Гражданский кодекс часть 1

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Колпаковой А.В., судей Фофонова А.С., Шатского Ю.А., при ведении протокола секретарем судебного заседания Сапожниковой А.Н., рассмотрела в открытом судебном заседании, административное дело (УИД 30OS0000-01-2020-000089-44) по апелляционной жалобе Ломакина Дмитрия Михайловича на решение Астраханского областного суда от 28 апреля 2020 г. об отказе в удовлетворении коллективного административного иска, поданного в интересах группы лиц, лицом представляющим интересы группы Ломакиным Дмитрием Михайловичем о признании не действующим с момента принятия Распоряжения Губернатора Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 190-р «О специальных пропусках, выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области» (в редакции Распоряжения Губернатора Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 214-р), Распоряжения Правительства Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 103-Пр «О введении на территории Астраханской области ограничительных мероприятий (карантина)», абзаца 12 пункта 5, пунктов 3, 6, 7, 8, 15, 20 «Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области», утвержденных Постановлением Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 148-П «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П), «Перечня организаций, на которые не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П); и отказе в удовлетворении административного иска Ломакина Дмитрия Михайловича о признании незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области Носковой Л.Н. от 30 марта 2020 г. № 2.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В., объяснения поддержавшего доводы апелляционной жалобы представляющего интересы группы лиц, административного истца Ломакина Д.М., объяснения представителя административных ответчиков Правительства Астраханской области и Губернатора Астраханской области Музалевской О.А., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора третьего отдела управления Главного гражданско-судебного Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В., судебная коллегия

установила:

30 января 2020 г. по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

В связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), в период с 30 марта 2020 г. по 11 апреля 2020 г. на территории Астраханской области были приняты следующие нормативные правовые акты:

Распоряжение Правительства Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 103-Пр «О введении на территории Астраханской области ограничительных мероприятий (карантина)», согласно которому ограничительные мероприятия (карантин) введены на территории Астраханской области с 30 марта 2020 г. в соответствии с мероприятиями, предусмотренными распоряжением Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р «О введении режима повышенной готовности на территории Астраханской области» (далее- Распоряжение № 103-Пр).

Данный нормативный правовой акт размещен 30 марта 2020 г. на официальном портале http://www.pravo-astrobl.ru.

Распоряжение Губернатора Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 190-р «О специальных пропусках, выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области», согласно которому была утверждена форма специальных пропусков, выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области», с внесенными в указанный нормативный правовой акт изменениями на основании Распоряжения Губернатора Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 214-р, которым была изложена новая редакция преамбулы распоряжения и изложен в новой редакции абзац 1 пункта 1. (далее- Распоряжение № 190-р).

Данные нормативные правовые акты размещены 30 марта 2020 г., 11 апреля 2020 г. на официальном портале http://www.pravo-astrobl.ru.

Постановление Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 148-П «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Указанным нормативным актом утвержден «Перечень организаций, на которые не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области (далее Постановление № 148-П).

Постановлением Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П в Постановление № 148-П, внесены изменения, в том числе утвержден в новой редакции согласно приложению № 3 «Перечень организаций, на которые не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» и изложены в новой редакции пункты 3, 4, 5, 7, 15, 50, Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области (далее – Постановление № 155-П).

Данные нормативные правовые акты размещены соответственно 4 апреля 2020 г., 11 апреля 2020 г. на официальном портале http://www.pravo-astrobl.ru

Оспаривая в порядке статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее- КАС РФ), вышеуказанные нормативные правовые акты, с коллективным административным исковым заявлением обратилась группа лиц, в составе более двадцати человек, указав Ломакина Д.М. в качестве лица, которому поручено ведение соответствующего административного дела.

В ходе судебного заседания, в суде первой инстанции, лицо которому было поручено ведение коллективного иска, Ломакин Д.М., в письменном заявлении в адрес суда, с учетом уточнений исковых требований и отказа от иска в части, просил признать недействующими следующие нормативные правовые акты: абзац 12 пункта 5, пункты 3, 6, 7, 8, 15, 20 «Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области», утвержденные Постановлением Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 148-П «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П), «Перечень организаций, на которые не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П), Распоряжение Правительства Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 103-Пр «О введении на территории Астраханской области ограничительных мероприятий (карантина)», Распоряжение Губернатора Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 190-р «О специальных пропусках, выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области» (в редакции Распоряжения Губернатора Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 214-р).

Требования коллективного административного иска административный истец Ломакин Д.М., которому было поручено ведение коллективного иска, мотивировал тем, что оспариваемые правовые нормы, установленные органами государственной власти Астраханской области, содержат запреты и предписания, явно выходящие за пределы установленных Правилами поведения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417, что запрещено пунктом 1.1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Просил учесть, что установление обязанности соблюдения режима самоизоляции по месту проживания (пребывания) с возложением обязанности не покидать место проживания (пребывания), не осуществлять передвижение по территории Астраханской области, в том числе с использованием транспортных средств, за исключением лиц, имеющих служебные удостоверения и специальные пропуска, привело к существенному ограничению предпринимательской и иной деятельности. Никаких полномочий вносить обязательные для исполнения требования о запрете гражданам, находящимся в состоянии физического, психического и социального благополучия не покидать места проживания у административных ответчиков не имелось.

Просил учесть, что запрет находится на улицах иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан, не может отвечать требованиям законности, так как полностью совпадает по смыслу и содержанием с понятием комендантского часа, предусмотренного статьёй 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Однако, поскольку чрезвычайная ситуация на территории Астраханской области не была объявлена, и угроза распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, отсутствовала, то не имелось и оснований для введения ограничительных мероприятий.

Кроме того указывал на то, что положениями оспариваемых нормативных правовых актов нарушено гарантированное Конституцией Российской Федерации право на труд и свободу передвижения.

Также Ломакин Д.М. отдельно заявил административный иск о признании незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области Носковой Л.Н. от 30 марта 2020 г. № 2 в Правительство Астраханской области о введении ограничительных мероприятий (карантина). Указав в обоснование требований, что данное Предложение не соответствует закону и подзаконным актам, регулирующим спорные правоотношения, не основывается на реальной санитарно- эпидемиологической обстановке в Астраханской области.

Определением Астраханского областного суда от 24 апреля 2020 г. на основании статьи 136 КАС РФ вышеуказанные административные дела объединены в одно производство.

Решением Астраханского областного суда от 28 апреля 2020 г. оставлены без удовлетворения административное исковое заявление Ломакина Д.М. об оспаривании Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2 о введении ограничительных мероприятий (карантина) и коллективное административное исковое заявление, поданное в интересах группы лиц, лицом представляющим интересы группы Ломакиным Д.М. о признании не действующими нормативных правовых актов.

Не согласившись с решением суда, Ломакин Д.М. подал апелляционную жалобу, в которой просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме.

По мнению апеллянта, выводы суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, в том числе правил опубликования, противоречат нормам материального права и не соответствуют действительным обстоятельствам административного дела.

В обоснование апелляционной жалобы административный истец Ломакин Д.М. ссылается на нарушение порядка вступления нормативных правовых актов в силу, поскольку судом не учтено, что к сфере их регулирования относятся вопросы защиты конституционных прав, а, следовательно, вступление их в силу с момента опубликования, запрещено законом.

Также автор жалобы считает неверным вывод суда о том, что нормативные правовые акты соответствуют пункту 1 Постановления Правительства РФ от 19 августа 2005 г. № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор». По его мнению, изданные на основании рекомендательного (необязательного) Предложения Главного санитарного врача Астраханской области, оспариваемые нормативные акты не должны носить обязательный характер. Настаивает на том, что введение обязательных ограничительных мероприятий (карантина) могло быть осуществлено исключительно на основании Предписания органа, осуществляющего санитарно-эпидемиологический надзор. При этом просит учесть, что рекомендательный, а не обязательный характер Предложения главного государственного санитарного врача Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2 был подтвержден в судебном заседании представителем Управления Роспотребнадзора по Астраханской области.

По мнению автора жалобы, выводы суда о несостоятельности иска свидетельствуют о фактическом признании судом Постановления Правительства РФ от 19 августа 2005 г. № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» недействующим, несмотря на то, что такие полномочия у областного суда отсутствуют.

Кроме того апеллянт считает несостоятельным вывод суда о том, что установление границ территории, на которой вводятся те или иные ограничительные мероприятия (карантин), относится к усмотрению органа исполнительной власти, поскольку такие самостоятельные полномочия законом не предусмотрены, правом принимать такие решения, Правительство и Губернатор Астраханской области не наделены.

Действия Главного государственного санитарного врача (Управления Роспотребнадзора) по Астраханской области и принятое им решение, выраженное в Предложении о введении ограничительных мероприятий (карантина) от 30 марта 2020 г. № 2 являются незаконными, поскольку не основаны на фактической эпидемиологической обстановке.

Также апеллянт ссылается на нарушение процессуальных прав гражданки Мироновой В.Е., которой было отказано в рассмотрении ее ходатайства об участии в деле в качестве соистца по иску об оспаривании Предложения. Просит также учесть нарушение прав двух участников коллективного иска ввиду ограничения их участия в ходе судебного заседания в суде первой инстанции.

На указанную апелляционную жалобу поданы возражения прокурором Астраханской области, представителем Правительства Астраханской области и Губернатора Астраханской области, а также представителем Управления Роспотребнадзора по Астраханской области, в которых представители полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Правительства Астраханской области и Губернатора Астраханской области Музалевская О.А. указывает, что в решении суда сделан правильный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к форме, порядку принятия, введения в действие и опубликования.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области Холина И.А. указывает на отсутствие нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца, поскольку оспариваемое Предложение имеет рекомендательный характер, принято в пределах компетенции руководителя Управления Роспотребнадзора, в соответствии с федеральным законодательством, в рамках межведомственного взаимодействия.

В возражениях на апелляционную жалобу, прокурор участвующий в деле, указывает на то, что суд обоснованно пришел к выводу, что принятые региональные нормативные правовые акты не нарушают конституционных прав граждан, не противоречат федеральным конституционным законам, федеральным законам, разработаны и приняты с целью урегулирования отношений, возникающих в связи с возникновением угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих.

В суд апелляционной инстанции не явились - Главный государственный санитарный врач по Астраханской области Носкова Л.Н., представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области, извещены надлежащим образом, в деле имеются уведомления.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, допрошенный посредством видеоконференц связи при содействии Астраханского областного суда, административный истец Ломакин Д.М., выдвинувший требования по коллективному и личному административному исковому заявлению, поддержал доводы апелляционной жалобы, просил их удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить.

Допрошенная посредством видеоконференц связи при содействии Астраханского областного суда представитель административных ответчиков Правительства Астраханской области и Губернатора Астраханской области Музалевская О.А., возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила оставить ее без удовлетворения, решение суда – без изменения.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, их представителей, исследовав представленные доказательства, проверив оспариваемые положения нормативных правовых актов на их соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверив порядок принятия оспариваемых нормативных правовых актов, заслушав заключение прокурора, проанализировав в соответствии с требованиями пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из части 8 статьи 213 КАС РФ к обстоятельствам подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Проанализировав доводы административных исков, изучив предоставленные административным ответчиком доказательства соблюдения порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, судебная коллегия соглашается с выводами суда, что оспариваемые нормативные акты были приняты Правительством Астраханской области и Губернатором Астраханской области в пределах полномочий, с соблюдением установленного порядка, в соответствующей закону форме и размещены на официальном интернет-портале в установленные законом сроки.

Судом первой инстанции при применении норм регламентирующих полномочия, процедуру принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу оспариваемых актов, были правильно учтены положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее- Федеральный закон. № 68-ФЗ), Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2020 г. № 206 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее –Указ № 206), Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее – Указ № 239), Устава Астраханской области, Закона Астраханской области № 42/2009-03 от 5 июня 2009 г. «О Правительстве Астраханской области».

Специальным нормативным правовым актом, определяющим общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, является Федеральный закон № 68-ФЗ.

Действие приведённого закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (преамбула).

Как было указано выше по решению Всемирной организации здравоохранения 30 января 2020 г. объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 г. ситуация признана пандемией.

Согласно Указу № 206 и Указу № 239 Президентом Российской Федерации поручено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID- 19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в первую очередь: а) определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее - соответствующая территория), в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации; б) приостановить (ограничить) деятельность находящихся на соответствующей территории отдельных организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также индивидуальных предпринимателей с четом положений пунктов 4 и 5 настоящего Указа; в) установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки.

Начиная с 1 апреля 2020 г. распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих, включено законодателем в число обстоятельств, которые влекут возможность возникновения чрезвычайной ситуации.

В соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 Федерального закона № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения, которые в данном случае были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 и предусматривали, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).

Также Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ были внесены поправки в Федеральный закон № 68-ФЗ, в силу которых при введении на территории конкретного субъекта РФ режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения, региональные органы государственной власти принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (подпункт «а» пункта 1 статьи 11); принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м» пункта 1 статьи 11); устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» настоящего пункта (подпункт «у» пункта 1 статьи 11); с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» статьи 10 настоящего Федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «а.1» статьи 10 настоящего Федерального закона. (подпункт «ф» пункта 1 статьи 11).

Таким образом, из совокупного анализа вышеуказанных норм следует, что при угрозе возникновения на определенной территории чрезвычайной ситуации, в том числе в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, вводится режим повышенной готовности. При его введении постановлением Правительства Российской Федерации устанавливаются, в том числе обязательные для исполнения гражданами правила поведения. Во исполнение федеральных нормативных актов при угрозе возникновения на определенной территории чрезвычайной ситуации, в том числе в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, соответствующие нормативные акты могут приниматься на региональном уровне.

Исходя из изложенного, доводы автора апелляционной жалобы об отсутствии у Губернатора Астраханской области и возглавляемого им Правительства полномочий на принятие оспариваемых нормативных актов не соответствуют действующему правовому регулированию и подлежат отклонению.

Согласно Уставу Астраханской области исполнительную власть вАстраханской области осуществляют возглавляемое Губернатором Астраханской области Правительство Астраханской области и иные исполнительные органы государственной власти Астраханской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом и законом Астраханской области.

Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области (статья 22), в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению на территории Астраханской области (часть 2 статьи 23).

Правительство Астраханской области, возглавляемое Губернатором Астраханской области, является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области, принимает акты в форме постановлений и распоряжений, обеспечивает их исполнение (статья 26 Устава, часть 1 статьи 27 Закона Астраханской области № 42/2009-03 от 5 июня 2009 г. «О Правительстве Астраханской области»).

При установленных обстоятельствах, разработка и реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий связанных с угрозой возникновения на территории Астраханской области чрезвычайной ситуации, в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, относится к полномочиям Губернатора Астраханской области и возглавляемого им Правительства.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в целях реализации Указа № 239, распоряжением Губернатора Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 201-р «О внесении изменений в распоряжение Губернатора Астраханской области от 17 марта 2020 г. № 159-р» были внесены изменения в распоряжение Губернатора № 159-р, в соответствии с которыми Правительству Астраханской области было поручено утвердить правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области.

Правительство Астраханской области, исполняя распоряжение Губернатора, вынесло оспариваемое административным истцом Постановление от 4 апреля 2020 г. № 148-П «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Астраханской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 155-П), которым были утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями в период действия режима повышенной готовности на территории Астраханской области (далее- Правила поведения) оспариваемые участниками коллективного иска в части абзаца 12 пункта 5, пунктов 3, 6, 7, 8, 15, 20 и Перечень организаций, на которые не распространяется действие Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (далее- Перечень организаций).

Распоряжением Правительства № 103-Пр (в ред. распоряжения Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 123-Пр «О внесении изменения в распоряжение Правительства Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 103-Пр»), было установлено, что организация выполнения ограничительных мероприятий (карантина) осуществляется в соответствии с постановлением Правительства № 148-П.

Кроме того, распоряжением Губернатора Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 190-р «О специальных пропусках выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области» (в редакции распоряжения Губернатора Астраханской области от 11 апреля 2020 г. № 214-р «О внесении изменений в распоряжение Губернатора Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 190-р») (далее- Распоряжение о специальных пропусках) была утверждена форма специальных пропусков, выдаваемых в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина) на территории Астраханской области, а также утвержден перечень лиц, осуществляющих передвижение по территории Астраханской области в период действия режима повышенной готовности и реализации ограничительных мероприятий (карантина).

По итогам исследования представленных административным ответчиком доказательств, судом первой инстанции, с учетом представленных Правительством Астраханской области доказательств (листа замечаний, карточек согласования, пояснительных записок) обоснованно сделан вывод о соблюдении при принятии оспариваемых требований раздела 4 «Порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства» регламента Правительства Астраханской области, утверждённого постановлением Правительства Астраханской области от 15 февраля 2005 г. № 1-П, в части согласования проектов принимаемых нормативных правовых актов с заинтересованными исполнительными органами государственной власти Астраханской области, Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области.

При этом судом было правильно принято во внимание, что проект постановления Правительства № 148-П дополнительно был рассмотрен и согласован на заседании штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID - 19) на территории Астраханской области.

Проверяя порядок вступления в силу оспариваемых нормативных актов, суд верно руководствовался Законом Астраханской области от 10 апреля 2012 г. № 18/2012-03 «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области», в силу статьи 15 которого Устав Астраханской области, законы Астраханской области, а также подзаконные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат опубликованию в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» и размещению (опубликованию) в сетевом издании, определенном Правительством Астраханской области (Официальный интернет-портал правовой информации органов государственной власти Астраханской области www.pravo- astrobl.ru), а также на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Согласно части 1 статьи 27 Закона Астраханской области от 5 июня 2009 г. № 42/2009-03 «О Правительстве Астраханской области» Правительство Астраханской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральногозаконодательства, Устава Астраханской области, законов Астраханской области принимает акты в форме постановлений и распоряжений.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается первая публикация его полного текста в «Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области» или первое размещение (опубликование) полного текста нормативного правового акта на официальном интернет-портале.

Согласно представленным в дело выпискам распоряжение Правительства № 103-Пр было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru/documentydocument-0002202003300008/ 30 марта 2020 г. Вступило в силу в день его подписания - 30 марта 2020 г.

Постановление Правительства № 148-П было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru/document/document-0002202004040003/ 4 апреля 2020 г. Вступило в силу 4 апреля 2020 г.

Постановление Правительства №155-П опубликовано на официальном интернет- портале правовой информации органов государственной власти Астраханской области http://pravo-astrobl.ru/document/document-0002202004110002/11 апреля 2020 г. Вступило в силу 11 апреля 2020 г.

Распоряжение Губернатора № 190-р было опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации органов государственной власти Астраханской областиhttp://pravo-astrobl.ru/document/document-0002202003300010/ 30 марта 2020 г. Вступило в силу 30 марта 2020 г.

При изложенных обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд обоснованно пришёл к заключению, что оспариваемые Распоряжение № 103-Пр, Распоряжение № 190-р, Постановление № 148-П, Постановление № 155-П, являясь по своему содержанию нормативными правовыми актами в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, были приняты Губернатором Астраханской области и возглавляемым им Правительством, в пределах предоставленных полномочий, в развитие приведенных выше положений федерального законодательства, наделяющего исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID- 19), высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации правом разработки и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, в связи с распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Необходимо также отметить, что оспариваемые Распоряжение № 103-Пр, Распоряжение № 190-р, Постановление № 148-П, Постановление № 155-П соответствуют действующему законодательству Российской Федерации на момент рассмотрения дела судом.

Указания в апелляционной жалобе на то, что введение обязательных ограничительных мероприятий могло быть осуществлено исключительно на основании обязательного Предписания, а не Предложения органов Роспотребнадзора судебной коллегией отклоняются как не основанные на нормах действующего законодательства.

Действительно, согласно пункту 1 постановления Правительства РФ от 19 августа 2005 г. № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» (далее - Постановление № 529) решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Вместе с тем, данный нормативный акт принят во исполнение статьи 6 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Федеральный закон № 52-ФЗ), которым не исключается введение необходимых ограничительных мероприятий (карантина) и в ином порядке, отличном от порядка, установленного Постановлением № 529 (статья 31 Федерального закона № 52-ФЗ).

Также следует отметить, что вопреки доводам автора апелляционной жалобы об отсутствии эпидемиологической опасности на момент принятия оспариваемых Распоряжения № 103-Пр, Распоряжения № 190-р, Постановления № 148-П, Постановления № 155-П, наличие на территории Российской Федерации, частью которой является Астраханская область сложной эпидемиологической обстановки достаточной для введения режима повышенной готовности, подтверждаются объявленной Всемирной организацией здравоохранения пандемией новой коронавирусной инфекции и ускорением темпов ее распространения в 170 странах мира, включая Российскую Федерацию, постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 г. № 2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV», от 31 января 2020 г. № 3 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV», от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», от 13 марта 2020 г. № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения Covid-2019».

Помимо этого, из материалов дела следует, что необходимость организации мероприятий по предупреждению распространения заболеваний COVID–19 среди населения Астраханской области и снижения интенсивности их эпидемического распространения следовала также из оперативных данных предоставляемых Управлением Роспотребнадзора по Астраханской области, включая не только данные изложенные в Предложении Главного государственного санитарного врача от 30 марта 2020 г. № 2, но и из сведений открытых источников о положительной динамике распространения инфекционного заболевания и данных оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID - 19) о скорости распространения заболеваемости и коэффициентах летальности на территории Астраханской области.

При этом судебная коллегия считает необходимым отметить, что указание Ломакина Д.М. на небольшой ареал распространения и незначительные показатели смертности на территории Астраханской области не могут свидетельствовать об отсутствии оснований у административных ответчиков для введения режима повышенной готовности, поскольку целью его установления как раз и являлось недопущение разрастания угрозы массовой заболеваемости и достижение показателей снижения интенсивности эпидемического распространения.

Таким образом, вопреки мнению апеллятора, то обстоятельство, что на территории Астраханской области не было выявлено в юридически значимый период обширных очагов заболеваемости и была зафиксирована только начальная стадия заражения, лишь подтверждает обоснованность применения Правительством и Губернатором Астраханской области сдерживающих мер, направленных на стабилизацию ситуации, так как принятые меры были направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемического распространения заболеваемости, вызванной новым подтипом коронавируса, что не противоречит указанным в коллективном административном исковом заявлении нормам.

Судебной коллегией отклоняются как ошибочные и доводы апелляционной жалобы о нарушениях десятидневного срока вступления в силу, поскольку затрагивая права граждан на труд и свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Астраханской области, оспариваемые региональные нормативные правовые акты не создают нового правового регулирования, а основываются на уже действующих положениях федерального законодательства, являясь нормами, принятыми во исполнение Федерального закона № 68-ФЗ, Указа № 206, Указа № 239.

При изложенных обстоятельствах, судебная коллегия признает верными выводы суда о том, что нормативные требования устанавливающие форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу при принятии и опубликовании оспариваемых нормативных актов Правительством Астраханской области и Губернатором Астраханской области были соблюдены.

Проверяя содержание оспариваемых Распоряжения № 103-Пр, Распоряжения № 190-р, Постановления № 148-П, Постановления № 155-П, на предмет их соответствия федеральному и региональному законодательству, судебная коллегия исходит из следующего.

По смыслу Конституции Российской Федерации жизнь и здоровье человека являются высшим благом, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а, следовательно, их сохранение и укрепление играют первоочередную роль в жизни общества и государства.

Согласно пункту «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

С учетом вышеназванных норм права, принимая во внимание необходимость обеспечения прав граждан на защиту жизни и здоровья в связи с угрозой распространения на территории Астраханской области коронавирусной инфекции (COVID-19) оспариваемым Распоряжением Правительства № 103-Пр (в ред. распоряжения Правительства Астраханской области от 4 апреля 2020 г. № 123-Пр), было установлено, что организация выполнения ограничительных мероприятий (карантина) осуществляется в соответствии с Постановлением № 148-П (в редакции Постановления № 155-П), которым в свою очередь были утверждены оспариваемый в настоящем деле Перечень организаций и оспариваемые в части абзаца 12 пункта 5, пункты 3, 6, 7, 8, 15, 20 Правила поведения.

Таким образом, оспариваемые Распоряжение № 103-Пр, Распоряжение № 190-р, Постановление № 148-П, Постановление № 155-П были направлены на обеспечение реализации и защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, проживающих и (или) прибывших на территорию Астраханской области, включая группу административных истцов и представляющего их интересы Ломакина Д.М., на жизнь и здоровье как высших и наиболее значимых конституционных ценностей.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Правила поведения содержат запрет и предписания, явно выходящие за пределы Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства РоссийскойФедерации от 2 апреля 2020 г. № 417, что запрещено пунктом 1.1 статьи 11 Федерального закона № 68- ФЗ, являются несостоятельными.

Как следует из содержания оспариваемых в части абзаца 12 пункта 5, пункты 3, 6, 7, 8, 15, 20 Правил поведения, они приняты Правительством Астраханской области в пределах полномочий предоставленных статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ и не противоречат Правилам поведения, обязательным для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 417.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении конституционных прав административных истцов на труд, свободу передвижения, существенное ограничение предпринимательской и иной экономической деятельности ввиду отсутствия специального правового регулирования на федеральном уровне ограничения права граждан на свободу передвижения при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, основаны на неправильном применении и толковании норм права.

В число прав и свобод человека, являющихся основой конституционного строя Российской Федерации, Конституция РФ включает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27).

Вместе с тем, в Российской Федерации как в правовом и демократическом государстве защита указанных конституционных ценностей предполагает, как следует из статей 17 (часть 3), 19, 55 (части 2 и 3) и 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации, возможность - в соответствии с конституционно одобряемыми целями на основе принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов - ограничений прав и свобод человека и гражданина, включая права, закрепленные статьей 27 (часть 1) Конституции РФ, с тем чтобы не допустить умаления этих прав.

Права гражданина Российской Федерации на труд, свободу передвижения не являются абсолютными, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации они могут быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, в том числе, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.

Конкретизируя данные предписания, статья 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации.

Таким законом, регулирующим правовые отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон № 68-ФЗ. Именно положениями данного Федерального закона установлены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности; а также обязанность граждан Российской Федерации соблюдать нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности.

При этом судебная коллегия отмечает, в том числе и то обстоятельство, что на момент принятия оспариваемых региональных нормативных правовых актов Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», вступившим в силу с 1 апреля 2020 г., были внесены изменения в Федеральный закон № 68-ФЗ, регламентирующие вопросы установления в субъектах Российской Федерации режима повышенной готовности и возлагающие на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации обязанности осуществлять необходимые мероприятия по введению режима повышенной готовности.

Таким образом, исходя из содержания предпринятых в оспариваемых Распоряжении № 103-Пр, Распоряжении № 190-р, Постановлении № 148-П, Постановлении № 155-П общеобязательных мер, связанных с установлением Правил поведения, Перечня организаций, Распоряжения о пропусках, судом верно сделан вывод, что установленные оспариваемыми региональными актами мероприятия, связанные с введением режима повышенной готовности были мотивированы необходимостью установления равновесия между общественными и частными интересами и не препятствовали реализации основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, исходя из буквального содержания, оспариваемые региональные нормы, изложенные в Перечне организаций, Правилах поведения и Распоряжении о специальных пропусках направлены на урегулирование правоотношений, предусматривающих условия функционирования отдельных объектов хозяйственной деятельности и возможности нахождения и передвижения отдельных категорий граждан вне места их проживания (пребывания) в период действия режима повышенной готовности в Астраханской области. Данные нормоположения не содержат норм права, ограничивающих право на труд, частную жизнь, выбор гражданами места жительства и проживания. По своей сути они регламентируют вопросы функционирования тех сфер деятельности, которые не подпадающие под действие общих ограничений (деятельность производств непрерывного и жизненно необходимого цикла, организацию жизнедеятельности в случаях объективной невозможности соблюдения самоизоляции и иных подобных случаев).

При этом, следует иметь ввиду, что каких-либо ограничений альтернативных (бесконтактных) способов ведения бизнеса, дистанционного участия в трудовой и социальной жизни оспариваемые нормы не содержат.

Не состоятельны ссылки апеллятора и на нарушение положений Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», поскольку нормативно правовые акты, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации при введении чрезвычайного положения, не регулируют спорные правоотношения, так как оспариваемые Распоряжение № 103-Пр, Распоряжение № 190-р, Постановление № 148-П, Постановление № 155-П приняты в связи с введением режима повышенной готовности, который имеет самостоятельное правовое определение и не тождественен режиму чрезвычайного положения.

Указанное подтверждается пунктом 6 статьи 4.1 Федерального закона № 68-ФЗ согласно которого органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций могут функционировать в одном из следующих режимов: а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации; б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации; в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Исходя из буквального содержания, принятые в оспариваемых Распоряжении № 103-Пр, Распоряжении № 190-р, Постановлении № 148-П, Постановлении № 155-П меры реагирования по предотвращению возникновения чрезвычайной ситуации, связанной с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Астраханской области, не нарушают действующее в этой сфере законодательство, поскольку установленный режим по существу является режимом повышенной готовности, а не режимом чрезвычайного положения.

Не могут быть основанием для отмены решения суда первой инстанции и доводы апелляционной жалобы о допущенных процессуальных нарушениях, связанных с неприсоединением к личному иску Ломакина Д.М. о признании незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области Носковой Л.Н. от 30 марта 2020 г. № 2 иного аналогичного административного искового требования, предъявленного Мироновой В.Е., поскольку обязанности суда по соединению любых однородных требований, предъявленных различными гражданами действующие нормы КАС РФ не содержат, а вышеуказанный иск Мироновой В.Е. как следует из ответа Астраханского областного суда был принят к производству и рассматривался в самостоятельном административном деле.

Кроме того, отказ в реализации процессуальных прав Мироновой В.Е. на присоединение к административному иску Ломакина Д.М. никоим образом самой административной истицей не оспаривался, апелляционная жалоба в данной части ею не предъявлялась, доводы же апелляционной жалобы истца по настоящему делу в данной части на его процессуальный статус не повлияли.

Что же касается доводов по ограничению прав на участие в деле двух непоименованных участников коллективного иска, чье присутствие в здании Астраханского областного суда, согласно пояснениям Ломакина Д.М. было ограничено, то, как следует из протокола судебного заседания от 24 апреля 2020 г. и пояснений Ломакина Д.М. в суде апелляционной инстанции, какие либо конкретные лица, являющиеся участниками группового иска в рамках рассмотрения дела для участия в процессе не заявлялись, ходатайства об обеспечении их личного участия в материалах дела отсутствуют, а присутствие в зале судебного заседания двух непоименованных лиц, не заявляющими себя участниками процесса, судом было правомерно ограничено, исходя из пункта 7 Постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, Президиума Совета судей Российской Федерации от 8 апреля 2020 г. № 821 «О приостановлении личного приема граждан в судах», предусматривающего ограничение доступа в суды лиц, не являющихся участниками судебных процессов.

Ввиду того, что судом первой инстанции было также рассмотрено в рамках настоящего дела и требование о признании незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2 о введении ограничительных мероприятий (карантина), судебная коллегия проводит проверку правильности выводов суда первой инстанции и в данной части.

Перечень административных дел подсудных верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа в качестве суда первой инстанции определен статьей 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частности, областной суд рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 2 Постановления Пленума № 50 разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Из содержания обжалуемого Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2 о введении ограничительных мероприятий (карантина) усматривается, что оно адресовано Главным государственным санитарным врачом по Астраханской области в Правительство Астраханской области и содержит предложение по рассмотрению вопросов по введению дополнительных ограничительных мероприятий, обязывающих граждан и организации соблюдать принципы социального дистанцирования, самоизоляции и специального режима допуска в места совместного пребывания граждан.

Таким образом, оспариваемое Предложение не устанавливает, не изменяет, не отменяет правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные отношения, в связи с чем, его нельзя квалифицировать как нормативный правовой акт.

Как следует из письменных и устных возражений на указанный самостоятельных административный иск Ломакина Д.М. об обжаловании Предложения, представитель Роспотребнадзора в ходе судебного заседания не отрицал ненормативного характера данного акта, так как обращал внимание суда на его рекомендательный характер, межведомственную сферу применения и отсутствие его публикации в официальном издании. Указанное также следует из исследованного судом, приложенного к административному иску ответа Управления Роспотребнадзора по Астраханской области на обращение Ломакина Д.М. от 17 апреля 2020 г., согласно которому заявителю разъяснено, что Предложение подготовлено а соответствии с пунктом 8 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», относится к межведомственной переписке и официальной публикации не подлежит.

Вместе с тем, согласно содержанию резолютивной части суд проигнорировал данную позицию, и, рассмотрев по существу требования, отказал в удовлетворении административного иска в полном объеме, в том числе и по требованию об оспаривании Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2.

Как разъяснено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее- Постановление Пленума № 50), административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Как следует из правовой позиции выраженной Конституционным судом Российской Федерации в определениях от 14 января 1999 г. № 220-О, от 16 июля 2015 г.№ 1823-О, от 29 сентября 2015 г. № 2215-О из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

Данное правовое регулирование по своему содержанию направлено на реализацию положений Конституции Российской Федерации, предусматривающих гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (статья 46, часть 1) и право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47, часть 1).

Согласно статье 19 КАС РФ административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, а также дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, подсудных арбитражным судам, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Исковое требование Ломакина Д.М. о признании незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области Носковой Л.Н. от 30 марта 2020 г. № 2 к числу административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ не относится.

В силу положений статьи 27 названного кодекса суд передает административное дело на рассмотрение другого суда, если при рассмотрении административного дела выяснилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, необходимой составляющей права на судебную защиту является право на законный суд, в соответствии с которыми каждый при определении его гражданских прав и обязанностей имеет право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. При этом определение законного суда не может осуществляться правоприменительным решением, а должно устанавливаться на основе закрепленных в законе критериев. Дело должно рассматриваться тем судом, к компетенции которого оно отнесено законом (постановление от 16 октября 2012 г. № 22-П, определения от 15 января 2009 г. № 144-О-П и от 01 марта 2012 г. № 424-О-О)

Данные положения суд не учел при принятии и рассмотрении неподсудных суду областного уровня административных исковых требований в части признания незаконным Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2, поэтому судебный акт по настоящему делу в указанной части является принятым с существенным нарушением норм процессуального права и подлежит отмене, с направлением дела на новое рассмотрение по подсудности, в районный суд по месту жительства административного истца Ломакина Д.М.

Суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения суда первой инстанции по результатам надлежащего судебного разбирательства, в связи с чем, полагает возможным оставить доводы апелляционной жалобы относительно обжалуемого Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2, без правовой оценки.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Астраханского областного суда от 28 апреля 2020 г. – отменить в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании Предложения главного государственного санитарного врача по Астраханской области от 30 марта 2020 г. № 2 о введении ограничительных мероприятий (карантина), направить дело в данной части по подсудности в Советский районный суд г. Астрахани.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Ломакина Дмитрия Михайловича без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи