципального образования в целом, поэтому пришел к выводу, что баланс частных интересов граждан и юридических лиц, право собственности которых на объекты недвижимого имущества, затрагиваются предполагаемым строительством, и публичных интересов, в целях обеспечения прав жителей города Нижнего Новгорода, устойчивого развития территории городского округа на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, оспариваемым нормативным правовым актом соблюден.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В апелляционной жалобе административный истец указал, что нарушен порядок опубликования оспариваемого распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р, а именно распоряжение не опубликовано в таких средствах массовой информации, как газеты «Нижегородские новости» или «Нижегородская правда»; в других делах об оспаривании распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р административными истцами не ставился вопрос о соблюдении порядка публикации распоряжения в указанных административным истцом средствах массовой информации, в связи с чем административный истец полагает, что не соответствуют обстоятельствам дела выводы суда о том, что при рассмотрении других дел об оспаривании данного распоряжения были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

Судебная коллегия с такими доводами апелляционной жалобы согласиться не может по следующим основаниям.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50) выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу (пункт 30).

В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации) и на «Официальном интернет-портале правовой информации», официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании, необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке (пункт 31).

Из материалов дела следует, что распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р опубликовано в печатном издании «День города. Нижний Новгород», №103 (730) за 21 декабря 2012 года, то есть с соблюдением части 16 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что свидетельствует о соблюдении порядка опубликования.

Отклоняя доводы административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции также указал, что вступившими в законную силу решением Нижегородского областного суда от 15 ноября 2018 года по административному делу № 3а-601/2020, решением Арбитражного суда Нижегородской области от 20 декабря 2013 года (постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2014 года по делу №А43-9612/2013, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11 июля 2014 года по делу №А43-9612/2013, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 октября 2014 года №301-ЭС14-2482 по делу №А43-9612/2013 об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации), были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, а также ряд иных обстоятельств, имеющих юридическое значение для настоящего дела.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку в соответствии с пунктом 38 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

Само по себе то обстоятельство, что в других делах об оспаривании распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р административными истцами не ставился вопрос о соблюдении порядка публикации распоряжения в указанных административным истцом средствах массовой информации, не свидетельствует об ошибочности выводов суда по настоящему делу, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 КАС РФ). Поскольку в вышеуказанных решениях судов, на которые сослался суд первой инстанции, действительно были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого распоряжения Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р, то суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии нарушения порядка публикации.

По тем же основаниям судебная коллегия отклоняет доводы апелляционной жалобы административного истца о том, что нарушены его права на участие в публичных слушаниях и на подачу замечаний, поскольку вышеперечисленными решениями судов были установлены обстоятельства соблюдения процедуры принятия и правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, а также ряд иных обстоятельств, имеющих юридическое значение для настоящего дела.

Кроме того, вступившими в законную силу решением Нижегородского областного суда от 15 ноября 2018 года по административному делу № 3а-601/2020, установлено, что из положений части 11 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) следует, что в случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовка указанной документации должна осуществляться в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации. Как указано в самом распоряжении Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года № 1761-р, а также установлено судом, подготовка и утверждение документации по планировке центральной части города Нижнего Новгорода в границах улиц Бетанкура, ФИО3, Июльских дней, Студенческая, ФИО4, ФИО6, ФИО7 набережная осуществлялись Правительством Нижегородской области в порядке, предусмотренном статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как решение о подготовке документации по планировке принято Правительством Нижегородской области. Положения статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения), в отличие от положений статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления, не предусматривали до их утверждения необходимость проведения публичных слушаний для рассмотрения на публичных слушаниях проектов планировки территории, подготовленных в составе документации по планировке территории. Кроме того, согласно пунктам 1 и 3 статьи 5 Закона Нижегородской области от 8 апреля 2008 года № 37-З «Об основах регулирования градостроительной деятельности на территории Нижегородской области» (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) к полномочиям Правительства Нижегородской области в сфере градостроительной деятельности относилось осуществление подготовки и утверждение документов территориального планирования Нижегородской области; принятие решений о подготовке, обеспечение подготовки и утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Доводы апелляционной жалобы о том, что у административного истца на основании статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации имеется право на реконструкцию принадлежащих ему зданий, однако в выдаче градостроительного плана ему отказывают, при этом отсутствует юридическая возможность изъятия земельного участка принадлежащих административному истцу на праве аренды, поскольку срок изъятия участков истек, не могут повлечь отмену решения суда по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 235 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности прекращается при отчуждении собственником своего имущества другим лицам, отказе собственника от права собственности, гибели или уничтожении имущества и при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом. Пунктом 2 указанной статьи предусмотрены случаи принудительного изъятия у собственника имущества.

Оспариваемое распоряжение Правительства Нижегородской области от 17 августа 2012 года №1761-р не регулирует вопросы прекращения права собственности на объекты гражданских прав.

Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

Конституционный Суд Российской Федерации также указывал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (Определения от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О).

Как правильно указал суд первой инстанции, при разработке документов территориального планирования задача состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса. При этом сам по себе факт разработки красных линий с их наложением на границы земельных участков (объектов капитального строительства), принадлежащих административному истцу, не свидетельствует о незаконности их установления, поскольку установление красных линий в таких границах осуществлено в пределах предоставленных Правительству Нижегородской области полномочий, при отсутствии возможности иного установления границ красных линий с целью определения баланса публичных интересов сторон.

Поэтому реализация проекта планировки территории, в том числе последующее строительство различной инфраструктуры, само по себе предполагает соблюдение действующих правил при осуществлении такого строительства и не исключает применения мер компенсационного характера.

Таким образом, баланс частных интересов граждан и юридических лиц, право собственности которых на объекты недвижимого имущества, затрагиваются предполагаемым строительством, и публичных интересов, в целях обеспечения прав жителей города Нижнего Новгорода, устойчивого развития территории городского округа на основе территориального планирования и градостроительного зонирования, оспариваемым распоряжением соблюден.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом в суде первой инстанции, которым в соответствии со статьей 84 КАС РФ в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Нижегородского областного суда от 29 октября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ТЭЛМА» - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 марта 2021 года

Председательствующий

Судьи