Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по административному исковому заявлению Воробьева Олега Анатольевича о признании частично недействующим решения Думы Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года № «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района»

по апелляционной жалобе главы Соболевского муниципального района Камчатского края на решение Камчатского краевого суда от 12 февраля 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы Соболевского муниципального района Камчатского края от 15 октября 2018 года № «О проекте решения Соболевского муниципального района «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» принято решение Соболевского муниципального района «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» (пункт 1), направлении указанного решения главе Соболевского муниципального района на подписание и обнародование (пункт 2), признании утратившим силу решения Думы Соболевского муниципального района от 23 апреля 2015 года № «О проекте решения Соболевского муниципального района «Об утверждении реестра помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» (пункт 3).

Решение представительного органа местного самоуправления подписано главой Соболевского муниципального района Камчатского края в виде отдельного акта 19 октября 2018 года, с указанием нового номера решения - №.

Текст решения Думы Соболевского района, подписанного председателем Думы Соболевского муниципального района Г.Н. Овчаренко, а также текст подписанного главой Соболевского муниципального района В.И. Куркиным решения, опубликованы в официальном печатном издании «Соболевский вестник» от 19 октября 2018 года №.

Приложением к решению Думы Соболевского муниципального района «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» от 19 октября 2018 года № является реестр жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района, в который под номером 12 в качестве жилого помещения специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района включена квартира №, расположенная в доме № по улице <адрес>.

Воробьев О.А. обратился с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения, просит признать недействующим пункт 12 Реестра жилых помещений специализированного жилищного фонда Соболевского муниципального района, утвержденного решением Думы Соболевского района Камчатского края от 19 октября 2018 года № (<данные изъяты>), ссылаясь на несоответствие нормативного правового акта в приведенной части статье 92 Жилищного кодекса Российской Федерации и Правилам отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду. В обоснование заявленных требований указал, что с 2002 года проживает в указанном жилом помещении на условиях социального найма, зарегистрирован в нем по месту жительства. На дату принятия оспариваемого решения действие договора о предоставлении ему жилого помещения не было прекращено, что исключало возможность включения выделенной ему квартиры в состав специализированного жилищного фонда.

Решением Камчатского краевого суда от 12 февраля 2021 года заявленные требования удовлетворены, пункт 12 Реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района, утвержденного решением Думы Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года №, признан недействующим с момента принятия.

В апелляционной жалобе глава Соболевского муниципального района Куркин В.И. со ссылкой на неправильное определение судом имеющих значение для дела обстоятельств, просит об отмене постановленного судебного акта и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. Указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным лицом, с соблюдением требований к их форме, процедуре принятия и опубликования, и в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Спорная квартира с момента предоставления административному истцу и по настоящее время является служебной.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Камчатского края представлены возражения, в которых он просит решение Камчатского краевого суда оставить без изменения.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, проверив материалы административного дела и выслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что жилое помещение, расположенное по адресу: <адрес>, находится в собственности Соболевского муниципального района, государственная регистрация права на объект недвижимости выполнена ДД.ММ.ГГГГ.

14 февраля 2002 года исполнительным комитетом Соболевского районного совета народных депутатов Воробьеву О.А., проходящему службу в районном отделе внутренних дел в должности следователя, выдан ордер на вселение в служебное жилое помещение, расположенное по указанному выше адресу.

Это же жилое помещение передано Воробьеву О.А. и членам его семьи администрацией Соболевского муниципального района на условиях договора найма служебного жилого помещения от 17 июня 2009 года. С 14 мая 2010 года Воробьев О.А. зарегистрирован в нем по месту жительства.

Решением Думы Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года № утвержден Реестр жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района, в который под номером № включена квартира <адрес>.

Названное решение действует в настоящее время в редакции решений Думы Соболевского муниципального района от 26 декабря 2018 года №, от 27 июня 2019 года №, от 25 ноября 2020 года №.

Принимая решение о признании недействующим с момента принятия пункта 12 Реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района, утвержденного решением Думы Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года №, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят с нарушением полномочий представительного органа местного самоуправления.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его постановленным при правильном применении и истолковании положений федерального законодательства.

Жилищные отношения регулируются жилищным законодательством, согласно которому органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (пункт 11 части 1 статьи 4, часть 7 статьи 5 ЖК РФ).

При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Как правильно указал суд, в соответствии с частью 1 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся, в частности, учет муниципального жилищного фонда; ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда; иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации и пункту 12 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 года № 42 (далее - Правила), включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.

Частью 1 статьи 37 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из пункта 6 части 1 статьи 42 Устава Соболевского муниципального района, к полномочиям администрации муниципального района относится, в частности, управление муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством.

В свою очередь к компетенции Думы Соболевского муниципального района в силу пункта 5 статьи 24 Устава Соболевского муниципального района относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

Проанализировав приведенные выше нормы федерального и регионального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что полномочия Думы Соболевского муниципального района по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, заключаются в утверждении общих правил, необходимых для реализации прав собственника такого имущества, и по своему содержанию не являются тождественными полномочиям администрации Соболевского муниципального района по управлению муниципальным имуществом.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

При указанных обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят Думой Соболевского муниципального района Камчатского края с нарушением полномочий представительного органа местного самоуправления, что является основанием для признания указанного акта недействующим.

Определяя момент, с наступлением которого оспариваемый акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции правильно принял во внимание то обстоятельство, что акт, принятый представительным органом местного самоуправления за пределами предоставленных ему законом полномочий, не должен порождать каких-либо правовых последствий, в связи с чем обоснованно пришел к выводу о необходимости признания данного акта недействующим с момента его принятия, учитывая к тому же то обстоятельство, что признание нормативного правового акта с даты вступления решения суда в законную силу не позволит в полной мере восстановить допущенное нарушение прав административного истца, в отношении жилищных прав которого на данное жилое помещение в настоящее время заявлен гражданско-правовой спор.

Оценивая установленные судом первой инстанции обстоятельства относительно правильности реквизитов нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления, судебная коллегия полагает возможным с ними согласиться.

Структуру органов местного самоуправления образуют: глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон № 131-ФЗ) в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Действующая на дату принятия оспариваемого акта редакция части 5 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает подписание председателем представительного органа всех решений, принимаемых представительным органом муниципального образования, вне зависимости от характера их содержания и вопросов, по которым они были приняты.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Муниципальный акт должен соответствовать требованиям, предъявляемым к его форме и содержанию, в том числе требованиям к внешней форме муниципального акта, к которой относятся его реквизиты, являющиеся постоянным элементом содержания акта и которые придают ему официальный характер, обеспечивая возможность его идентификации.

Таким образом, возможность идентификации нормативного правового акта является конечной целью соблюдения внешней формы муниципального акта.

По общим правилам юридической техники, относящимся к структуре нормативного правового акта, официальный текст муниципального акта имеет среди обязательных реквизитов полное наименование органа (должностного лица) местного самоуправления, принявшего (издавшего) документ, наименование вида акта, дату и номер его принятия (подписания, издания).

Как следует из материалов дела, решение «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» было принято решением Думы Соболевского муниципального района 15 октября 2018 года №, удостоверением окончания рассмотрения которого в представительном органе завершилось процедурой его подписания председателем Думы Соболевского муниципального района.

Выполненная 19 октября 2018 года главой Соболевского муниципального района В.И. Куркиным подпись под текстом решения представительного органа муниципального образования, в котором наряду с первоначальными датой и номером нормативного правового акта, указаны новая дата принятого решения – 19 октября 2018 года, и его новый номер – №, завершила нормотворческую процедуру.

При этом утвержденный решением Думы Соболевского муниципального района реестр жилых помещений приведен отдельно в виде приложения к решению Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года № (<данные изъяты>).

С учетом приведенных выше законоположений судебная коллегия приходит к выводу о том, что и в тексте решения, подписанного главой Соболевского муниципального района, и в наименовании принятого к нему приложения, допущены технические ошибки при указании правильного наименования органа местного самоуправления, принявшего акт, поскольку «Соболевский муниципальный район» (как указано в акте) в отличие от органов местного самоуправления муниципального образования не может являться участником нормотворческого процесса.

В данном случае субъектом указанного процесса является Дума Соболевского муниципального района Камчатского края.

При указанных обстоятельствах, и учитывая, что в Приложении к оспариваемому решению также содержатся сведения об измененных реквизитах решения Думы Соболевского муниципального образования в части даты его принятия и номера, идентифицирующих в настоящее время оспариваемый нормативный правовой акт представительного органа, судебная коллегия, принимая во внимание также данные представителем административных ответчиков и заинтересованного лица Сапожковой А.В. суду первой инстанции пояснения об имеющей место двойной нумерации нормативного правового акта (<данные изъяты>), приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт имеет следующие окончательные реквизиты: решение Думы Соболевского муниципального района Камчатского края от 19 октября 2018 года № «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района».

Соответственно, утвержденный реестр таких жилых помещений приведен фактически в приложении к решению Думы Соболевского муниципального района «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» от 19 октября 2018 года № (<данные изъяты>).

Кроме того, измененные реквизиты оспариваемого нормативного правового акта последовательно приводятся самим представительным органом Соболевского муниципального образования во всех последующих актах, которыми в оспариваемое решение вносились изменения, в том числе в решении Думы Соболевского муниципального района Камчатского края от 24 ноября 2020 года № «О внесении дополнений в приложение к Решению Соболевского муниципального района от 19 октября 2018 года № «Об утверждении реестра жилых помещений специализированного жилого фонда Соболевского муниципального района» (<данные изъяты>).

Существующие на практике юридико-технические приемы оформления решений представительных органов допускают возможность изложения норм права в приложении к решению представительного органа, а также возможность подписания главой муниципального образования либо непосредственно нормативного правового акта, или же вместе с председателем представительного органа принятого представительным органом муниципального образования решения в целом. В этой связи подписание главой Соболевского муниципального образования решения, принятого Думой Соболевского муниципального района Камчатского края, отдельным актом, представляет собой заключительный элемент нормотворческой процедуры.

Поскольку вопрос о конкретном расположении реквизитов «подпись» на муниципальных правовых актах в Уставе Соболевского муниципального района Камчатской области не урегулирован, а допущенное в части внешней формы акта нарушение правил юридической техники, тем не менее, сохранило невозможность его идентификации как акта, принятого представительным органом местного самоуправления с определенными реквизитами, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для самостоятельной проверки в порядке главы 21 КАС РФ решения главы Соболевского муниципального района, подписавшего акт представительного органа местного самоуправления, носящего исключительно процедурный характер.

Фактически доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой представленных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения административного дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Камчатского краевого суда от 12 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу главы Соболевского муниципального района Камчатского края - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции, путем подачи кассационных жалобы, представления через Камчатский краевой суд.

Председательствующий

Судьи