Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-22/2020 по административному исковому заявлению мэрии муниципального образования «Город Магадан» к Правительству Магаданской области о признании недействующими подпунктов 9, 12, 13, 14, 23, 24, пункта 1; пункт 2 Перечня обязательств (приложение № 1 к постановлению Правительства Магаданской области № 721-пп от 01 ноября 2019 года «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области»); пунктов 5, 8, 9, 18, 19 отчета об исполнении соглашения (приложение № 2 к постановлению Правительства Магаданской области № 721-пп от 1 ноября 2019 года), пунктов 2.1.9, 2.1.12, 2.1.13, 2.1.14, 2.1.23, 2.1.24, 2.2 типовой формы соглашения (приложение № 3 к постановлению Правительства Магаданской области № 721-пп от 1 ноября 2019 года),

по апелляционным жалобам административного истца мэрии муниципального образования «Город Магадан», административного ответчика Правительства Магаданской области на решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е., объяснения представителя Правительства Магаданской области ФИО1, представителя муниципального образования «Город Магадан» ФИО2, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В., судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

мэрия муниципального образования «Город Магадан» (далее - мэрия города Магадана) обратилась в Магаданский областной суд с указанным административным иском к Правительству Магаданской области, в обоснование которого указано, что ряд положений постановления Правительства Магаданской области № 721-пп от 01 ноября 2019 года «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области» (в редакции, действовавшей на момент обращения в суд, постановления Правительства Магаданской области от 10 февраля 2020 года № 77-пп) противоречит действующему федеральному законодательству, поскольку на мэрию города Магадана необоснованно возложены не предусмотренные законом обязанности, чем нарушаются права и законные интересы мэрии города Магадана, как субъекта регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом отношений по решению вопросов местного значения. Обязанность муниципальных образований (городских округов), получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета субъекта Российской Федерации, заключать соглашения, предусматривающие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов, установлена статьей 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и статьей 10 закона Магаданской области от 09 декабря 2015 года № 1969-ОЗ «О межбюджетных отношениях в Магаданской области».

Решением Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 12 пункта 1, пункт 2 перечня обязательств городского округа, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городского округа, Приложение № 1; пункт 8 отчёта об исполнении соглашения, Приложение № 2; пункты 2.1.12., 2.2. типовой формы соглашения Приложение № 3, утвержденные постановлением Правительства Магаданской области от 01 ноября 2019 года № 721-пп (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 24 марта 2020 года № 198-пп). Вместе с тем, отказано в удовлетворении административного иска мэрии города Магадана к Правительству Магаданской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпунктов 9, 13, 14, 23, 24 пункта 1 перечня обязательств городского округа, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городского округа, Приложение № 1; пунктов 5, 9, 18, 19 отчёта об исполнении соглашения Приложение № 2; пунктов 2.1.9, 2.1.13, 2.1.14, 2.1.23, 2.1.24 типовой формы соглашения Приложение № 3, утвержденных постановлением Правительства Магаданской области от 01 ноября 2019 года № 721-пп (в редакции постановления Правительства Магаданской области от 24 марта 2020 года № 198-пп).

В апелляционной жалобе представитель мэрии города Магадана ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении исковых требований и принятии нового решения об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Представителем Правительства Магаданской области подана апелляционная жалоба, в которой просит об отмене решения суда первой инстанции в части удовлетворения исковых требований и принятии нового решения об отказе в удовлетворении исковых требований в полном объеме.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, Правительством Магаданской области, прокуратурой Магаданской области представлены возражения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 БК РФ), пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).

Согласно пункту 8 статьи 138 БК РФ соглашения, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального района, заключаются финансовым органом субъекта Российской Федерации с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) доходы по заменяющим указанные дотации дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц.

Порядок, сроки заключения соглашений и требования к указанным соглашениям устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Меры ответственности за нарушение порядка и сроков заключения указанных соглашений и невыполнение органами местного самоуправления обязательств, возникающих из таких соглашений, устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и применяются в текущем финансовом году по результатам выполнения соответствующим муниципальным районом (муниципальным округом, городским округом, городским округом с внутригородским делением) обязательств в отчетном финансовом году.

01 ноября 2019 года Правительством Магаданской области принято постановление № 721-пп (далее - постановление Правительства Магаданской области 01 ноября 2019 года № 721-пп) «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области», которым утвержден Перечень обязательств городского округа, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городского округа - приложение №1 (далее - перечень обязательств городского округа). Также утверждены отчет об исполнении соглашения и типовая форма соглашения в соответствии с приложениями № 2 и № 3 к указанному постановлению.

Данное постановление Правительства Магаданской области от 01 ноября 2019 года № 721-пп принято уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Подпунктом 9 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пунктом 5 отчета об исполнении соглашения, пунктом 2.1.9 типовой формы соглашения на городской округ возложена обязанность установления новых налоговых льгот органами местного самоуправления по согласованию с министерством экономического развития, инвестиционной политики и инноваций Магаданской области, министерством финансов.

Согласно положениям статьи 132 Конституции Российской Федерации, пункта 2 части 1 статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ к вопросам местного значения городского поселения относятся установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения, налоговая льгота является элементом налогообложения.

В соответствии с частью 5 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с указанным Кодексом.

В силу статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, статьи 29 устава муниципального образования «Город Магадан» установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах относится к исключительной компетенции Магаданской городской Думы.

Налоговое законодательство также определяет полномочия представительных органов муниципальных образований при установлении местных сборов. В соответствии с абзацем 8 пункта 4 статьи 12 НК РФ указанные органы в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, могут устанавливать льготы по уплате сборов, основания и порядок их применения.

При таких обстоятельствах возложение обязательства по согласованию установления налоговых льгот органом местного самоуправления с органами государственной власти субъекта является условием, ограничивающим самостоятельность органа местного самоуправления при решении вопроса, относящегося к его исключительной компетенции, в связи с чем вывод суда первой инстанции о том, что положения подпункта 9 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункта 5 отчета об исполнении соглашения, пункта 2.1.9 типовой формы соглашения соответствуют действующему законодательству является не правильным, а указанные положения подлежат признанию недействующими.

Из оспариваемых подпунктов 12, 13, 14 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пунктов 8, 9 отчета об исполнении соглашения и пунктов 2.1.12, 2.1.13, 2.1.14 типовой формы соглашения, следует возложение на орган местного самоуправления мер, направленных на сокращение задолженности населения и юридических лиц по коммунальным услугам, повышение эффективности деятельности ресурсоснабжающих организаций.

Суд первой инстанции правильно сделал вывод о неопределенности подпункта 12 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункта 8 отчета об исполнении соглашения, пункта 2.1.12 типовой формы соглашения по мотиву неопределенности нормы, поскольку изложенная формулировка о принятии исчерпывающих мер для достижения показателя фактического уровня оплаты населением городского округа жилищно-коммунальных услуг не содержит указания на то, какие конкретно меры должны быть приняты городским округом, что влечет, в свою очередь, возможность произвольной оценки результатов деятельности городского округа, в связи с чем несостоятельны доводы жалобы административного ответчика в этой части.

Подпунктами 13, 14 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пунктом 9 отчета об исполнении соглашения, пунктами 2.1.13, 2.1.14 типовой формы соглашения на городской округ возложена обязанность ежеквартального рассмотрения итогов работы организаций коммунального комплекса на предмет эффективности их работы, недопущению роста просроченной дебиторской и кредиторской задолженности, представление соответствующей информации в министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, финансов Магаданской области; организации работы с ресурсоснабжающими организациями по повышению собираемости платежей за отпущенный коммунальный ресурс (оказанную услугу) населению и юридическим лицам с ежемесячным представлением в министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, финансов Магаданской области анализа динамики дебиторской задолженности с указанием мер по взысканию просроченной задолженности.

Судебная коллегия полагает, что изложенные в подпункте 13 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункте 9 отчета об исполнении соглашения, пункте 2.1.13 типовой формы соглашения обязанности, связанные с недопущением роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам №22-ЖКХ (сводная), №46 (полезный отпуск), №2-ТП (отходы) находятся за рамками полномочий, предоставленных органам местного самоуправления Федеральным законом № 131-ФЗ, в связи с чем подлежат признанию недействующими.

В отношении остальных оспариваемых подпунктов 13, 14 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункта 9 отчета об исполнении соглашения, пунктов 2.1.13, 2.1.4 типовой формы соглашения обоснованно судом первой инстанции указано на то, что они не противоречат федеральному законодательству, направлены на организацию совместной работы органами местного самоуправления с ресурсоснабжающими организациями по повышению собираемости платежей за коммунальные услуги, что влияет на качество оказываемых услуг и удовлетворение потребностей населения муниципального образования в их предоставлении.

Так, согласно положениям пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится в том числе организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Являясь собственником муниципального жилищного фонда и муниципальных предприятий, оказывающих коммунальные услуги, реализуя права, предоставленные Жилищным кодексом Российской Федерации (далее - ЖК РФ (статьей 14 ЖК РФ) по установлению размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание жилого помещения для нанимателей жилого помещения по договору социального найма и размер платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом (часть 3 статьи 156 ЖК РФ), и обладая полномочиями по осуществлению муниципального жилищного контроля, мэрия города Магадана, в прямой и опосредованной форме является участником отношений, связанных с оказанием населению и юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на территории городского округа жилищно-коммунальных услуг и их оплатой.

Являются обоснованными выводы суда первой инстанции, признавшего не соответствующими положениям статей 192, 193 Трудового кодекса Российской Федерации, статьи 27 Федерального закона от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» пункт 2 перечня обязательств городского округа, пункт 2.2 типовой формы соглашения, предусматривающие применение главой администрации городского округа мер дисциплинарной ответственности к должностным лицам органов местного самоуправления городского округа, поскольку применение мер дисциплинарного характера является правом, а не обязанностью работодателя, а также не все должностные лица органов местного самоуправления городского округа находятся в отношениях подчиненности с главой городского округа.

Подпунктом 23 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пунктом 18 отчета об исполнении соглашения, пунктом 2.1.23 типовой формы соглашения, в редакции постановления Правительства Магаданской области от 24 марта 2020 года № 198-пп, предусмотрено соблюдение главами муниципальных образований, главами местных администраций городских округов Магаданской области, председателями представительных органов местного самоуправления городских округов Магаданской области, заместителями председателей представительных органов местного самоуправления городских округов Магаданской области, работающими на постоянной основе, порядка согласования выездов за пределы возглавляемого муниципального образования для исполнения служебных полномочий, утверждаемого распоряжением губернатора Магаданской области.

Оспариваемые пункты не регулируют вопросы направления в служебные командировки. Согласно постановлению Правительства Магаданской области № 721-пп от 01 ноября 2019 года соглашение подписывается главой администрации городского округа от имени и в интересах муниципального образования, применительно к административному истцу - мэрии города Магадана, и получателем дотации является муниципальное образование. Включение обязательства о соблюдении требований в отношении должностных лиц представительного органа, входящего в структуру органов местного самоуправления, законодательству не противоречит.

Подпунктом 24 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пунктом 19 отчета об исполнении соглашения, пунктом 2.1.24 типовой формы соглашения, в редакции постановления Правительства Магаданской области от 24 марта 2020 года № 198-пп, на городской округ возложена обязанность информирования высшего должностного лица Магаданской области о заключении с единственным поставщиком муниципальных контрактов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, предоставление информации об исполнении указанных муниципальных контрактов.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые нормы федеральному законодательству не противоречат, поскольку не осуществляют правовое регулирование в сфере закупок товаров, работ, услуг для муниципальных и государственных нужд, возложение такого обязательства осуществлено в рамках полномочий, предоставленных пунктом 8 статьи 138 БК РФ Правительству Магаданской области, в связи с чем доводы апелляционной жалобы административного истца являются необоснованными.

Таким образом, оспариваемое решение ввиду неправильного применения норм материального права подлежит отмене в части отказа в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующими подпункта 9 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункта 5 отчета об исполнении соглашения и пункта 2.1.9 типовой формы соглашения; подпункта 13 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункта 9 отчета об исполнении соглашения, пункта 2.1.13 типовой формы соглашения в части положения о недопущении роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам №22-ЖКХ (сводная), №46 (полезный отпуск), №2-ТП (отходы), подаваемым ресурсоснабжающими организациями городского округа в Росстат, в остальной части решение подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года отменить в части отказа в удовлетворении административных исковых требований мэрии муниципального образования «Город Магадан» о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 9 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункт 5 отчета об исполнении соглашения и пункт 2.1.9 типовой формы соглашения; подпункт 13 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункт 9 отчета об исполнении соглашения, пункт 2.1.13 типовой формы соглашения в части положения о недопущении роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам №22-ЖКХ (сводная), №46 (полезный отпуск), №2-ТП (отходы), подаваемым ресурсоснабжающими организациями городского округа в Росстат, принять в этой части новое решение, которым признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 9 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункт 5 отчета об исполнении соглашения и пункт 2.1.9 типовой формы соглашения; подпункт 13 пункта 1 перечня обязательств городского округа, пункт 9 отчета об исполнении соглашения, пункт 2.1.13 типовой формы соглашения в части положения о недопущении роста просроченной и кредиторской задолженности согласно данным статистической отчетности по формам №22-ЖКХ (сводная), №46 (полезный отпуск), №2-ТП (отходы), подаваемым ресурсоснабжающими организациями городского округа в Росстат, постановления Правительства Магаданской области №721-пп от 01 ноября 2019 года «О соглашениях, предусматривающих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов городских округов Магаданской области».

В остальной части решение Магаданского областного суда от 13 июля 2020 года оставить без изменения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев в кассационном порядке в Девятый кассационный суд общей юрисдикции (г. Владивосток) путем подачи кассационных жалоб (представления) через Магаданский областной суд.

Председательствующий	О ФИО3

Судьи	Е.Н. Ненашева

	Е.И. Захаров