Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-9/2020 по административному исковому заявлению Бабаш Жанны Владимировны, Гребень Василия Владимировича, Марчик Евгения Анатольевича, Матаева Степана Владимировича, Носовой Марины Александровны, Прок Марии Александровны, Рольгейзер Юлии Дмитриевны о признании не действующим в части постановления Правительства Тюменской области от 19 апреля 2013 г. № 120-п «О памятниках природы в Тюменском районе», недействующими полностью постановления Правительства Тюменской области от 5 июня 2013 г. № 197-п «О внесении изменений в постановление от 19.04.2013 № 120-п» и постановления Правительства Тюменской области от 16 октября 2013 г. № 451-п «О внесении изменений в постановление от 19.04.2013 № 120-п» по апелляционной жалобе административных истцов на решение Тюменского областного суда от 25 февраля 2020 г., которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В., объяснения административного истца Гребень В.В., представляющего также интересы Бабаш Ж.В., Марчик Е.А., Носовой М.А., Рольгейзер Ю.Д., административного истца Матаева С.В., представляющего также интересы Бабаш Ж.В., Рольгейзер Ю.Д., административного истца Прок М.А., представляющей также интересы Бабаш Ж.В., Марчик Е.А., Носовой М.А., Рольгейзер Ю.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Правительства Тюменской области Кустова К.В., представителя административного ответчика Правительства Тюменской области и заинтересованного лица Департамента недропользования и экологии Тюменской области Низамова Р.М., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бердинских С.В., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Правительства Тюменской области от 19 апреля 2013 г. № 120-п (далее – Постановление № 120-п) установлены границы в том числе памятника природы регионального значения «Тополя», учреждённого распоряжением губернатора Тюменской области от 31 марта 2000 г. № 297-р «О памятниках природы в Тюменском районе», в границах, установленных 31 марта 2000 г., на площади 589 261 кв. м согласно приложению № 3 (пункт 1), утверждено Положение о комплексном памятнике природы регионального значения «Тополя» (далее – Положение) (пункт 2, приложение № 8).

Положением определены порядок организации особо охраняемой природной территории с учётом экономических и природных особенностей г. Тюмени, цели объявления, определение её охранного режима (пункт 1.1).

Памятник природы является собственностью Тюменской области, расположен на территории г. Тюмени, включает ландшафт, древесную, кустарниковую и травянистую растительность и находится под охраной Департамента недропользования и экологии Тюменской области (пункт 1.3 Положения).

В пункте 3.1 Положения установлен запрет определённых видов деятельности на территории памятника природы, а в пункте 3.2.1 Положения перечислены виды деятельности, проведение которых на территории памятника природы разрешено по согласованию с Департаментом недропользования и экологии Тюменской области.

Постановлением Правительства Тюменской области от 5 июня 2013 г. № 197-п (далее – Постановление № 197-п) в названное Положение внесены изменения: в пункте 3.1 слова «прокладка дорог» исключены; пункт 3.2.1 дополнен абзацем следующего содержания: «– прокладка дорог для государственных и муниципальных нужд».

Постановлением Правительства Тюменской области от 16 октября 2013 г. № 451-п «О внесении изменений в постановление от 19.04.2013 № 120-п» (далее – Постановление № 451-п) в указанное Положение внесены изменения: в пункт 3.1: абзац второй после слов «предоставление земельных участков под застройку» дополнен словами «а также рубок, проводимых при строительстве дорог для государственных и муниципальных нужд»; абзац шестой изложен в следующей редакции: «– предоставление земельных участков под застройку (за исключением прокладки дорог для государственных и муниципальных нужд), а также для коллективного и индивидуального садоводства, огородничества, организации подсобного хозяйства»; абзац седьмой после слов «строительство зданий и сооружений» дополнен словами «(за исключением прокладки дорог для государственных и муниципальных нужд при отсутствии иных вариантов размещения)»; пункт 3.2.1 добавлен абзацем следующего содержания: «–проведение рубок деревьев и кустарников, необходимых при прокладке дорог для государственных и муниципальных нужд»; абзац седьмой этого же пункта дополнен словами «в стометровой зоне вдоль границ памятника природы при отсутствии иных вариантов размещения».

Бабаш Ж.В., Гребень В.В., Марчик Е.А., Матаев С.В., Носова М.А., Прок М.А., Рольгейзер Ю.Д., проживающие в непосредственной близости к территории, на которой расположен памятник природы регионального значения «Тополя», обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учётом уточнения требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просили признать не действующими абзац первый в части слов «а также рубок, проводимых при строительстве дорог для государственных и муниципальных нужд» (фактически оспариваемое положение изложено в абзаце втором), абзац пятый в части слов «(за исключением прокладки дорог для государственных и муниципальных нужд)» (фактически оспариваемое положение изложено в абзаце шестом), абзац шестой в части слов «(за исключением прокладки дорог для государственных и муниципальных нужд при отсутствии иных вариантов размещения)» (фактически оспариваемое положение изложено в абзаце седьмом) пункта 3.1, абзац шестой «прокладка дорог для государственных и муниципальных нужд в стометровой зоне вдоль границ памятника природы при отсутствии иных вариантов размещения» (фактически оспариваемое положение изложено в абзаце седьмом), абзац седьмой «проведение рубок деревьев и кустарников, необходимых при прокладке дорог для государственных и муниципальных нужд» (фактически оспариваемое положение изложено в абзаце восьмом) пункта 3.2.1 приложения № 8 к Постановлению № 120-п в редакции Постановлений № 197-п и № 451-п, Постановлений № 197-п и № 451-п, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральному закону от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», законам Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 303 «Об особо охраняемых природных территориях в Тюменской области» и от 7 марта 2003 г. № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области».

В обоснование требований административные истцы указали, что в результате принятия оспариваемых актов на территории памятника природы допускается строительство дорог, проведение рубок деревьев и кустарников, что противоречит целям создания особо охраняемой природной территории и приведёт к причинению вреда данному природному комплексу, территория памятника природы утратит своё природное значение.

По мнению административных истцов, Правительством Тюменской области нарушена установленная законом процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов, поскольку их проекты не проходили государственную экологическую и антикоррупционную экспертизы, с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти согласованы не были. Кроме того, при принятии актов нарушены правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.

Решением Тюменского областного суда от 25 февраля 2020 г. административным истцам в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы выражают несогласие с решением суда, просят его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении административного иска в полном объёме. Поддерживая правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, полагают, что решение принято судом первой инстанции с нарушением норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы Правительством Тюменской области, Департаментом недропользования и экологии Тюменской области и участвующим в деле прокурором поданы возражения о несостоятельности доводов жалобы и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения пунктом 8 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Аналогичная норма содержится и в статье 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Исходя из приведённых положений, а также статьи 41 Закона Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 6 «Устав Тюменской области», определяющей Правительство Тюменской области высшим исполнительным органом государственной власти Тюменской области, части 2 статьи 3 Закона Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 303 «Об особо охраняемых природных территориях в Тюменской области», определяющей полномочия Правительства Тюменской области в сфере особо охраняемых природных территорий, пункта 1.5 Положения, относящего вопросы изменения режима охраны памятника природы «Тополя» к компетенции Правительства Тюменской области, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые региональные нормативные правовые акты приняты полномочным органом.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регламентированы Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

В пункте 2 статьи 2 данного федерального закона указано, что с учётом особенностей режима особо охраняемых территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Соответственно, каждая из особо охраняемых территорий имеет собственный режим особой охраны.

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 поименованного федерального закона (в редакции, действующей по состоянию на дату принятия оспариваемых документов) особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Территории памятников природы могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» были внесены изменения, статья 2 изложена в новой редакции, в частности, её пункт 6 стал предусматривать, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды; федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах особо охраняемых природных территорий будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Поскольку названный федеральный закон вступил в силу с 30 декабря 2013 г., согласования решений об изменении режима особой охраны памятника природы регионального значения «Тополя» с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды при принятии Постановления № 197-п и Постановления № 451-п не требовалось.

Статьёй 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» установлено, что государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном данным федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В период с 30 ноября 1995 г. до 3 августа 2018 г. указанная статья действовала в редакции, которая предусматривала, что обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Как установлено судом и не опровергнуто административным ответчиком, как при издании губернатором Тюменской области распоряжения от 31 марта 2000 г. № 297-р об учреждении памятника природы регионального значения «Тополя», так и при принятии Постановления № 120-п, материалы комплексного обследования участков территорий, обосновывающие площадь и границы памятника природы регионального значения «Тополя» и придание этой территории правового статуса особо охраняемой природной территории регионального значения, получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, отсутствовали.

Следовательно, при издании Постановления № 120-п нарушена процедура его принятия, установленная статьёй 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Вместе с тем, учитывая, что Постановление № 120-п в первоначальной редакции административными истцами не оспаривается, а требований о проведении такой государственной экологической экспертизы при изменении режима особой охраны памятника природы регионального значения, то есть при принятии Постановлений № 197-п и № 451-п, федеральный законодатель не предъявляет, данное обстоятельство правового значения не имеет.

Кроме того, 24 апреля 2020 г. Правительством Тюменской области издано постановление № 244-п «О внесении изменений в постановление от 19.04.2013 № 120-п», которым в том числе приложение № 8 к Постановлению № 120-п изложено в новой редакции.

Проект названного постановления, предусматривающий уточнение режима собой охраны в том числе памятника природы регионального значения «Тополя», 20 февраля 2020 г. согласован с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

При таком положении оснований для вывода о противоречии оспариваемых положений статье 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» у судебной коллегии не имеется.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (в редакции по состоянию на дату принятия оспариваемых положений) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится: органами, организациями, их должностными лицами – в соответствии с этим федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определённой Правительством Российской Федерации.

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и их проектов в Тюменской области урегулирован постановлением Правительства Тюменской области от 11 февраля 2008 г. № 42-п (в редакции, действующей по состоянию на дату принятия оспариваемых документов), которым определено, что указанная экспертиза проводится главным правовым управлением Правительства Тюменской области на стадии согласования документов одновременно с проведением правовой экспертизы (пункт 2.5); результаты такой экспертизы отражаются в правовом заключении главного правового управления Правительства Тюменской области в разделе «антикоррупционная экспертиза», которое подписывается начальником названного управления и оформляется на бланке этого же управления (пункты 3.1, 3.3).

Материалами дела подтверждается, что по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проектов оспариваемых Постановлений № 197-п и № 451-п составлены заключения от 28 мая 2013 г. и от 2 октября 2013 г., соответственно, подписанные начальником главного правового управления Правительства Тюменской области Еремеевой Е.С. Согласно данным заключениям в представленных проектах постановлений коррупциогенные факторы не выявлены.

В связи с этим, довод апелляционной жалобы о том, что при принятии оспариваемых положений антикоррупционная экспертиза не проводилась, судебной коллегий отклоняется.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования, Правительством Тюменской области при издании Постановлений № 197-п и № 451-п соблюдены.

В соответствии с частью 2 статьи Закона Тюменской области от 7 марта 2003 г. № 121 «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов и правовых актов Тюменской области» (в редакции, действующей по состоянию на дату принятия оспариваемых документов) официальным опубликованием нормативного правового Правительства Тюменской области считается первая публикация его полного текста в газетах «Тюменская правда», «Парламентская газета «Тюменские известия», «Тюменская область сегодня» или первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном портале органов государственной власти Тюменской области (www.admtyumen.ru) в подразделе «Опубликование законов Тюменской области и иных нормативных правовых и правовых актов» раздела «Законодательство».

Материалами дела подтверждается, что полный текст Постановления № 197-п опубликован в газете «Тюменская область сегодня» от 19 июня 2013 г., № 103 (3424), Постановления № 451-п – в той же газете от 23 октября 2013 г., № 193 (3514).

При рассмотрении дела судом также установлено, что полный текст Постановления № 197-п размещён на официальном портале органов государственной власти Тюменской области www.admtyumen.ru 14 июня 2014 г., Постановления № 451-п – на указанном портале 23 октября 2013 г.

При таких обстоятельствах, как правильно указал суд, порядок опубликования Постановлений № 197-п и 451-п административным ответчиком не нарушен, цель официального опубликования каждого из оспариваемых актов достигнута.

В соответствии с пунктом 1 статьи 25 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы – уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Пунктом 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», определяющей правовой режим охраны природных объектов, установлен запрет хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

При этом в статье 1 названного федерального закона, называющей основные используемые в нём понятия, определено, что негативное воздействие на окружающую среду это воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды.

В пункте 2 статьи 58 данного федерального закона предусмотрено, что не только порядок создания, но и порядок функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Аналогичные предписания содержатся и в пункте 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»: на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Сопоставив приведённые федеральные нормы, суд первой инстанции правильно констатировал, что федеральный законодатель, устанавливая в пункте 1 статьи 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» запрет для деятельности, влекущей за собой нарушение сохранности памятников природы, иных ограничений не предусмотрел.

Постановление № 120-п в редакции Постановлений № 197-п и № 451-п представляет собой нормативный правовой акт о создании особо охраняемой природной территории (памятника природы) регионального значения и определении её особого режима охраны, а потому не является деятельностью, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к уничтожению природных объектов.

Более того, пункт 1.7 Положения содержит положение о том, что на территории объекта запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания памятника природы или может причинить вред природным комплексам и компонентам.

В соответствии с частью 3 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации проведение сплошных рубок в лесах, расположенных на особо охраняемых территориях осуществляется в случаях, предусмотренных частью 5.1 статьи 21 данного кодекса.

Согласно части 5 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации целях, предусмотренных пунктами 1 – 4 части 1 данной статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), допускаются выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов.

Частью 5.1 этой же статьи установлено, что в защитных лесах предусмотренные частью 5 упомянутой статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей, предусмотренных пунктами 1 – 4 части 1 названной статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьёй 95 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли памятников природы (пункт 1).

На землях памятников природы запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

При этом в пункте 7 указанной статьи определено, что строительство автомобильных дорог запрещается исключительно на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Приведённые законоположения позволяют сделать вывод о том, что действующее законодательство не устанавливает абсолютного запрета на строительство дорог и осуществление рубки лесных насаждений на особо охраняемых природных территориях, а потому Правительство Тюменской области вправе было осуществить правовое регулирование, оспариваемое административными истцами.

Таким образом, Постановление № 120-п в редакции Постановлений № 197-п и № 451-п, Постановления № 197-п и № 451-п приняты в пределах полномочий правительства Тюменской области, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введению его в действие, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

Выводы суда об отказе в удовлетворении административных исковых требований в решении подробно мотивированы, основаны на анализе законодательства, имеющего большую юридическую силу и регламентирующего правоотношения, по поводу которых возник спор, на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено.

Апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тюменского областного суда от 25 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Бабаш Жанны Владимировны, Гребень Василия Владимировича, Марчик Евгения Анатольевича, Матаева Степана Владимировича, Носовой Марины Александровны, Рольгейзер Юлии Дмитриевны, Прок Марии Александровны – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Тюменский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи