Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-541/2020 по апелляционной жалобе Комитета лесного хозяйства Московской области на решение Московского областного суда от 20 мая 2020 года об удовлетворении административных исковых требований общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная Безопасность» о признании недействующим подпункта 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области, утверждённого распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области № 26РВ-5 от 17 апреля 2015 года и приказом Комитета лесного хозяйства Московской области № 27п-2029 от 20 ноября 2017 года.

Заслушав доклад судьи Синьковской Л.Г., объяснения представителей административного ответчика Комитета лесного хозяйства Московской области Махарадзе М.А., административного истца общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная Безопасность» Козырева Д.Е., заключение прокурора Лазаревой Е.И., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

установила:

распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области от 17 апреля 2015 года №26РВ-5 утверждён Порядок проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах Московской области.

Подпунктом 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка установлено, что в ходе осуществления мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах государственный лесной инспектор Московской области имеет право давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки.

Приказом Комитета лесного хозяйства Московской области от 20 ноября 2017 года № 27п-2029 утверждён Порядок проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области. Приказ опубликован на официальном сайте Комитета лесного хозяйства Московской области http://klh.mosreg.ru. 22 ноября 2017 года.

ООО «Продовольственная Безопасность» обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка, утверждённого распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области от 17 апреля 2015 года и приказом Комитета лесного хозяйства Московской области от 20 ноября 2017 года. В обоснование заявленных требований указано, что данные положения были применены в отношении административного истца: 15 мая 2018 года государственным лесным инспектором Московской области Волоколамского филиала ГКУ «Мособллес» административному истцу были выданы предписания № <данные изъяты><данные изъяты> и № <данные изъяты><данные изъяты> Решением Волоколамского городского суда от 6 июля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 сентября 2018 года, в признании данных предписаний незаконными было отказано.

Полагает, что выдача предписаний в рамках проведения мероприятий по контролю (патрулированию) без соблюдения требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», то есть без проведения проверки, не возможна, что указывает на противоречие оспариваемых в части нормативных правовых актов федеральному законодательству.

Решением Московского областного суда от 20 мая 2020 года административные исковые требования удовлетворены.

Подпункт 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области, утвержденные распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области №26РВ-5 от 17 апреля 2015 года и приказом Комитета лесного хозяйства Московской области №27п-2029 от 20 ноября 2017 признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Комитета лесного хозяйства Московской области Разумак М.А. просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований.

В обоснование указывает, что должностные лица, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор, имеют право осуществлять патрулирование лесов, проводить проверки соблюдения лесного законодательства, составлять по результатам проверок акты, при этом проверки могут носить плановый, внеплановый, документарный или выездной характер, проводиться в виде патрулирования, рейдов, осмотров, обследований в лесах. Вынесение должностными лицами по результатам проверок предписаний не противоречит федеральному законодательству, осуществляется в пределах предоставленных полномочий, а потому не нарушает прав административного истца.

Участвующим в рассмотрении административного дела прокурором Козловой О.А., представителем административного истца ООО «Продовольственная Безопасность» Козыревым Д.Е. принесены возражения на апелляционную жалобу.

Представителем ООО «Продовольственная Безопасность» Козыревым Д.Е. также представлены письменные доводы, в которых административный истец просит изменить решение суда, указав время, с которого оспариваемые положения признаются недействующими, а именно со дня их принятия.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, выслушав стороны, заключение прокурора Лазаревой Е.И., полагавшей решение суда подлежащим отмене с прекращением производства по делу в части признания недействующим подпункта 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда Московской области, утвержденного распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области №26РВ-5 от 17 апреля 2015 года, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в главе 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов» устанавливает, что предметом судебного обжалования могут быть действующие нормативные правовые акты, которые нарушают права, свободы и законные интересы обратившегося лица.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья отказывает в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

Частью 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд также вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Проверяя соблюдение прав и законных интересов административного истца и применение нормативных правовых актов в оспариваемой части судебной коллегией установлено, что распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области от 14 ноября 2017 года №27РВ-23 признано утратившим силу распоряжение Комитета лесного хозяйства Московской области от 17 апреля 2015 года №26РВ-5 «Об утверждении порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах Московской области».

Данное распоряжение вступило в силу 20 ноября 2017 года, в связи с чем его действие прекратилось.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50) разъяснил, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Как следует из абзаца 3 пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50 последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Из материалов дела не следует, что распоряжение Комитета лесного хозяйства Московской области от 17 апреля 2015 года №26РВ-5 «Об утверждении порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах Московской области» применялось к административному истцу.

Предписания государственного лесного инспектора Московской области Волоколамского филиала ГКУ МО «Мособллес» от 15 мая 2018 года, на которые ссылается административный истец, были вынесены после прекращения действия данного распоряжения.

Исходя из положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц повлечь не может, следовательно, такой акт не может быть предметом судебной проверки.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения заинтересованного лица в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, недопустимы.

При таких обстоятельствах решение Московского областного суда от 20 мая 2020 года подлежит отмене с прекращением производства по административному делу в части признания недействующим подпункта 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда Московской области, утверждённого распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области № 26РВ-5 от 17 апреля 2015 года.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части приказ Комитета лесного хозяйства Московской области от 20 ноября 2017 года № 27п-2029, которым утверждён Порядок проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области (далее – Порядок) принят с соблюдением требований пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с чем судебная коллегия соглашается.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого в части Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При принятии приказа, Комитет лесного хозяйства Московской области руководствовался статьями 96, 97 Лесного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации под федеральным государственным лесным надзором (лесной охраной) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (далее - требования лесного законодательства), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, проведения мероприятий по контролю в лесах, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований лесного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований лесного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного лесного надзора (далее - органы государственного надзора) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора, применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (часть 2).

В соответствии частью 3 той же статьи должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, указанных в части 2.1 настоящей статьи, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: осуществлять патрулирование лесов в соответствии с нормативами, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 2); осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства (пункт 6); давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки (пункт 8).

Порядок, поименованный в части 1 статьи 96 Лесного кодекса Российской Федерации, определён в Положении об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 года № 394 (далее – Положение), согласно подпункту «з» пункта 8 которого должностные лица органов государственного надзора, государственных учреждений, являющиеся государственными лесными инспекторами или лесничими, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок соблюдения лесного законодательства нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписали в установленные сроки.

При этом, в пункте 12 Положения указано, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), применяются положения законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а к отношениям, связанным с организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора определён в Положении о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», согласно пункту 9 которого к отношениям, связанным с осуществлением указанного государственного надзора, применяются предписания Федеральных законов от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Лесного кодекса Российской Федерации.

Положениями статьи 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) предусмотрены мероприятия по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями), к которым относятся в числе прочих плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, акваторий, транспортных средств в соответствии со статьей 13.2 настоящего Федерального закона; административные обследования объектов земельных отношений; исследование и измерение параметров природных объектов окружающей среды (атмосферного воздуха, вод, почвы, недр) при осуществлении государственного экологического мониторинга, социально-гигиенического мониторинга в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; измерение параметров функционирования сетей и объектов электроэнергетики, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, сетей и средств связи, включая параметры излучений радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы; наблюдение за соблюдением обязательных требований при размещении информации в сети «Интернет» и средствах массовой информации; наблюдение за соблюдением обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, посредством анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, которая предоставляется такими лицами (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации или может быть получена (в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия) органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля без возложения на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1).

В соответствии с частью 5 названной статьи в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Согласно части 6 данной статьи в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 настоящего Федерального закона сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выдача предписаний в ходе проведения мероприятий при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, нормами статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ не предусмотрена.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона № 294-ФЗ предписания об устранении выявленных нарушений могут выдаваться контролирующими органами только по результатам проведения проверок, регламентированных данным законом.

Порядок проведения и виды проверок установлены положениями статей 9-20 названного федерального закона.

Положениями Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, также применяются положения Федерального закона № 294-ФЗ (часть 5 статьи 65).

С учётом изложенного, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах в границах Московской области, а именно: подпункт 7 пункта 4.1 Подраздела IV, которым предусмотрено право государственных лесных инспекторов в ходе осуществления мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и осуществлять контроль за исполнением указанных предписаний в установленные сроки без проведения проверки, не соответствуют требованиям Федерального закона № 294-ФЗ, и признал их недействующими.

Ссылка подателя жалобы на определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31 января 2018 года № <данные изъяты> не может быть принята во внимание, поскольку выдача предписания о приостановке реализации продукции (носящего обеспечительный характер) в рамках реализации полномочий, предусмотренных Федеральными законами от 2 января 2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» осуществляется в целях принятия незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции и является исключением из общего порядка.

В силу пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 50, если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся, постольку суд первой инстанции правомерно признал его недействующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 20 мая 2020 года отменить в части признания недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 7 пункта 4.1 Подраздела IV Порядка проведения мероприятий по контролю (патрулированию) в лесах на землях лесного фонда в границах Московской области, утверждённого распоряжением Комитета лесного хозяйства Московской области № 26РВ-5 от 17 апреля 2015 года, производство по административному делу в указанной части прекратить.

В остальной части решение Московского областного суда от 20 мая 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Комитета лесного хозяйства Московской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи