Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Сиротиной Е.С., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела в открытом судебном заседании, административное дело (УИД 15OS0000-01-2020-000113-56) по апелляционной жалобе Собрания представителей г. Владикавказа на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующими нормативных правовых актов.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., пояснения представителя административного ответчика Собрания представителей г. Владикавказ ФИО1, пояснения представителя административного истца прокурора третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО2, судебная коллегия

установила:

Решением Собрания представителей города Владикавказа от 15 декабря 2009 г. № 10/99 «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа» утверждено Положение об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа (далее - Положение об аппарате).

Данное решение опубликовано 30 декабря 2009 г. в газете «В.» № №.

Решением Собрания представителей города Владикавказа от 17 сентября 2013 г. № 45/62 (в редакции решения от 15 мая 2020 г.) «Об утверждении структуры аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа в новой редакции» (далее - Решение об утверждении структуры аппарата) утверждена структура аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

Названные решения опубликованы 21 сентября 2013 г. в газете «В.» № и 16 мая 2020 г. в газете «В.» №

Как следует из абзаца 3 части 4 статьи 27 «Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау)» (далее - Устав) организационное, правовое, информационное, материально-техническое и иное обеспечение деятельности Собрания представителей г. Владикавказ осуществляет аппарат главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

Согласно абзацу 7 части 3 статьи 31 Устава Председатель Собрания представителей г. Владикавказ осуществляет общее руководство работой аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

Как следует из статьи 36 Устава, Аппарат главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа является постоянно действующим структурным подразделением Собрания представителей г. Владикавказа, осуществляющим правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности главы муниципального образования г. Владикавказ, депутатов Собрания представителей г. Владикавказа, депутатских объединений, комиссий, председателя Собрания представителей г. Владикавказа, его первого заместителя и заместителей, работников аппарата (часть 1).

В своей работе аппарат руководствуется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Северная Осетия-Алания, федеральным и республиканским законодательством, Уставом муниципального образования г. Владикавказ, Регламентом Собрания представителей г. Владикавказа, «Положением об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа», утвержденными решениями Собрания представителей г. Владикавказа и иными нормативными правовыми актами Собрания представителей г. Владикавказа (часть 2).

Аппарат работает под руководством главы муниципального образования г. Владикавказ - председателя Собрания представителей г. Владикавказа и его заместителей, по их поручениям обеспечивает полномочия, предусмотренные «Положением об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа» (часть 3).

Работники Аппарата делятся на муниципальных служащих и сотрудников по техническому обеспечению деятельности Собрания представителей г. Владикавказа (часть 4).

Глава муниципального образования г. Владикавказ - председатель Собрания представителей г. Владикавказа принимает на работу и увольняет работников аппарата, применяет к ним меры поощрения, а также налагает дисциплинарные взыскания (часть5).

Контроль деятельности аппарата осуществляет глава муниципального образования г. Владикавказ - председатель Собрания представителей г. Владикавказа (часть 6).

Согласно части 5 статьи 38 Устава решения, принятые Собранием представителей г. Владикавказ, регистрируются в аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа.

Заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания обратился с административным исковым заявлением к Собранию представителей г. Владикавказ, в котором просил: признать недействующими решения Собрания представителей г. Владикавказ от 17 сентября 2013 г. №45/62 «Об утверждении структуры и штатной численности аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ (в редакции от 15 мая 2020 г. № 9/19), как к соответствующего федеральному закону; признать недействующим решение от 15 декабря 2009 г. №10/99 (в редакции от 22 декабря 2016 г.) «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа», как несоответствующего федеральному закону, в части указания в наименовании нормативного правового акта, Приложении № 1 и п. 1.1 наименования структуры; признать недействующими часть 4 статьи 27, части 3 статьи 31, статьи 36 и части 5 статьи 38 Устава и Положения об Аппарате главы муниципал образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ, утвержденное решением Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. №10/99 Устава муниципального образования г. Владикавказ, как не соответствующего федеральному закону; исключить из абзаца 3 части 4 статьи 27 и статьи 36 Устава муниципального образования г. Владикавказ формулировку «главы муниципального образования».

В обоснование заявленных требований истец указал, что оспариваемые нормативные правовые акты, определяющие полномочия Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа, как муниципального органа, противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно - Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Решением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. исковые требования удовлетворены частично.

Судом постановлено признать недействующим решение Собрания представителей г. Владикавказ от 17 сентября 2013 г. № 45/62 «Об утверждении структуры и штатной численности аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ (в редакции от 15 мая 2020 г. № 9/19)».

Признаны недействующими часть 4 статьи 27, часть 3 статьи 31, статья 36 и часть 5 статьи 38 Устава и Положение об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ, утвержденные решением Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г № 10/99 и Уставом муниципального образования г. Владикавказ.

Отказано в удовлетворении требований в части административного иска о признании недействующим решения от 15 декабря 2009 г № 10/99 «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа», в части указания в наименовании нормативного правового акта, Приложении №1 и пункта 1.1 наименования структуры и об исключении из абзаца 3 части 4 статьи 27 и статьи 36 Устава муниципального образования г. Владикавказ формулировки: «главы муниципального образования».

Не согласившись с обжалуемым судебным актом, в апелляционной жалобе, Собрание представителей г. Владикавказа (далее также – Собрание представителей, Собрание) считает решение суда незаконным и подлежащим отмене, поскольку суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, изложенные в решении суда выводы не соответствуют обстоятельствам дела, не доказаны имеющие значение для дела обстоятельства, допущены нарушения норм материального и процессуального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика Собрания представителей ФИО1 апелляционную жалобу поддержала.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца прокурор третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации ФИО2 против доводов апелляционной жалобы возражал, в части исковых требований заявил отказ. Судебная коллегия приняла отказ от части исковых требований, о чем вынесено определение.

Исковое заявление в остальной части исковых требований представитель административного истца ФИО2 поддержал, просил их удовлетворить.

Предметом апелляционного рассмотрения с учетом позиции стороны административного истца, который отказался от части исковых требований, в соответствии с предъявленными прокурором Республики Северная Осетия-Алания дополнительными возражениями, являются требования о признании недействующими: абзаца 3 части 4 статьи 27, абзаца 7 части 3 статьи 31, статьи 36, части 5 статьи 38 устава муниципального образования г. Владикавказ; Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ, утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказ от 15 декабря 2009 г. № 10/99; решения Собрания представителей г. Владикавказ от 17 сентября 2013 г. № 45/62 «Об утверждении структуры и штатной численности аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказ».

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не установила оснований для отказа в удовлетворении административного иска.

Удовлетворяя иск, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормы Устава, Положения об аппарате и Решения об утверждении структуры аппарата не соответствуют требованиям действующего законодательства.

Выводы суда о наличии оснований для удовлетворения административного иска согласуются с нормами, регулирующими спорные правоотношения. Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы согласиться нельзя, поскольку они основаны на неверном толковании действующего законодательства.

Разрешая заявленный спор, суд первой инстанции, правильно учел, что в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В оспариваемых положениях нормативных актов закреплены полномочия Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа, как органа являющегося постоянно действующим структурным подразделением Собрания. Также оспариваемыми нормами определено, что Аппарат работает под руководством Главы и его заместителей, по их поручениям обеспечивает полномочия, предусмотренные оспариваемым Положением об аппарате, и формируется на основании утвержденной структуры.

Суд, признавая оспариваемые положения недействующими, сослался на противоречия некоторых положений Устава, Положения об аппарате, Решения об утверждении структуры аппарата нормам, имеющим большую юридическую силу, ввиду наличия признаков вторжения в установленную законом компетенцию неуправомоченными должностными лицами.

Данные выводы суда являются правильными.

Согласно части 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает обязательность установления в уставе муниципального образования наименования и полномочий выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

Как правильно установлено судом, решением Собрания депутатов 27 декабря 2005 г. принят Устав муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау)» (далее - Устав), в действующей редакции которого определены правовые основы местного самоуправления на территории г. Владикавказа, в том числе отражены оспариваемые нормы, регламентирующие порядок формирования Аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа, его полномочия и наименование, иные вопросы деятельности.

Из буквального толкования оспариваемых нормоположений следует, что полномочия Аппарата связаны с осуществлением правового, организационного, документационного, аналитического, информационного, финансового, материально-технического обеспечения деятельности главы муниципального образования г. Владикавказ, депутатов Собрания представителей г. Владикавказа, депутатских объединений, комиссий, председателя Собрания представителей г. Владикавказа, его первого заместителя и заместителей, работников аппарата.

Аппарат работает под руководством главы муниципального образования г. Владикавказ - председателя Собрания представителей г. Владикавказа и его заместителей, который согласно Уставу, является высшим должностным лицом муниципального образования, избирается Собранием представителей г. Владикавказа из своего состава сроком на 5 лет, возглавляет Собрание представителей и является его председателем, а также наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статьи 1, 31, 46 Устава).

В частности, помимо полномочий, предоставленных главе муниципального образования частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ и статьями 28, 31 Устава, как председателю Собрания, высшее должностное лицо осуществляет полномочия, предусмотренные частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 46 Устава. Так, глава муниципального образования как высшее должностное лицо: представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Собранием представителей; издает, в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания Собрания представителей; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами РСО-Алания; осуществляет деятельность по исполнению наградного законодательства Российской Федерации и РСО-Алания.

Данное положение корреспондирует статье 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой глава муниципального образования наделяется уставом муниципального образования в соответствии с данной статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Таким образом, правовой статус главы муниципального образования г. Владикавказа, будучи самостоятельным и обособленным в организационно-правовой системе муниципальной власти, реализуется в системной взаимосвязи со статусными характеристиками иных органов местного самоуправления, а именно, глава муниципального образования, не только входит в состав представительного органа и является его председателем, но и исполняет полномочия высшего должностного лица муниципалитета, что не противоречит пункту 2 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.

Исключительные полномочия Собрания, включающие в себя утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения; принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, определены в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в части 10 статьи 35 Устава.

Таким образом, действующее законодательство, устанавливая самостоятельные полномочия для каждого органа местного самоуправления, к которым отдельно отнесены высшее должностное лицо муниципалитета (Глава) и представительный орган (Собрание), определил, что каждый их этих субъектов власти автономен в исполнении своих исключительных функций, что следует из статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ, в силу которой органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями.

Согласно приложениям № 1, 2 к Закону РСО-Алания от 7 ноября 2008 г. № 48-РЗ «О реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в РСО-Алания» (далее - Закон РСО-Алания № 48-РЗ) для обеспечения исполнения полномочий главы городского округа как органа местного самоуправления могут вводиться должности муниципальной службы: первый заместитель главы муниципального образования, заместитель главы муниципального образования и помощник (советник) главы муниципального образования.

При этом одновременно в Реестре должностей муниципальной службы также предусмотрены должности для обеспечения исполнения полномочий представительного органа, в составе руководителя аппарата представительного органа, начальника отдела, заместителя начальника отдела, консультанта, главного специалиста, ведущего специалиста и специалистов 1, 2 категории.

Как было указано ранее согласно статье 29 Устава в структуру Собрания представителей входит Аппарат Собрания представителей. При этом в соответствии с частью 3 статьи 36 Устава, Аппарат работает не только под руководством главы муниципального образования г. Владикавказа - председателя Собрания представителей г. Владикавказа, но и под руководством его заместителей.

Аналогичные положения закреплены также в оспариваемых Решении об утверждении структуры аппарата и Положении об аппарате.

Таким образом, закрепляя полномочия Аппарата, как структурного подразделения представительного органа муниципального образования (Собрания), законодатель предусмотрел в оспариваемых нормах положение, согласно которому подчинение и обеспечение деятельности осуществляется Аппаратом не только в отношении представительного органа в лице Собрания представителей и его председателя, но и в отношении иных органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом административным ответчиком при принятии оспариваемых муниципальных нормативных актов не учтено, что Глава, помимо полномочий, предоставленных ему частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ и статьями 28, 31 Устава, как председателя Собрания представителей, осуществляет полномочия, предусмотренные частью 4 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 46 Устава.

Следовательно, должности первого заместителя, заместителя, советников главы муниципального образования г. Владикавказ могут вводиться для обеспечения исполнения Главой только указанных полномочий.

При указанных обстоятельствах в структуру Аппарата первый заместитель и заместитель, советники главы муниципального образования входить не вправе, так как на региональном и федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий полномочия должностных лиц относящихся к определенному органу, каким-либо образом участвовать в вопросах, относящихся к исключительной компетенции иных органов.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, в соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе), представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. То есть в данной норме федерального закона признаки, характеризующие определенные муниципальные должности, установлены в соответствии с их отнесением к определенному органу местного самоуправления с учетом функциональных признаков данной должности.

Согласно части 3 статьи 6 Закона о муниципальной службе при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, а, следовательно, создание должностей для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, является полномочием субъекта Российской Федерации.

Законом Республики Северная Осетия-Алания от 31 марта 2008 г. № 7-РЗ «О муниципальной службе в Республике Северная Осетия-Алания», Законом Республики Северная Осетия-Алания от 7 ноября 2008 г. № 48-РЗ «О Реестре муниципальных должностей и Реестре должностей муниципальной службы в Республике Северная Осетия-Алания» не предусмотрено наименований должностных лиц и наименований муниципальных органов одновременно обеспечивающих деятельность и представительного органа, и высшего должностного лица.

Из приведенных положений следует, что осуществление органом местного самоуправления и входящими в его состав муниципальными служащими полномочий, не входящих в их компетенцию, действующие нормы федерального и регионального законодательства не допускают.

Исходя из изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения не соответствуют нормам федерального законодательства, обладающего большей юридической силой, нарушают принцип исключительности компетенций, в связи с чем подлежат признанию недействующими.

Довод апелляционной жалобы о ненормативном характере оспариваемых нормативных актов (Решение об утверждении структуры аппарата) не может являться основанием к отмене решения суда, поскольку основан на неверном истолковании текста оспариваемой нормы без учета того, что она имеет общеобязательный характер, направлена на регулирование общественных отношений неопределенного круга лиц и в силу части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации исковое заявление может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Иные доводы апелляционной жалобы, выводов суда о противоречии оспариваемых норм федеральному законодательству не опровергают, в связи с чем также не могут повлечь отмену решения суда.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости изложения резолютивной части решения в иной редакции, поскольку судом первой инстанции в тексте резолютивной части решения были допущены взаимоисключающие выводы о признании недействующими абзац 3 части 4 статьи 27, абзац 7 части 3 статьи 31, статью 36, часть 5 статьи 38 Устава, о признании недействующими в полном объеме решения Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. № 10/99(ред. от 22 декабря 2016 г.) «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа», решения Собрания представителей г. Владикавказа от 17 сентября 2013 г. № 45/62 (редакции от 15 мая 2020 г.) «Об утверждении структуры аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа в новой редакции», в то же самое время судом в резолютивной и мотивировочной части решения одновременно было указано, что ввиду дублирования требований суд отказывает в удовлетворении иска в части признания недействующим решения от 15 декабря 2009 г № 10/99 «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа», в части указания в наименовании нормативного правового акта, Приложении №1 и пункта 1.1 наименования структуры и об исключении из абзаца 3 части 4 статьи 27 и статьи 36 Устава муниципального образования г. Владикавказ формулировки: «главы муниципального образования».

Вместе с тем, сформулировав таким образом резолютивную часть решения, суд внес правовую неопределенность относительно исхода дела, так как, фактически разрешив спор по существу и удовлетворив иск в полном объеме, в резолютивной части он сделал вывод об отказе в удовлетворении тех же требований. Данное изложение текста решения является необоснованным и противоречивым и подлежит исправлению путем изложения резолютивной части решения в новой редакции.

В остальном решение суда первой инстанции по делу является законным и обоснованным и отмене по доводам апелляционной жалобы не подлежит.

Ввиду изложенного судебная коллегия, руководствуясь статьями 307 - 311 КАС РФ,

определила:

решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 15 января 2021 г. изменить.

Изложить резолютивную часть решения в следующей редакции:

Признать с момента вступления решения суда в законную силу недействующими абзац 3 части 4 статьи 27, абзац 7 части 3 статьи 31, статью 36, часть 5 статьи 38 «Устава муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау)», принятого Собранием представителей г. Владикавказа 27 декабря 2005 г. (ред. от 22 декабря 2020 г.)

Признать с момента вступления решения суда в законную силу недействующим решение Собрания представителей г. Владикавказа от 15 декабря 2009 г. № 10/99 (ред. от 22 декабря 2016 г.) «Об утверждении Положения об аппарате главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа».

Признать с момента вступления решения суда в законную силу недействующим решение Собрания представителей г. Владикавказа от 17 сентября 2013 г. № 45/62 (ред. от 15 мая 2020 г.) «Об утверждении структуры аппарата главы муниципального образования г. Владикавказ и Собрания представителей г. Владикавказа в новой редакции».

Опубликовать решение суда или сообщения о его принятии в течение месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи