Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (УИД) 34OS0000-01-2021-000591-06 (№ 3а-602/2021) по апелляционной жалобе административного истца ФИО1 на решение Волгоградского областного суда от 29 декабря 2021 г. об отказе в удовлетворении его административного искового заявления об оспаривании отдельных положений Порядка организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области, утвержденного постановлением Губернатора Волгоградской области от 2 апреля 2015 г. № 287.

Заслушав доклад судьи Фомина М.В., судебная коллегия

установила:

постановлением Губернатора Волгоградской области от 2 апреля 2015 г. № 287 утвержден Порядок организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области (далее – Порядок организации личного приема).

Порядок разработан в целях организации личного приема граждан Губернатором Волгоградской области, вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области, первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области (пункт 1.1).

Личный прием граждан Губернатором Волгоградской области проводится по результатам рассмотрения обращения граждан на личном приеме, проводимом вице-губернатором - руководителем аппарата Губернатора Волгоградской области (далее именуется - вице-губернатор - руководитель аппарата), первыми заместителями, заместителями Губернатора Волгоградской области (далее именуются - заместители Губернатора Волгоградской области).

Личный прием граждан вице-губернатором - руководителем аппарата, заместителями Губернатора Волгоградской области проводится по результатам рассмотрения обращения граждан на личном приеме, проводимом руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области.

Личный прием граждан может проводиться по инициативе Губернатора Волгоградской области, вице-губернатора - руководителя аппарата, заместителей Губернатора Волгоградской области без предварительного рассмотрения обращения граждан на личном приеме, проводимом соответственно вице-губернатором - руководителем аппарата, заместителями Губернатора Волгоградской области и (или) руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области (пункт 1.2).

Запись граждан на личный прием осуществляется на основании ходатайства о личном приеме гражданина, заявленного при личном обращении гражданина в отдел по работе с обращениями граждан и организаций аппарата Губернатора Волгоградской области (далее именуется - отдел) или орган исполнительной власти Волгоградской области, с использованием средств телефонной связи и (или) на основании письменного обращения, в том числе поступившего в форме электронного документа (пункт 1.4).

Предварительная запись граждан на личный прием, проводимый Губернатором Волгоградской области, осуществляется помощником Губернатора Волгоградской области, в должностные обязанности которого входит участие в подготовке и проведении личного приема граждан Губернатором Волгоградской области. При ведении записи граждан на личный прием, проводимый Губернатором Волгоградской области, оформляется учетная карточка.

Основанием для записи граждан на личный прием, проводимый Губернатором Волгоградской области, является заключение вице-губернатора - руководителя аппарата, заместителя Губернатора Волгоградской области, обосновывающее необходимость рассмотрения обращения гражданина на личном приеме граждан Губернатором Волгоградской области.

К заключению вице-губернатора - руководителя аппарата, заместителя Губернатора Волгоградской области, обосновывающему необходимость рассмотрения обращения гражданина на личном приеме, проводимом Губернатором Волгоградской области, прилагаются материалы рассмотрения соответствующего обращения (обращений) гражданина в случае их наличия (пункт 4.1).

ФИО1 обратился в Волгоградский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом внесенных в ходе судебного разбирательства изменений, а также определения суда от 24 декабря 2021 г. об оставлении искового заявления в части первоначально заявленных требований без рассмотрения по основаниям пункта 5 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспаривал приведенные выше в апелляционном определении положения Порядка организации личного приема как противоречащие статьям 2, 3, 5, 8, 9, 12, 13, 14 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон о порядке рассмотрения обращений граждан), неоправданно ограничивающие его конституционные права (статья 33 Конституции Российской Федерации).

Полагал, что в нарушение требований части 2 статьи 3 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан оспариваемым Порядком организации личного приема установлено правовое регулирование, снижающее уровень правовых гарантий граждан, предусмотренных федеральным законодательством, поскольку обуславливает возможность личного приема граждан Губернатором Волгоградской области предварительным рассмотрением обращения на личном приеме у иных должностных лиц и его результатами (дачей заключения, обосновывающего необходимость рассмотрения обращения на личном приеме губернатора).

Определением Волгоградского областного суда от 19 октября 2021 г. в принятии административного искового заявления ФИО1 к Губернатору Волгоградской области о возложении обязанности осуществить лично рассмотрение обращений отказано на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решением Волгоградского областного суда от 29 декабря 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления в соответствии с первоначально заявленными исковыми требованиями.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем Губернатора Волгоградской области ФИО2, а также участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения.

Изучив материалы дела, заслушав посредством видеоконференц-связи при содействии Волгоградского областного суда объяснения ФИО1, поддержавшего апелляционную жалобу, и представителя административного ответчика ФИО3, просившей оставить апелляционную жалобу без удовлетворения по доводам, изложенным в письменных возражениях, согласно которым Порядок организации личного приема граждан принят в соответствии со статьей 13 Закона о порядке рассмотрения обращения граждан, не противоречит законодательству Российской Федерации, не создает препятствий в реализации прав и свобод граждан, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., считавшего решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, поскольку оно принято в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Конституция Российской Федерации, закрепляя право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33), одновременно возлагает обязанность на государственные органы и органы местного самоуправления по его реализации и защите (статья 2, пункт «б» статьи 72).

В соответствии Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 17), который осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 21).

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с частью 2 статьи 3 которого законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Согласно пункту 3 статьи 7 Устава Волгоградской области (принят 24 февраля 2012 г.) систему органов государственной власти Волгоградской области образуют: Волгоградская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти Волгоградской области; Губернатор Волгоградской области - высшее должностное лицо Волгоградской области; Администрация Волгоградской области - высший исполнительный орган государственной власти Волгоградской области.

Исполнительную власть Волгоградской области осуществляют Губернатор Волгоградской области, Администрация Волгоградской области и органы исполнительной власти Волгоградской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законами Волгоградской области (пункт 1 статьи 22 Устава).

Губернатор руководит деятельностью Администрации Волгоградской области и определяет направления ее деятельности; утверждает положения об органах исполнительной власти Волгоградской области, реализует иные полномочия (пункт 1 статьи 24 Устава).

Губернатор Волгоградской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Волгоградской области издает постановления и распоряжения (пункт 2 статьи 24 Устава).

Губернатор Волгоградской области возглавляет Администрацию Волгоградской области. Администрация Волгоградской области является коллегиальным высшим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области, который состоит из Губернатора Волгоградской области, вице-губернатора - руководителя аппарата Губернатора Волгоградской области, заместителей Губернатора Волгоградской области и руководителей органов исполнительной власти Волгоградской области (пункт 2 статьи 28, пункт 2 статьи 29 Устава).

Согласно части 2 статьи 4, части 1 статьи 8 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» к нормативным правовым актам Волгоградской области относятся, в том числе постановления Губернатора Волгоградской области.

С учетом изложенного, руководствуясь разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», судом сделан вывод о том, что оспариваемый Порядок организации личного приема утвержден административным ответчиком в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением установленного порядка подготовки и принятия, рассчитан на неоднократное применение и устанавливает обязательные для исполнения неопределенным кругом лиц правила, направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с реализацией гражданами права на личный прием Губернатором Волгоградской области, его заместителями и руководителями органов исполнительной власти Волгоградской области.

В соответствии с частью 1 статьи 29, частью 4 статьи 30 Закона Волгоградской области от 9 декабря 2014 г. № 169-ОД «О нормативных правовых актах Волгоградской области» постановление Губернатора Волгоградской области от 2 апреля 2015 г. № 287 об утверждении оспариваемого Порядка вступило в силу со дня его официального опубликования (пункт 2) в газете «Волгоградская правда» (выпуск № 62 за 8 апреля 2015 г.).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, суд обоснованно исходил из того, что, утверждая оспариваемый Порядок организации личного приема, Губернатор Волгоградской области, руководствуясь приведенными положениями федерального законодательства, действовал в пределах полномочий, в целях установления (регламентации) единого порядка реализации гражданами права на обращение на личный прием руководителей исполнительных органов государственной власти Волгоградской области, закрепленного в части 1 статьи 2 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.

Вопреки доводам административного истца, конкретный порядок осуществления приема граждан Закон о порядке рассмотрения обращений граждан не содержит, оспариваемые истцом нормы Порядка организации личного приема не умаляют прав граждан по сравнению с тем уровнем, на котором они определены федеральным законодательством, не допускают проведения личного приема неуполномоченным лицом. Факт официального опубликования оспариваемого нормативного правового акта нашел свое подтверждение надлежащими доказательствами, которым судом в решении дана оценка в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ (заверенная надлежащим образом копия выпуска газеты из библиотечной подшивки на л.д. 35 т. 3).

Дав оценку нормам Порядка организации личного приема в их системном единстве, сопоставив их с нормами Федерального закона, на противоречие которым указывалось административным истцом, судом сделан правильный вывод об отсутствии препятствий для граждан, желающих обратиться лично в соответствии с графиком приема, очередностью и предварительной записи и реализовать свое право на личный прием уполномоченными лицами, что в полной мере соответствует положениям статьи 2, а также части 1 статьи 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан.

Ссылки ФИО1 на неверное применение судом норм материального права, имеющих большую юридическую силу, при разрешении его требований об оспаривании пункта 1.2 Порядка, несостоятельны. Часть 1 статьи 13 Закона о порядке рассмотрения обращений граждан приведена в решении суда в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации (определение от 28 ноября 2019 г. № 3004-О).

Доводы жалобы о необходимости повторного проведения подготовки дела и предварительного судебного заседания в случае замены состава суда, прокурора основаны на неправильном толковании процессуального закона (часть 4 статьи 28 КАС РФ).

Отказ в привлечении к участию в административном деле должностных лиц, принимавших участие в рассмотрении обращений, отмену судебного акта повлечь не могут, поскольку проверка законности и обоснованности принятых решений по конкретным обращениям ФИО1 не может быть произведена судом при рассмотрении дела по требованиям об оспаривании нормативного правового акта.

При разрешении дела судом верно определены юридически значимые обстоятельства, выводы подтверждены материалами дела, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие безусловную отмену решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 310 КАС РФ, по административному делу не установлены.

Признав, что оспариваемые нормативные положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе истцу в удовлетворении заявленных требований (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Волгоградского областного суда от 29 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев.

Определение суда апелляционной инстанции в окончательной форме изготовлено 4 мая 2022 г.

Председательствующий

Судьи