Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-108/2020 по апелляционной жалобе представителя Губернатора Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 31 июля 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Губернатора Владимирской области к Законодательному Собранию Владимирской области о признании недействующим с момента принятия Закона Владимирской области от 29 мая 2020 года № 36-ОЗ «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области».

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г., объяснения представителя административного истца Булатовой С.Б., представителя административного ответчика Коршуновой К.С., заключение прокурора Бобылевой О.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

24 ноября 2000 года принят Закон Владимирской области № 82-ОЗ «О бюджетном процессе во Владимирской области», первоначальный текст которого опубликован 15 декабря 2000 года в издании «Владимирские ведомости» № 225.

Проект Закона Владимирской области «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» был принят в первом чтении 25 марта 2020 года, во втором чтении 30 апреля 2020 года Законодательным Собранием Владимирской области простым большинством голосов.

Принятый Закон направлен Губернатору Владимирской области для его подписания.

Представленный Закон был отклонен Губернатором Владимирской области и возвращен в Законодательное Собрание Владимирской области.

28 мая 2020 года Законодательное Собрание Владимирской области повторно рассмотрело отклоненный Губернатором Закон и большинством голосов депутатов приняло постановление № 130 «О повторном рассмотрении отклоненного Губернатором Владимирской области Закона Владимирской области «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» согласно которому одобрило Закон в ранее принятой редакции и направило данный Закон Губернатору Владимирской области для подписания и официального опубликования.

29 мая 2020 года Закон Владимирской области № 36-ОЗ «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» (далее – Закон № 36-ОЗ) был подписан Губернатором Владимирской области и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 мая 2020 года и в печатном издании «Владимирские ведомости» № 80 от 30 мая 2020 года.

Законом № 36-ОЗ внесены изменения в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» № 82-ОЗ от 24 ноября 2000 года, в частности постановлено:

в пункте 3 слово «представляется» заменить словом «представляются», дополнить словами «, и заключение Счетной палаты на проект государственной программы Владимирской области»;

Ранее действующая редакция: «3. Одновременно с проектом государственной программы Владимирской области представляется пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия государственной программы Владимирской области.».

в пункте 5 слова «30 дней» заменить словами «20 дней»;

Ранее действующая редакция: «5. Проекты государственных программ Владимирской области и предложения о внесении изменений в государственные программы Владимирской области рассматриваются Законодательным Собранием в срок не более 30 дней со дня их поступления в Законодательное Собрание.».

в пункте 9 слово «Указанное» заменить словами «До утверждения государственной программы Владимирской области, внесения изменений в государственную программу Владимирской области указанное».

Ранее действующая редакция: «9. Указанное в пункте 8 настоящей статьи постановление Законодательного Собрания рассматривается администрацией Владимирской области в порядке, установленном администрацией Владимирской области.».

Губернатор Владимирской области обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента принятия Закона № 36-ОЗ, так как он принят за пределами компетенции принявшего его органа, противоречит нормативному правовому акту имеющему большую юридическую силу – статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) в части реализации полномочий Администрации Владимирской области по определению порядка принятия решений о разработке государственных программ, формирования и срока утверждения предлагаемых к реализации начиная с очередного финансового года государственных программ и изменений в них, что выходит за пределы полномочий Законодательного Собрания; пункт 3 статьи 1 Закона № 36-ОЗ не соответствует принципам единства бюджетной системы Российской Федерации, единым принципам организации и функционирования бюджетной системы, содержащимся в статьях 28-29 БК РФ, подпункту «д» пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96; пунктом 1 статьи 1 Закона № 36-ОЗ предусмотрено, что одновременно с проектом государственных программ и предложений о внесении изменений в них представляется заключение Счетной платы, у которой отсутствуют полномочия по подготовке таких заключений, не установлен срок направления Счетной палатой в Администрацию Владимирской области заключения на проект государственной программы, что противоречит подпунктам «а, и» пункта 3 вышеуказанной Методики в виде нормативных коллизий, широты дискреционных полномочий, которыми являются отсутствие или неопределенность сроков принятия решений. Поскольку Счетная палата подотчетна Законодательному Собранию последнее вправе самостоятельно запрашивать заключение на проект государственной программы. Полагает, что не соотносятся предметы правового регулирования закона, которым внесены изменения, и закона, в который вносятся изменения. Указывает, что правоприменение Закона № 36-ОЗ предполагает увеличение срока финансирования мероприятий государственных программ Владимирской области и, соответственно, сроков достижения целевых показателей национальных проектов, установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Решением Владимирского областного суда от 31 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель Губернатора Владимирской области просит решение суда отменить полностью принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. В обоснование доводов указывает на то, что правоприменение пункта 3 статьи 1 Закона № 36-ОЗ не соответствует статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и противоречит разграничению полномочий между Администрацией и Законодательным Собранием Владимирской области, не отвечает принципам определенности, ясности и недвусмысленности, содержит коррупциогенные факторы, отсутствуют правовые последствия уклонения Законодательного Собрания от принятия постановления по итогам рассмотрения проектов государственных программ и изменений в них, в том числе правовые последствия нарушения 20-ти дневного срока рассмотрения проектов государственных программ и изменений в них; Законом 36-ОЗ не установлен срок направления Счетной палатой в Администрацию Владимирской области заключения на проект государственной программы, что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора в пункте 1 статьи 1 Закона № 36-ОЗ.

Относительно доводов апелляционной жалобы председателем Законодательного Собрания Владимирской области и прокурором, участвовавшим в административном деле, поданы возражения, в которых они просят состоявшееся по делу решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Председатель Счетной платы Владимирской области И.В. Тулякова в направленном в суд апелляционной инстанции заявлении просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения; судебное заседание провести без участия представителя Счетной палаты.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя Счетной палаты.

Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 14 августа 2001 года № 285 принят Закон Владимирской области от 14 августа 2001 года № 62-ОЗ «Устав (Основной Закон) Владимирской области». Согласно статье 10 Устава число депутатов Законодательного Собрания определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории Владимирской области, и составляет 38 депутатов.

В соответствии с частью 2 статьи 63 Регламента Законодательного Собрания Владимирской области, утвержденного постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 29 июля 2009 года № 180, законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом. Закон, отклоненный Губернатором, может быть одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов. Статьей 2 Регламента предусматривается, что квалифицированное большинство голосов означает две трети от установленного числа депутатов (не менее чем 26 голосов).

Согласно части 3 статьи 68 Регламента депутат обязан лично осуществлять свое право на голосование. В случае невозможности присутствия депутата на заседании Законодательного Собрания по уважительной причине он вправе после ознакомления с внесенными на рассмотрение Законодательного Собрания проектами правовых актов выразить свое мнение и проголосовать в письменном заявлении по каждому проекту правового акта. Голос письменно проголосовавшего депутата учитывается при определении результатов голосования.

На основании части 2 статьи 53 Устава Владимирской области, если при повторном рассмотрении закон принят большинством не менее двух третей от установленного законом числа депутатов Законодательного Собрания, то Губернатор обязан в течение трех календарных дней подписать его и направить на официальное опубликование.

Из материалов дела следует, что проект закона Владимирской области «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» № 82-ОЗ от 24 ноября 2000 года был принят в первом чтении 25 марта 2020 года, что подтверждается постановление Законодательного Собрания Владимирской области № 78 от 25 марта 2020 года и выпиской из протокола заседания Законодательного Собрания, согласно которому за принятие проекта закона проголосовало 28 депутатов и 4 депутата проголосовали в письменных заявлениях, против и воздержавшихся не было.

30 апреля 2020 года проект Закона принят на заседании Законодательного Собрания во втором чтении, за него проголосовало 26 депутатов и 1 депутат представил письменное заявление, против проголосовало 7 депутатов и 1 воздержался.

Таким образом, в первом и втором чтениях закон принят простым большинством голосов, что соответствует Регламенту Законодательного собрания Владимирской области.

После отклонения Губернатором Владимирской области проекта Закона и возвращении его без подписания 28 мая 2020 года Законодательное Собрание Владимирской области повторно рассмотрело отклоненный Губернатором области Закон и квалифицированным большинством голосов депутатов: 26 – за, 9 – против, т.е. не менее двух третей от установленного числа депутатов, приняло постановление № 130 «О повторном рассмотрении отклоненного Губернатором Владимирской области Закона Владимирской области «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» согласно которому одобрило Закон в ранее принятой редакции и направило данный Закон Губернатору Владимирской области для подписания и официального опубликования.

29 мая 2020 года Закон Владимирской области № 36-ОЗ «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» был подписан Губернатором Владимирской области и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 29 мая 2020 года и в печатном издании «Владимирские ведомости» № 80 от 30 мая 2020 года.

Таким образом, Закон принят Законодательным Собранием Владимирской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и опубликования.

В соответствии со статьей 10 Устава (Основного закона) Владимирской области Законодательное Собрание является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти области.

Согласно статье 13 Устава Законодательное Собрание Владимирской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законодательное Собрание законом области утверждает порядок осуществления стратегического планирования во Владимирской области в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено утверждение порядка осуществления стратегического планирования в субъекте Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (далее Закона о стратегическом планировании).

Согласно статье 9 Закона о стратегическом планировании законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации отнесен к участникам стратегического планирования на уровне субъекта Российской Федерации наравне с высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъекта Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законодательством субъектов РФ.

Статья 4-2 Закона Владимирской области от 24 ноября 2000 года № 82-ОЗ «О бюджетном процессе во Владимирской области» регламентирует рассмотрение Законодательным Собранием проектов государственных программ Владимирской области и предложений о внесении изменений в государственные программы Владимирской области, что свидетельствует о правомочности рассмотрения Законодательным Собранием Владимирской области проектов государственных программ области и предложений о внесении изменений в них.

Кроме того, к полномочиям Законодательного собрания Законом Владимирской области от 7 мая 2002 года № 38-ОЗ «О Законодательном Собрании Владимирской области» отнесен контроль за выполнением государственных программ области, а также рассмотрение проектов государственных программ Владимирской области и предложений о внесении изменений в государственные программы Владимирской области в порядке, установленном законом Владимирской области (пункт 13 статьи 19).

В связи с этим довод апелляционной жалобы о том, что правоприменение пункта 3 статьи 1 Закона №36-ОЗ не соответствует статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и противоречит разграничению полномочий между Администрацией и Законодательным Собранием Владимирской области, является несостоятельным.

Суд пришел к обоснованному выводу, что закрепление в пункте 3 статьи 1 Закона № 36-ОЗ порядка рассмотрения постановления Законодательного Собрания до утверждения государственной программы области, внесения изменений в государственную программу области реализует право Законодательного Собрания на рассмотрение именно проектов названных документов. Прежняя редакция этого права не обеспечивала, в связи с чем, законодательный орган был устранен из этих правоотношений, между тем полномочия законодательного органа на рассмотрение проектов в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, прямо предусмотрены федеральным законом.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии неопределенности и неясности норм оспариваемого закона в связи с отсутствием положений о правовых последствиях ненаправления в администрацию области Законодательным Собранием постановления и (или) нерассмотрения им проектов государственных программ области и предложений о внесении изменений в них, поскольку в рамках установленной процедуры Губернатор области, обладая суверенными полномочиями по утверждению госпрограмм области, действует самостоятельно. При системном толковании оспариваемых положений неясности, неопределенности в их содержании не усматривается.

В соответствии со статьей 110 Закона Владимирской области от 21 декабря 2011 года № 110-ОЗ «О Счетной палате Владимирской области» (далее Закон № 110-ОЗ), Счетная палата, являясь контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации, осуществляет финансово-экономическую экспертизу проектов законов Владимирской области и нормативных правовых актов органов государственной власти Владимирской области в части, касающейся доходов областного бюджета, расходных обязательств области, а также документов стратегического планирования области, в том числе государственных программ области.

Постановлением Губернатора Владимирской области от 24 февраля 2014 года № 164 утвержден Порядок разработки, формирования, реализации и оценки эффективности государственных программ Владимирской области, которым регламентирована процедура разработки государственных программ: определены основания и этапы разработки; формирования материалов по государственным программам, порядок и сроки согласования проектов государственных программ департаментом финансов, экспертно-аналитическим отделам управления администрации области; проведение финансово-экономической экспертизы Счетной палатой Владимирской области; получение заключения Счетной палаты области; визирование проекта государственной программы государственно-правовым комитетом администрации области.

Предоставление в Законодательное Собрание одновременно с проектом госпрограммы области заключения Счетной палаты на проект госпрограммы области не противоречит вышеприведенным нормам.

Довод апелляционной жалобы о том, что в Законе не указан срок направления Счетной палатой в Администрацию Владимирской области заключения на проект государственной программы, не является основанием для признания Закона недействующим поскольку согласно Стандарту внешнего государственного финансового контроля СФК 091 «Требования к проведению экспертизы проектов государственных программ Владимирской области», утвержденного решением Коллегии Счетной палаты Владимирской области от 1 ноября 2013 года № 15/12 срок осуществления экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти области, в том числе проектов госпрограмм области, устанавливается председателем Счетной палаты Владимирской области и не может быть менее 5 дней, но не более 14 календарных дней.

На основании этого внесение изменений в статью 4-2 Закона № 82-ОЗ о предоставлении администрацией Владимирской области в Законодательное Собрание одновременно с проектом государственной программы Владимирской области помимо пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости принятия государственной программы Владимирской области, заключения Счетной палаты на проект государственной программы Владимирской области, не противоречит вышеуказанным нормативным актам.

При этом изменения, внесенные пунктом 2 статьи 1 Законом № 36-ОЗ о том, что проекты государственных программ Владимирской области и предложения о внесении изменений в государственные программы рассматриваются Законодательным Собранием в срок не более 20 дней со дня их поступления в Законодательное Собрание, вместо действовавших ранее 30 дней, свидетельствуют не об увеличении срока финансирования государственных программ, а о его сокращении.

При таких обстоятельствах наличие в оспариваемых нормах Закона Владимирской области от 29 мая 2020 года № 36-ОЗ «О внесении изменений в статью 4-2 Закона Владимирской области «О бюджетном процессе во Владимирской области» коррупциогенных факторов не установлено.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются имеющимися в деле доказательствами, основаны на правильном толковании материального закона, подлежащего применению по данному делу, в связи с чем оснований для отмены решения в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

решение Владимирского областного суда от 31 июля 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административного истца – Губернатора Владимирской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационной суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи