Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-40/2022 по апелляционным жалобам Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области, Главного контрольного управления Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года, которым удовлетворены административные исковые заявления Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Комитета дорожного хозяйства города Челябинска о признании недействующим в части Постановления Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 27 февраля 2014 года № 10/77 «О Порядке определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета в текущем уровне цен».

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А., выслушав представителей административного истца Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области - Курьянову А.В., Фаткулина Э.М., возражавших против доводов апелляционных жалоб, представителя административного истца Комитета дорожного хозяйства города Челябинска - Кожевникова Н.А., возражавшего против доводов апелляционных жалоб, представителя административного ответчика Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области - Захарову Н.В., поддержавшую доводы апелляционной жалобы и возражавшей против доводов апелляционной жалобы Главного контрольного управления Челябинской области, представителя заинтересованного лица Главного контрольного управления Челябинской области - Руднева А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Парфеновой Е.Г., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Государственным комитетом «Единый тарифный орган Челябинской области» 27 февраля 2014 года принято постановление № 10/77 (далее – Постановление № 10/77), опубликованное без приложений в печатном издании «Южноуральская панорама», № 34, 13 марта 2014 года (спецвыпуск № 8), которым одобрен прилагаемый к постановлению «Порядок определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета в текущем уровне цен» (далее – Порядок). Приложением к Порядку является форма «Обоснование начальной (максимальной) цены контракта или цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Разделом III Порядка регламентированы вопросы определения начальной (максимальной) цены контракта (Т.1 л.д.118-124).

Постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 14 мая 2015 года № 19/2 внесены изменения в Постановление № 10/77 (Т.1 л.д.161).

Постановлением Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 14 августа 2015 года № 37/4 внесены изменения в Постановление № 10/77 (Т.1 л.д.169).

Постановление № 10/77 утратило силу с 5 марта 2020 года в связи с изданием Постановления Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 5 марта 2020 года № 9/2 (Т.1 л.д.125).

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области обратилось в Челябинский областной суд с административным иском, в котором просило признать раздел III «Определение начальной максимальной цены контракта» Порядка, одобренного Постановлением № 10/77, не соответствующим федеральному законодательству с даты издания (Т.1 л.д.3-7).

В обоснование заявленных требований Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области указало, что оспариваемый Порядок принят за пределами полномочий Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» и противоречит положениям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Также административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права, поскольку применен в отношении Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области при проведении внеплановой проверки Главным контрольным управлением Челябинской области.

Административный иск Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области принят к производству, возбуждено административное дело № 3а-40/2022.

Комитет дорожного хозяйства города Челябинска обратился в Челябинский областной суд с административным иском, в котором просил признать раздел III «Определение начальной максимальной цены контракта» Порядка, одобренного Постановлением № 10/77, не соответствующим федеральному законодательству со дня издания (Т.3 л.д.43-44).

В обоснование заявленных требований Комитет дорожного хозяйства города Челябинска указал, что оспариваемый Порядок противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе положениям Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Административный истец указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права на самостоятельное формирование начальной максимальной цены контракта.

В соответствии с определением Челябинского областного суда от 11 апреля 2022 года Комитет дорожного хозяйства города Челябинска привлечен к участию в административном деле № 3а-40/2022 в качестве административного соистца (Т.3 л.д.36-37).

В соответствии с определением Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года в удовлетворении ходатайства административного ответчика Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области о направлении по подсудности административного дела по административному иску Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Комитета дорожного хозяйства города Челябинска о признании недействующим в части Постановления № 10/77 в Арбитражный суд Челябинской области отказано. Определение вступило в законную силу 10 августа 2022 года (апелляционное определение № 66а-727/2022) (Т.3 л.д.93-96).

Решением Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года административные исковые заявления Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Комитета дорожного хозяйства города Челябинска удовлетворены. Суд признал недействующим Постановление № 10/77 со дня его принятия (Т.3 л.д.97-118).

Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года подана апелляционная жалоба, в которой административный ответчик просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку: оспариваемый Порядок не является нормативным правовым актом; принят Государственным комитетом «Единый тарифный орган Челябинской области» в пределах полномочий указанного органа для оказания информационной методической помощи организациям – участникам конкурса (исполнителям услуг, подрядчикам); Порядок не распространял свое действие на административных истцов и не нарушает их прав; решение суда первой инстанции принято без учета правовой позиции, выраженной в определении Верховного Суда Российской Федерации № 309-ЭС21-27412 (Т.3 л.д.196-204).

Главным контрольным управлением Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года подана апелляционная жалоба, в которой заинтересованное лицо просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт разработан и одобрен Государственным комитетом «Единый тарифный орган Челябинской области» в рамках полномочий указанного органа и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу; решение суда первой инстанции принято без учета определения Верховного Суда Российской Федерации № 309-ЭС21-27412 (Т.3 л.д.159-161).

Комитетом дорожного хозяйства города Челябинска, Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Министерством имущества Челябинской области, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения на апелляционные жалобы (Т.3 л.д.233-240, Т.4 л.д.1-4, 18-19).

Министерством тарифного регулирования и энергетики Челябинской области поданы возражения на апелляционную жалобу Главного контрольного управления Челябинской области.

Представители заинтересованных лиц Министерства имущества Челябинской области, Правительства Челябинской области, Министерства экономического развития Челябинской области, Министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области, Следственного управления СК России по Челябинской области в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени слушания дела извещены надлежащим образом, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционные жалобы в отсутствие неявившихся лиц.

Судебная коллегия, изучив материалы административного дела, доводы апелляционных жалоб, возражений, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Постановлением № 10/77 одобрен прилагаемый к постановлению «Порядок определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета в текущем уровне цен».

Оспариваемый Порядок состоит из следующих разделов: I. Общие положения; II. Определение стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ; III. Определение начальной максимальной цены контракта (далее – НМЦК).

Приложением к Порядку является форма определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета в текущем уровне цен.

Согласно пункту 1 Порядка, он разработан в соответствии с Гражданским, Градостроительным и Бюджетным кодексами Российской Федерации, Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», постановлением Правительства Челябинской области от 20 ноября 2009 года № 319-п «О проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств областного бюджета», Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004) и Методическими рекомендациями по применению методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденными приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 567.

Порядок предназначен для определения и обоснования стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ в текущем уровне цен и формирования НМЦК при осуществлении закупок с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения государственных или муниципальных нужд в соответствии с положениями Федеральным законом № 44-ФЗ (пункт 2 Порядка).

Порядок предназначен для использования в практической деятельности проектными и экспертными организациями, застройщиками, техническими заказчиками, подрядными организациями, осуществляющими проектирование, экспертизу, строительство, реконструкцию, капитальный или текущий ремонт объектов, финансируемых за счет средств областного бюджета, на территории Челябинской области независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности (пункт 3 Порядка).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 31 марта 2015 года № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть»).

Оценивая структуру и содержание Порядка, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанный документ является нормативно-методическим документом, поскольку наделен существенными признаками, характеризующими акты, обладающие нормативными свойствами.

Судом первой инстанции проведен анализ содержания оспариваемого Порядка, путем сопоставления слов и выражений, на основании которого суд обоснованно пришел к выводу о том, что Порядок является нормативным правовым актом, носит обязательный, а не рекомендательный характер.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они соответствуют определению нормативного правового акта указанному в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П, разъяснениям, содержащимся в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку оспариваемый Порядок издан органом исполнительной власти субъекта, опубликован в установленном законом порядке, содержит общеобязательные правила поведения (нормы), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В определении Верховного Суда Российской Федерации по делу № 309-ЭС21-27412 от 31 января 2022 года, указано на применение Порядка, как нормативно-методического документа, к положениям которого обращается добросовестно действующий заказчик (Т.1 л.д.145-147).

Аналогичная позиция отражена в судебных актах Арбитражного суда Челябинской области от 15 апреля 2021 года, Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2021 года, Арбитражного суда Уральского округа от 6 октября 2021 года, которыми установлена обязательность применения Порядка при обосновании НМЦК в качестве нормативно-методического документа государственными Заказчиками в рамках реализации полномочий, предоставленных последним Федеральным законом № 44-ФЗ (Т.1 л.д.30-59).

Также соглашаясь с выводами суда первой инстанции в указанной части, судебная коллегия учитывает тот факт, что в отзыве на административный иск и в апелляционной жалобе, Главным контрольным управлением Челябинской области отмечено, что Порядок разработан и издан с целью устранения пробелов и недостатков в правовом регулировании в сфере строительства, является нормативным правовым актом, содержащим методику определения и обоснования стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ и формирования НМЦК, носит обязательный, а не рекомендательный характер, предназначен не только для формирования НМЦК, но и для определения и обоснования стоимости работ.

Аналогичная позиция высказана Министерством имущества Челябинской области, при этом Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области при рассмотрении спора в Арбитражном суде Челябинской области указывало на нормативный характер оспариваемого акта, мотивы, по которым административный ответчик изменил правовую позицию при рассмотрении настоящего спора, суду не приведены.

Из материалов дела следует, что Главным контрольным управлением Челябинской области проведена внеплановая проверка Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области, Управления дорожного хозяйства администрации города Челябинска, по результатам которой составлены акты № 06-09/33 от 24 июля 2020 года и № 06-09-80 от 25 декабря 2019 года, которые содержат однозначный вывод относительно обязательности применения оспариваемого Порядка при определении и обосновании Заказчиком – Министерством дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области и Комитетом дорожного хозяйства города Челябинска НМЦК (Т.1 л.д.13-25, Т.3 л.д.3-27).

Указанные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что действие оспариваемого Порядка, являющегося нормативным правовым актом, распространялось на административных истцов в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт, затрагивает их права и предписывает для них определенные обязанности.

Доводы апелляционной жалобы Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области о ненормативности оспариваемого акта опровергаются его содержанием, распространением на неопределенный круг лиц, многократным применением, содержанием в нем конкретизирующих нормативных предписаний, общих правил, обязательных для исполнения.

Тот факт, что в отличие от ранее действовавшего «Порядка определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета, в том числе за счет субсидий, направляемых из федерального бюджета в областной бюджет, в текущем уровне цен», утвержденного Постановлением Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 15 февраля 2008 года № 7/1 оспариваемый Порядок не утверждался, а лишь одобрен, не свидетельствует о его ненормативности, поскольку анализ содержания Порядка, одобренного Постановлением № 10/77 свидетельствует об обратном, о чем указано ранее.

Позиция Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области о том, что одобренный Порядок был предназначен для потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей (иных организаций, указанных в пункте 3 Порядка), рассчитывающих стоимость строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ для участия в конкурентных закупках по Федеральному закону № 44-ФЗ, и не был предназначен для государственных органов, органов исполнительной власти, исполняющих функцию заказчика по смыслу Федерального закона № 44-ФЗ, не соответствуют содержанию оспариваемого нормативного правового акта и опровергаются представленными в материалы дела доказательствами, в том числе актами проверок контрольно-надзорного органа, вступившими в силу решениями Арбитражного суда.

Утрата силы с 5 марта 2020 года Постановления № 10/77, не является основанием для прекращения производства по делу, в силу положений части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оспариваемый Порядок применялся в отношении административных истцов и в настоящее время затрагивает их права и законные интересы.

Доводы апелляционных жалоб, что при принятии оспариваемого решения судом первой инстанции не учтена правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в определении от 31 января 2022 года № 309-ЭС21-27412 об отказе Комитету дорожного хозяйства администрации города Челябинска и Министерству дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, подлежат отклонению, поскольку предметом рассмотрения Арбитражных судов являлись требования Комитета дорожного хозяйства города Челябинска о признании недействительным акта внеплановой проверки Главного контрольного управления Челябинской области, а не проверка акта, обладающего нормативными свойствами, которая осуществляется судом в порядке, предусмотренным главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного судебная коллегия считает, что оспариваемый Порядок является нормативным правовым актом, который подлежал проверке в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Челябинским областным судом.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт «а» пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.

Приходя к выводу о необходимости признания недействующим со дня издания Постановление № 10/77, суд первой инстанции установил отсутствие полномочий у Государственного Комитета «Единый тарифный орган» на его издание.

Судебная коллегия считает указанный вывод суда правильным, по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (здесь и далее в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого Постановления № 10/77) определено, что НМЦК и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

В соответствии с частью 12 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ в случае невозможности применения для определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 настоящей статьи, заказчик вправе применить иные методы. В этом случае в обоснование НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

В силу положений части 20 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.

Согласно части 20 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года № 727 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы в сфере закупок, по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок» Министерством экономического развития Российской Федерации издан приказ от 2 октября 2013 года № 567, которым утверждены Методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (далее – Методические рекомендации).

Согласно пунктам 1.2 и 1.3 Методических рекомендаций они разъясняют возможные способы определения и обоснования НМЦК с применением методов, предусмотренных частью 1 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, и применяются с учетом особенностей рынков конкретных товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Как установлено частью 20.1. статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в дополнение к методическим рекомендациям, предусмотренным частью 20 настоящей статьи, могут быть установлены методические рекомендации по применению методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие рекомендации по обоснованию и применению иных методов определения НМЦК, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в соответствии с частью 12 настоящей статьи.

С учетом положений части 20.1. статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ именно высший исполнительной орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями по принятию методических рекомендаций в дополнение к методическим рекомендациям, предусмотренных частью 20 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, к которым Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» не относится.

В связи с вышеизложенным подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы Главного контрольного управления Челябинской области об отсутствии запрета иным органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждать на региональном уровне документы, содержащие методику формирования НМЦК и обоснование стоимости работ, поскольку положения части 20.1. статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ расширительному толкованию не подлежат.

Так постановлением Губернатора Челябинской области от 1 сентября 2004 года № 477 (утратило силу 1 января 2015 года) утверждено Положение, структура и штатная численность Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» (вместе с «Положением о Государственном комитете «Единый тарифный орган Челябинской области», «Структурой Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области», «Штатной численностью Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области») (далее – Постановление № 477).

Согласно пункту 1 Положения (здесь и далее в редакции, действующий на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» являлся органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим реализацию единой государственной ценовой (тарифной) политики и государственный контроль (надзор) за соблюдением порядка ценообразования на территории Челябинской области, а также уполномоченным на осуществление функций по регулированию деятельности гарантирующих поставщиков.

Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» осуществлял свою деятельность во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов на единой нормативно-методической основе, утверждаемой Правительством Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов; с органами государственной власти Российской Федерации и Челябинской области, органами местного самоуправления, организациями всех форм собственности (пункт 3 Положения).

К функциям Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» было отнесено, в том числе государственное регулирование на территории Челябинской области цен (тарифов) в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, Челябинской области и Постановлением № 477.

В соответствии с пунктом 7 Положения на территории Челябинской области Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» осуществлял также функции по утверждению для организаций независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных, ремонтно-строительных, проектных, изыскательских и экспертных работ, используемые при определении в текущем уровне цен сметной стоимости объектов, строительство, реконструкция и капитальный ремонт которых осуществляется за счет средств областного бюджета; согласование для организаций независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности цены на ресурсы, используемые при определении в текущем уровне цен сметной стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ на объектах, строительство, реконструкция и капитальный ремонт которых осуществляется за счет средств областного бюджета (подпункты 52, 53 Положения).

Согласно пункту 61 Положения Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» также вправе осуществлять информационную и консультативную деятельность по вопросам ценообразования и контроля цен в пределах своих полномочий.

Доводы апелляционных жалоб, согласно которым пункты 52, 53, 61 Положения наделяли Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» полномочиями по утверждению индексов изменения сметной стоимости, согласованию цен на ресурсы и осуществлению консультативной и информационной деятельности по вопросам ценообразования и контроля цен, не опровергают выводы суда первой инстанции, что оспариваемый Порядок принят в отсутствие полномочий органа на его принятие.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на: строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными в соответствии с компетенцией федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Также подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы Главного контрольного управления Челябинской области о наличии полномочий у Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» на принятие оспариваемого Порядка в силу положений пункта 1 части 9 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» не относится к поименованным в указанной норме органам власти исходя из полномочий, указанных в Положении.

Также не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции доводы жалобы Главного контрольного управления Челябинской области, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта отсутствовала правовая норма определения НМЦК применительно к сфере строительства на федеральном уровне, в связи с чем на территории Челябинской области был разработан, введен в действие и применялся Порядок № 10/77, поскольку в соответствии со статьей 110.2 Федерального закона № 44-ФЗ (действовавшей в период с 4 июля 2016 года по 27 июня 2019 года) методика составления сметы контракта, графика оплаты выполненных по контракту работ, графика выполнения строительно-монтажных работ утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 5.2.101 (32) Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 года № 1038, данные вопросы отнесены к компетенции Минстроя России.

В силу возложенных полномочий, Минстроем России 23 декабря 2019 года утвержден приказ № 841/пр «Об утверждении Порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги при осуществлении закупок в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования) и Методики составления сметы контракта, предметом которого являются строительство, реконструкция объектов капитального строительства».

Согласно статье 8 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года № 22-ЗО «Устав (Основной Закон) Челябинской области» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) государственная власть в области осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Систему органов государственной власти области составляют: 1) законодательный (представительный) орган области – Законодательное Собрание Челябинской области; 2) высший исполнительный орган области – Правительство Челябинской области; 3) иные органы исполнительной власти области; 4) Уставный суд Челябинской области и мировые судьи области.

В соответствии со статьей 48 Устава Челябинской области высшим исполнительным органом государственной власти области является Правительство области. Правительство области является постоянно действующим органом исполнительной власти области.

Статьей 1 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-ЗО «О Правительстве Челябинской области» установлено, что высшим исполнительным органом государственной власти Челябинской области является Правительство Челябинской области.

Правительство области осуществляет исполнительную власть в Челябинской области.

Правительство области является постоянно действующим коллегиальным органом, возглавляющим единую систему государственных органов исполнительной власти области и обеспечивающим их согласованную деятельность в интересах населения области.

Правительство области, в том числе обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава области, законов и иных нормативных правовых актов области на территории области; разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в сфере промышленности, сельского хозяйства, финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

В соответствии со статьей 11 Закона Челябинской области от 17 декабря 2001 года № 57-ЗО «О Правительстве Челябинской области» к общим вопросам компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта отнесены, в том числе следующие полномочия: возглавляет систему органов исполнительной власти области, координирует и контролирует деятельность исполнительных органов государственной власти области; участвует в проведении единой государственной политики в сфере финансов, науки, культуры, средств массовой информации, образования, здравоохранения, социальной защиты, включая социальное обеспечение, безопасности дорожного движения и экологии; разрабатывает проекты государственных программ области, проект программы социально-экономического развития, проекты иных областных программ, утверждает государственные программы области и обеспечивает их реализацию; может передавать органам местного самоуправления осуществление части своих полномочий в порядке, установленном законодательством (Т.2 л.д.4-193).

Доказательств, что Правительство Челябинской области наделило Государственный комитет «Единый тарифный орган Челябинской области» полномочиями на принятие оспариваемого нормативного правового акта суду не представлено.

Исходя из положений части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, связанных с соблюдением полномочий органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, правил введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации и вступления их в силу возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Установив допущенные нарушения полномочий принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска.

Приходя к выводу о необходимости признания недействующим со дня издания Постановления № 10/77, суд, установил отсутствие полномочий у Государственного Комитета «Единый тарифный орган», факт его неоднократного применения, с учетом разночтений содержащихся в акте, обладающем нормативными свойствами, в части понятий участников правоотношений, на которых он распространял свое действие, признал Постановление № 10/77 недействующим в полном объеме.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, с учетом приведенных выше положений федерального законодательства и установленных обстоятельств о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным лицом, правомерно признал оспариваемый нормативный правовой акт полностью недействующим, что соответствует разъяснениям, содержащимся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», положениям статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы апелляционных жалоб являлись предметом подробного изучения судом первой инстанции, которым дана надлежащая оценка, направлены на иное толкование норм права и не могут служить предусмотренными статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебного постановления.

Принимая во внимание наличие описки во втором абзаце резолютивной части обжалуемого решения, касательно корректного наименования оспариваемого нормативного правового акта признанного судом недействующим, судебная коллегия с учетом разъяснений, данных в абзаце 2 пункта 20 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 года № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», считает возможным исправить описку, допущенную в резолютивной части решения суда, путем изложения новой редакции второго абзаца.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

изменить решение Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года, изложив абзац второй резолютивной части решения в следующей редакции.

Признать недействующим со дня принятия Постановление Государственного комитета «Единый тарифный орган Челябинской области» от 27 февраля 2014 года № 10/77 «О Порядке определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств областного бюджета в текущем уровне цен».

В остальной части решение Челябинского областного суда от 18 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области, Главного контрольного управления Челябинской области – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи: