Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-137/2021 по административному исковому заявлению акционерного общества «Центральная пригородная пассажирская компания» (далее – АО «ЦППК») о признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 13 мая 2020 года № 188-т «Об установлении тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2020 год»

по апелляционными жалобами Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области, Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области на решение Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н., пояснения представителя Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области Пензевой М.И. и представителя Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области Афониной С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя АО «ЦППК» Будашевского М.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего решение суда подлежащим отмене, как принятого при неверном применении норм материального права, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее по тексту – Управление по тарифам, орган регулирования) от 13 мая 2020 года № 188-т для АО «ЦППК» установлен экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4,569 рублей на 1 пассажира за 1 км; определено, что данный тариф применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2020 года (далее – Приказ № 188-т).

Данный приказ официально опубликован в государственной специализированной информационной системе «Портал Орловской области – публичный информационный центр» http://orel-region.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.

АО «ЦППК» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия Приказа № 188-т и возложении обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт, ссылаясь на нарушение Управлением по тарифам положений Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 года № 1649/17 (далее – Методика расчетов № 1649/19) и Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом Минтранса России от 23 октября 2018 года № 373 (далее – Порядок № 373).

В обоснование заявленных требований Общество указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) на 2020 год затраты с отнесением на Орловскую область на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, затраты на охрану подвижного состава, затраты по статье «Затраты на оплату труда АЧ и РА» и затраты по статье «Отчисления на социальные нужды АЧ и РА», не учтены выпадающие доходы и расходы за прошлые периоды, в том числе в связи с превышением планового значения пассажирооборота над фактическим показателями.

Кроме того, по мнению административного истца, органом регулирования неправомерно занижены суммы затрат по статьям «Затраты на оплату труда деповского комплекса», «Отчисления на социальные нужды (деповской комплекс)», а также суммы затрат на оплату труда и отчислений на социальные нужды, учитываемых в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов (пропорционально доле расходов, приходящихся на Орловскую область). При этом расчет тарифа вновь произведен из завышенного объемного показателя пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта (Росжелдор) и Федеральной антимонопольной службой (ФАС России).

Решением Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено; оспариваемый приказ признан недействующим с даты его принятия; на Управление по тарифам возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный недействующим приказ.

Не согласившись с решением суда, Управлением по тарифам и Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (далее – Департамент транспорта) поданы апелляционные жалобы, в которых они просят решение суда отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказать.

Доводы апелляционных жалоб Управлением по тарифам и Департаментом транспорта мотивированы тем, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Как полагают апеллянты, затраты на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов обоснованно не включены органом регулирования в состав НВВ, с учетом положений пункта 13, 16 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 (далее – Положение № 643), пунктов 6, 8, 10, 17, 29 Методики расчетов № 1649/19, пункта 3.5 Порядка № 373, вследствие не представления органу регулирования инвестиционной программы перевозчика, согласованной с субъектом Российской Федерации (Орловской областью), и договора, заключенного в установленном порядке, на транспортное обслуживание населения Орловской области, предусматривающего затраты на лизинг.

Данная позиция Управления по тарифам подтверждается и сложившейся судебной практикой (кассационные определения Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 ноября 2020 года по административному делу № 3а-15/2020, от 12 июля 2021 года по административному делу 3а-44/2020, апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 ноября 2020 года по делу № 66а-5324/2020).

Применение же к спорным правоотношениям изменившихся подходов к регулированию вопроса по учету в составе НВВ лизинговых платежей является неправомерным, как и является необоснованной проверка на соответствие оспариваемых положений актам, не являющимся нормативными правовыми.

Поскольку расходы по статьям «Затраты на оплату труда АЧ и РА» и затраты по статье «Отчисления на социальные нужды АЧ и РА» являются производными от необходимости увеличения штатной численности в связи с приобретением в лизинг рельсовых автобусов, постольку отсутствовали основания для включения этих затрат в состав НВВ.

Не согласны податели жалобы и с выводом суда о произведенном расчете органом регулирования тарифа на 2020 год в отсутствие обоснованного показателя «Р1 – утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации». Объем пассажирооборота определен Управлением по тарифам в соответствии с требованиями пунктов 25, 36, 49.1.1, 49.1.2 Методики № 1649/17, с учетом объемных показателей работ перевозчика за три года, предшествующих текущему (2019 году) и прогнозируемой динамики количества перевезенных пассажиров, представленной Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области, который не мог учесть обстоятельства, связанные с принятием Управлением по тарифам приказа от 11 декабря 2020 года № 474-т «Об установлении АО «ЦППК» экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2019 год», принятого во исполнение решения Орловского областного суда от 3 марта 2020 года.

При этом для урегулирования спора, возникшего по размеру пассажирооборота, административный истец в ФАС России в порядке, предусмотренном приказом ФАС России от 21 июня 2016 года № 796/16, не обращался.

Апеллянты находят необоснованным вывод суда о необходимости принятия органом регулирования в составе НВВ расходов по статьям «Затраты на оплату труда деповского комплекса» и «Отчисления на социальные нужды работников деповского комплекса», поскольку он сделан только с учетом выводов заключения эксперта, без учета обосновывающих материалов, представленных в тарифное дело, основан на неправильном применении Методики № 1649/17, при этом перед экспертом такой вопрос судом не ставился.

Кроме того, вывод суда о необходимости учета Управлением по тарифам затрат на оплату труда, учитываемых в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов, в доле, приходящейся на Орловскую область, в составе которых включены расходы на добровольное медицинское страхование, не основан на нормах материального права и не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Управление по тарифам, как и Департамент транспорта, считают, что судом необоснованно принято в качестве достоверного доказательства заключение эксперта ООО «ИРТС», полученное по результатам проведенной в ходе рассмотрения дела судебной экспертизы, поскольку поставленный на разрешение эксперта вопрос о том, подлежали ли включению в состав НВВ за 2020 год затраты на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, затраты за прошедшие периоды регулирования, иные затраты, указанные в определении суда, относятся исключительно к вопросам права и подлежали оценке исключительно судом с учетом фактора их нормативно-правовой обоснованности и соответственно возможности принятия к учету.

Податели жалобы указали на получение экспертного заключения с существенным нарушением требований законодательства в области экспертной деятельности, поскольку заключение составлено экспертами, которым производство экспертизы судом не поручалось, экспертами в заключении дана оценка действиям органа регулирования, что выходит за пределы их компетенции, при проведении экспертизы были использованы неактуальные исходные данные, выводы экспертов носят необоснованный и противоречивый характер, не соответствуют законодательству о тарифном регулировании, расчеты содержат арифметические ошибки.

Не согласны апеллянты и с выводом суда о незаконности и необоснованности отказа органом регулирования во включении затрат по статье «Услуги охранных организаций ПС», поскольку такой вывод основан исключительно на заключении экспертов. Вместе с тем, регулируемой организацией в материалы тарифного дела в нарушение требований, изложенных в пункте 3.5 Приложения № 3 к Порядку № 373, расчет затрат представлен не по показателю «вагоно-км соответствующей серии скоростных поездов», а по показателю «отправленные пассажиры», без выделения расходов на охрану собственного и арендованного подвижного состава, а также Московские центральные диаметры (МЦД). В отсутствие исходных данных Управление по тарифам не имело правовых и фактических оснований самостоятельно распределить расходы на охрану, в противном случае, это привело бы к нарушению баланса интересов организаций железнодорожного транспорта и пользователей их услугами.

Выводы же суда о необоснованном снижении органом регулирования НВВ по статье затрат «Затраты за прошлые периоды, не учтенные в составе тарифов» (за 2017 – 2019 годы), по мнению авторов апелляционных жалоб, основаны на неверном применении норм материального права и не соответствуют обстоятельствам административного дела.

С учетом положений действующего законодательства не подлежат включению в НВВ при утверждении экономически обоснованного тарифа на 2020 год понесенные Обществом затраты за 2017 год, так как он является отчетным при утверждении тарифов на 2019 год. При этом судом не учтено, что АО «ЦППК» избран иной способ защиты нарушенного права, Общество обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском о взыскании убытков, причиненных отказом в полном возмещении потерь истца в доходах, возникших в связи с осуществлением перевозок на территории Орловской области в 2017 году по тарифу ниже уровня экономически обоснованных затрат. При этом вступившим в законную силу решением арбитражного суда в удовлетворении требований АО «ЦППК» было отказано.

Экономическое обоснование учета расходов Общества, понесенных в 2018 году, в том числе данных о затратах, связанных с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги) в соответствии с пунктом 46 Методики № 1649/17 в материалы тарифного дела Обществом не представлено. Документально подтвержденные данные о расходах Общества за 2019 год, включая смету затрат, бухгалтерскую и статистическую отчетность, первичные обосновывающие документы по статьям затрат на момент установления тарифа на 2020 год в материалы тарифного дела также не представлено.

Изложенное указывает на то, что на момент утверждения тарифа у органа регулирования отсутствовала возможность корректно определить величину некомпенсированных затрат за указанный период, при этом Методикой № 1649/17 не предусмотрена возможность включения тарифным органом плановых выпадающих доходов Общества за 2019 год при установлении экономически обоснованного тарифа на 2020 год.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, участвовавшим в деле прокурором, представителем АО «ЦППК» поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 ода № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Федеральный закон № 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Федерального закона № 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года № 643 «О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок» (далее - Положение № 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 950.

Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Федерального закона № 17-ФЗ).

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

АО «ЦППК» осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года № 446-т АО «Центральная ППК» внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 77/1/3.

14 ноября 2019 года Общество обратилось в Управление по тарифам с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на 2020 год. С заявкой был представлен пакет документов и пояснительная записка. Полный пакет документов от организации поступил в Управление по тарифам 21 апреля 2020 года.

Органом регулирования было открыто тарифное дело, проведена экспертиза экономической обоснованности формирования тарифов на перевозку пассажиров в пригородном сообщении на основании представленных расчетных и обосновывающих материалов, с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат), по результатам чего принят оспариваемый Приказ № 188-т.

Признавая нормативный правовой акт недействующим, суд первой инстанции, приняв во внимание выводы судебной экспертизы, пришел к выводу, что при установлении экономически обоснованного уровня тарифов на 2020 год орган регулирования безосновательно не учел затраты на лизинг подвижного состава для выполнения транспортного заказа в необходимом объеме согласно договору транспортного обслуживания, при отсутствии у уполномоченных органов власти Орловской области альтернативных предложений по решению проблемы в связи с истечением срока службы арендованного подвижного состава и фактическом использовании перевозчиком лизингового подвижного состава.

Проверяя расчет пассажирооборота, определенного Департаментом транспорта на 2020 год путем умножения спрогнозированного объема пассажирооборота 2019 года на предложенный Обществом прирост средней населенности вагонов относительно прогноза на текущий 2019 год, суд первой инстанции указал, что данный объем не был согласован в установленном порядке, кроме того орган регулирования не учел, что приказом Управления по тарифам от 11 декабря 2020 года № 474-т, принятым во исполнение вступившего в законную силу решения суда, обоснованный уровень пассажирооборота за 2019 год был установлен в ином размере, а фактические показатели за 2018 год Департаментом транспорта не принимались во внимание. Соответственно, отсутствие обоснованного показателя «Р1 – утвержденный (согласованный) объем пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации, пасс.-км» противоречит Методике № 1649/17 и не может быть признан экономически обоснованным.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что выводы суда о необходимости учета органом регулирования расходов по статьям «Лизинг», «Услуги охранных организаций ПС», «Затраты за прошлые периоды» (2017 год), «Затраты на оплату труда АЧ и РА», «Затраты за оплату труда деповского комплекса», «Отчисления на социальные нужды», «Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов», а также вывод о неверном определении Управлением по тарифам объема пассажирооборота сделаны на основании заключения экспертов ООО «Институт развития транспортных систем» (далее – ООО «ИРТС»).

Суд, оценив представленное в дело заключение экспертов ООО «ИРТС» ФИО12 и ФИО13, подготовленное в виде отчета об экспертизе от 22 сентября 2021 года, признал его допустимым доказательством.

Судебная коллегия с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может в виду следующего.

Мнение суда о допустимости заключения экспертизы как доказательства судебная коллегия считает ошибочным, полагает необходимым признать заключение экспертов ООО «ИРТС» на основании статей 59, 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации недопустимым доказательством и исключить его из числа доказательств, поскольку экспертиза назначена и проведена с нарушением части 1 статьи 77, части 1 статьи 79 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, положений Федерального закона № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности».

При рассмотрении административного дела о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В рамках настоящего спора выяснению подлежал вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта, которым отказано во включении части затрат АО «ЦППК» в состав НВВ, нормативным правовым актам большей юридической силы, регулирующим вопросы ценообразования в области пассажироперевозок, то есть вопрос правового характера.

Постановка перед экспертом (экспертами) вопросов правового характера, разрешение которых относится к компетенции суда, а также постановка вопросов, разрешение которых отнесено к компетенции органа регулирования, противоречит положениям части 1 статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В нарушение указанных положений, суд при назначении экспертизы поставил вопрос о возможности включения в состав НВВ Общества на 2020 год расходов по оспариваемым статьям, а также просил определить суммы затрат, которые подлежали учету органом регулирования при установлении НВВ, какие-либо вопросы, требующие специальных познаний, выходящих за пределы правовой компетенции суда и органа регулирования, отсутствовали.

В соответствии с частью 1 статьи 79 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации экспертиза проводится экспертами, являющимися работниками государственного судебно-экспертного учреждения, по поручению руководителя этого учреждения или иными экспертами, которым она поручена судом.

Определением суда от 24 марта 2021 года по настоящему делу была назначена судебная экспертиза, производство которой было поручено трем экспертам ООО «ИРТС» - Анжелину А.К., Синеву А.Н. и Ильину И.П.

В нарушение положений статьи 79 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, статей 14, 25 Федерального закона № 73-ФЗ заключение подготовлено только двумя экспертами: Синевым А.Н. и Ильиным И.П., при этом судом вопрос об исключении эксперта Анжелину А.К. из числа экспертов, которым поручено проведение комиссионной экспертизы в установленном порядке (с возобновлением производства по делу, выслушиванием мнения лиц, участвующих в деле) судом не разрешен.

Кроме того, судебная коллегия, проанализировав заключение экспертов в совокупности с другими представленными по делу доказательствами, приходит к выводу, что заключение экспертов сделано на основании анализа дополнительно представленных сторонами экспертам документов, которые судом к материалам дела не приобщались и непосредственно в судебном заседании не исследовались (материалы тарифных дел на 2017-2019 годы, бухгалтерская, статистическая и налоговая отчетность АО «ЦППК» за период 2017-2019 годов, реестры договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями АО «ЦППК», и услуги, оказываемые АО «ЦППК» иным организациям за 2017-2019 годы), и которыми орган регулирования не располагал на момент утверждения тарифа.

В силу общих принципов ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) орган принимает решение об установлении тарифов на основе документов, имеющихся на момент принятия такого решения, в связи с чем, представленные в ходе рассмотрения административного дела экспертам документы, которые не были предметом рассмотрения регулирующего органа, не являются доказательствами, подтверждающими факты, относящиеся к оспариваемому нормативному правовому акту.

Согласно пункту 14(2) Положения № 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года № 857-р «Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом» (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики № 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики № 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: «отправленные пассажиры», «перевезенные пассажиры», «пассажирооборот», «населенность вагона», «вагоно-километры», «составность поездов», «рабочий парк вагонов».

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

Согласно пункту 49.1.2 Методики № 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Органом, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения на территории Орловской области, является Департамент транспорта (Положение о Департаменте транспорта, утвержденное постановлением Правительства Орловской области от 26 декабря 2014 года № 425).

Из материалов дела следует, что договор на организацию в 2020 году транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области, неотъемлемой частью которого является приложение с отображением вагоно-километровой работы, между Департаментом транспорта Орловской области и АО «ЦППК» подписан не был ввиду не урегулирования разногласий, в том числе, по прогнозному объему пассажирооборота на 2020 год.

Поскольку стороны не согласовали плановый объем перевозок пассажиров (транспортная работа (вагоно-километры), пассажирооборот, количество отправленных пассажиров), постольку необходимые показатели пассажирооборота должны были быть приняты Департаментом транспорта с учетом фактических данных за три года, предшествующих текущему (2019 году) и прогнозируемой динамики количества переведенных пассажиров на 2020 год при согласовании показателей с Росжелдор и ФАС России.

В связи с изложенным, судебная коллегия полагает правильным указание апеллянтов на то, что при определении Департаментом транспорта показателя пассажирооборота на 2020 год не могли быть учтены показатели 2019 года, а непосредственно тарифный орган полномочиями по определению объемных показателей пассажирооборота не наделен.

Согласно заявки АО «ЦППК» предложено учесть к расчету на 2020 год по территории Орловской области пассажирооборот в размере 48 517, 22 тыс. пасс.-км.

Как следует из экспертного заключения, подготовленного в рамках тарифного дела, органом регулирования пассажирооборот принят в размере 54 895, 743 тыс. пасс.-км на основании пункта 49.1.4 Методики № 1649/17 с учетом официальных данных органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта, которые согласованы в установленном порядке (направлено на согласование в Росжелдор 24 апреля 2020 года № 5-1/425исх и ФАС России 24 апреля 2020 года № 5-1/424 исх).

Таким образом, величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО «ЦППК» на 2020 год, административным ответчиком определена правильно, нарушений требований норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованного показателя, в этой части не допущено. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды (пункт 49.1.4 Методики № 1649/17).

Выводы суда о необходимости включения в состав НВВ затрат на совершение лизинговых платежей cо ссылкой на заключение судебной экспертизы и изменившиеся подходы к регулированию данного вопроса, урегулированные Приказом Минтранса России № 176 от 6 июня 2021 года, вступившим в силу 21 ноября 2021 года, судебная коллегия находит основанными на неверном толковании норм материального права.

АО «ЦППК» было предложено включить затраты в целом по Обществу в размере 11 305 777, 85 тыс. руб., в том числе: лизинг электропоездов – 6 417 378, 91 тыс. руб., лизинг рельсовых автобусов – 595 348, 13 тыс. руб., лизинг по поездам МЦД – 4 293 050, 81 тыс. руб., с отнесением на Орловскую область 132 281, 32 тыс. руб. затрат по лизингу рельсовых автобусов. Управлением по тарифам затраты на лизинг и содержание вновь вводимого собственного подвижного состава исключены из расчета тарифа как экономически не обоснованные по итогам 2018 года.

Согласно Методике № 1649/17 экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10 – 27 данной Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации (пункт 8); при включении амортизационных отчислений на основные средства в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, инвестиции в соответствующие основные средства осуществляются хозяйствующим субъектом, учитывающим амортизационные отчисления в своей отчетности. При включении лизинговых платежей в состав экономически обоснованных затрат субъекта регулирования, соответствующие основные средства по субъектам Российской Федерации определяются путем прямого отнесения. В случае невозможности выделения указанных затрат путем прямого отнесения, их распределение между субъектами Российской Федерации осуществляется пропорционально измерителю в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 10); при этом объемы финансирования инвестиций за счет бюджетных средств, заемного капитала, собственных средств субъекта регулирования, определяются исходя из целевых направлений использования данных источников финансирования инвестиций при наличии согласованной инвестиционной программы с указанием источников ее финансирования в разрезе субъектов Российской Федерации. Расчет источников финансирования представляется согласно Таблице № 1 приложения к Методике (пункт 17).

Пунктом 3.5 Приложения № 3 к Приказу № 373 предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации описывается в Таблице 3.5 к настоящему приложению.

В Таблице 3.5 по статье «Лизинговые платежи за рельсовые автобусы, работающие в пассажирских перевозках в пригородном сообщении» (подпункт 375 статья 3614), действующей в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено прямое отнесение на субъект Российской Федерации, предусматривающий затраты на лизинг в договорах на транспортное обслуживание населения.

Отказывая в принятии затрат на лизинг в состав НВВ, орган регулирования руководствовался положениями Методики № 1649/17, Порядка № 373, а также учитывал отсутствие инвестиционной программы перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и договора на транспортное обслуживание населения, предусматривающего затраты на лизинг, в связи в чем пришел к выводу, что заявленные расходы своего подтверждения не нашли.

Проанализировав приведенные выше нормы материального права, а также оценив представленные сторонами доказательства в их совокупности, учитывая, что на 2020 год между Департаментом транспорта и АО «ЦППК» не был заключен договор на транспортное обслуживание, а также отсутствует согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования, судебная коллегия находит позицию органа регулирования правильной.

Пунктом 49.12 Методики № 1649/17 определено, что в случае приобретения подвижного состава за счет лизинга, кредита, займа, учитывается величина процентов по финансированию, не превышающая проценты по долговым обязательствам, включаемых в состав затрат в целях налогообложения исходя из положений пункта 1.2 части 1 статьи 269 Налогового кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, как следует из материалов тарифного дела, представленные в адрес органа регулирования расчеты затрат на лизинг на 2020 год и соответствующие обоснования по спорной статье затрат, не содержат в себе подтверждения указанного АО «ЦППК» в расчете процента по лизингу 9,7%, как и его соответствие требованиям пункта 49.12 Методики № 1649/17. В договорах лизинга сумма процентов за пользование лизингом не выделена, в связи с чем экономическая обоснованность затрат по лизингу Обществом не подтверждена.

Проанализировав представленные доказательства, судебная коллегия находит, что Обществом не было представлено экономическое обоснование размера затрат на лизинг ни в рамках тарифного производства, ни в суды двух инстанции.

Внесенные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 7 июня 2021 года № 176 изменения в таблицу 3.5 Приложения № 3 Порядка № 373, в том числе в строку 375, где статья 3614 изложена в новой редакции, вступили в силу 21 ноября 2021 года, то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта, при этом в Методику № 1649/17 соответствующие изменения, касающиеся возможности учета как экономически обоснованных затрат, направленных на приобретение подвижного состава за рамками инвестиционной программы, не внесены.

Вопреки сделанным судом выводам, заявляемые к тарифному регулированию расходы во всяком случае должны быть экономически обоснованными.

Проанализировав представленные АО «ЦППК» в материалы тарифного дела документы для включения в состав НВВ расходов по статьям затрат «Услуги охранных организаций ПС», «Затраты за прошлые периоды» (2017-2019 годы), «Затраты на оплату труда АЧ и РА», «Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды деповского комплекса», «Затраты на оплату труда, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов», судебная коллегия соглашается с позицией Управления по тарифам об отсутствии экономического обоснования для включения расходов по статьям затрат «Услуги охранных организаций ПС», «Затраты за прошлые периоды» (2017-2019 годы), «Затраты на оплату труда АЧ и РА», а также необходимости снижения органом регулирования расходов по иным спорным статьям затрат до уровня экономически обоснованных.

В части расходов на услуги охранных организаций ПС Управление по тарифам в пункте 2.5.6 своего экспертного заключения указало о том, что вопреки Таблице 3.5 приложения № 3 к Порядку № 373, где классификация расходов отнесена по критерию «Вагоно-км соответствующей серии скоростных поездов», Обществом в расчетах некорректно отнесены затраты по данной статье по показателю «Отправленные пассажиры», а также не выделены расходы на охрану на собственный и арендованный подвижной состав, а также на охрану МЦД. С учетом представленных Обществом обоснований затраты в целом по организации приняты Управлением по тарифам в размере 907 446, 21 тыс. руб., на Орловскую область отнесено – 0.

АО «ЦППК» при установлении экономически обоснованного уровня тарифа на 2020 год предложило учесть в составе НВВ не включенные в состав НВВ на 2017 год затраты в размере 140 354, 52 тыс. руб., на 2018 год – 86 276, 73 тыс. руб., на 2019 год – 79 161, 95 тыс. руб.

Управлением по тарифам отказано в учете расходов за прошлые периоды, они признаны заявленными с нарушением пункта 46 Методики № 1649/17.

Судебная коллегия находит позицию органа регулирования основанной на положениях действующего законодательства в области тарифообразования.

Так, согласно пункту 46 Методики № 1649/17 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования.

В соответствии с пунктом 19 Методики № 1649/17 при отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем НВВ планового периода увеличивается на соответствующую сумму.

Таким образом, вопросы учета или не учета в расчете экономически обоснованного уровня тарифа АО «ЦППК» на 2020 год затрат ранее неучтенных, находятся в компетенции Управления по тарифам.

Абзацем 1 пункта 36 Методики № 1649/17 установлено, что расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год и подлежит проверке в ходе тарифного регулирования.

2017 год являлся отчетным при утверждении тарифов на 2019 год. При утверждении тарифов на 2019 год была дана оценка экономической обоснованности заявленных Обществом затрат.

При этом АО «ЦППК» при взыскании убытков за 2017 год избран иной способ защиты нарушенного права, в связи с чем Общество обратилось в Арбитражный суд Орловской области с иском о взыскании убытков, причиненных отказом в полном возмещении потерь истца в доходах, возникших в связи с осуществлением перевозок на территории Орловской области в 2017 году по тарифу ниже уровня экономически обоснованных затрат. Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Орловской области от 21 апреля 2021 года по делу А48-10054/2020 в удовлетворении требований АО «ЦППК» было отказано.

С учетом изложенного, поскольку приведенные АО «ЦППК» неучтенные затраты за 2017 года не подтверждены соответствующими расчетами, бухгалтерской, статистической, налоговой отчетностью перевозчика за отчетный год, Управление по тарифам обоснованно не приняло во внимание указанные затраты как экономически необоснованные.

Орган регулирования также провел анализ фактических расходов АО «ЦППК», сложившихся за 2018 год, с выделением затрат по сериям подвижного состава и отдельным арендодателям.

Обществом с письмом от 21 апреля 2020 года был представлен расчет расходов, вместе с тем в соответствии с требованиями пункта 46 Методики № 1649/17 по статье «Расходы по использованию арендуемых основных средств» расчет не представлен, в связи с чем у органа регулирования отсутствовала возможность рассчитать экономически обоснованный уровень расходов за 2018 год.

При указанных обстоятельствах, поскольку АО «ЦППК» не обосновал затраты за 2018 год, действия органа тарифного регулирования по их исключению являются правомерными.

Принимая во внимание, что при определении уровня экономически обоснованных затрат на 2020 год органом регулирования принята первичная документация за 2018 год, заявленные Обществом затраты за 2019 год, содержащие прогнозируемые расходы на 2019 год, учету не подлежат.

Затраты на оплату труда АЧ и РА предлагались АО «ЦППК» в целом по Обществу в размере 267 813, 98 тыс. руб. Фактические затраты по данной статье расходов в 2018 году составили – 6 039, 95 тыс. руб., с отнесением на Орловскую область – «0» тыс. руб.

Обществом затраты были распределены по статье 2.2.6 «Уборка дизель-поездов и автомотрис» на собственный и арендованный подвижной состав, при этом затраты по собственному подвижному составу (дизель-поезду) на Орловскую область не распределялись, соответственно, по аналогии затраты на ФОТ персонала собственного дизель-поезда регулятором не отнесены.

При этом затраты предложены АО «ЦППК» с отнесением на Орловскую область исходя из планируемого приобретения в лизинг рельсовых автобусов. Поскольку данная статья затрат является производной от затрат на лизинг, которые не учтены органом регулирования при определении экономически обоснованного уровня затрат, постольку не имелось оснований к учету затрат на оплату труда АЧ и РА, в том числе отсутствовали основания к учету расходов по отчислениям на социальные нужды АЧ, РА.

Управлением по тарифам в рамках рассмотрения тарифной заявки затраты на оплату труда деповского комплекса учтены в размере 206 616, 06 тыс. руб. (с учетом выделения затрат на МЦД пропорционально предложенному организацией отнесения). Отчисления на социальные нужды являются производными от статьи затрат «Затраты на оплату труда».

Ввиду того, что затраты на текущий период проводятся на основании фактических данных за 2018 год (пункт 49.6.1 Методики № 1649/17), а Обществом такие данные не представлены, то Управление по тарифам руководствуясь положениями пунктов 36, 49.15 Методики № 1649/17 обоснованно произвело расчет с учетом представленных АО «ЦППК» расчета, действующего штатного расписания, предложенного организацией среднемесячного уровня оплаты труда.

Судебная коллегия находит не основанными на законе и доводы административного истца о необоснованном занижении расходов по статье «Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов».

АО «ЦППК» в материалах, направленных в тарифный орган Орловской области, для установления тарифа на 2020 год предлагались затраты в целом по полигону деятельности организации по статье «Затраты на оплату труда» (без учета МЦД) в разделе «Общепроизводственные и общехозяйственные расходы» в размере 1 026 460, 92 тыс. руб., в том числе на Орловскую область – 13 169, 58 тыс. руб. (процент отнесения 1, 28%).

Поскольку Управлением по тарифам суммарно по статьям, входящим в «Фонд оплаты труда по статьям-функциям», принят размер затрат меньше, чем предлагалось Обществом, то процент отнесения на Орловскую область составил меньшую величину, а именно 0,14%. С учетом применения указанного процента отнесения размер расходов по статье «Отчисления на социальные нужды» в составе «Общепроизводственные и общехозяйственные расходы», распределенный на Орловскую область составил 351, 678 тыс. руб.

Данный расчет выполнен органом регулирования в соответствии с Методикой № 1649/17 и Порядком № 373.

Кроме того, следует учесть, что в оплату труда деповского комплекса включены расходы АО «ЦППК» на добровольное медицинское страхование.

В соответствии с положениями Трудового Кодекса Российской Федерации коллективный договор является правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей (статья 40); в коллективном договоре с учетом финансово-экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями (статья 41).

По условиям представленного АО «ЦППК» коллективного договора на 2018 год предоставление работнику дополнительного медицинского страхования за счет работодателя не является обязательным.

Поскольку добровольное медицинское страхование является правом, а не обязанностью работодателя и может устанавливаться с учетом финансово-экономического положения работодателя, постольку затраты на указанное страхование напрямую не связаны с осуществлением регулируемой деятельности организации, расходы на их выплату не являются экономически обоснованными и соответственно не могут перекладываться на пользователей тарифа.

Учитывая изложенное, орган регулирования правильно указал, что расходы на их выплату как экономически необоснованные не подлежит включению при расчете НВВ АО «ЦППК».

Проанализировав приведенные выше положения нормативных правовых актов, материалы тарифного дела, представленные сторонами доказательства в их совокупности, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит отмене как принятое при неверном применении норм материального и процессуального права, с принятием по делу нового решения об отказе административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Судебная коллегия считает, что орган регулирования пришел к правильному выводу, что величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО «ЦППК» на 2020 год, определена правильно, у тарифного органа не имелось оснований для включения затрат Общества на внесение лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, а также затрат по статьям «Услуги охранных организаций ПС», «Затраты на оплату труда АЧ и РА», «Затраты за оплату труда деповского комплекса», «Отчисления на социальные нужды», «Затраты на оплату труда и отчисления на социальные нужды, учитываемые в составе общепроизводственных и общехозяйственных расходов», в том числе недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота за 2017 - 2019 годы над фактическими показателями понесенных расходов в составе экономически обоснованных затрат субъекта регулирования.

Нарушений требований норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованных затрат, в этой части Управлением по тарифам не допущено.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Орловского областного суда от 11 ноября 2021 года отменить, приняв по делу новое решение.

В удовлетворении требований АО «Центральная пригородная пассажирская компания» о признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области от 13 мая 2020 года № 188-т «Об установлении тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2020 год» – отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)