Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-303/2019 по административному исковому заявлению Бушуева Павла Петровича о признании недействующими в части постановления Администрации Ярославской области от 21.01.2005 года № 8 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области», постановления Правительства Ярославской области от 01.07.2010 года № 460-п «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области», постановления Правительства Ярославской области от 26.11.2013 года № 1539-п «О переименовании государственных заказников и памятников природы, установлении охранных зон и внесении изменений в отдельные постановления Администрации области и Правительства области», постановления Правительства Ярославской области от 02.11.2017 года № 823-п «Об утверждении режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения в Ярославской области», по апелляционной жалобе Бушуева Павла Петровича на решение Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Жудова Н.В., объяснения Бушуева П.П., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Правительства Ярославской области Скворцова И.Г. и представителей Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Парамоновой К.М. и Записецкого Д.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бойко В.М., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Администрацией Ярославской области 21 января 2005 года принято постановление № 8 «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области», которое официально опубликовано в издании «Губернские вести», № 4, 03.02.2005 г. (далее - Постановление № 8).

Правительством Ярославской области 1 июля 2010 года принято постановление № 460-п «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Администрации области и Правительства области», которым в частности Постановление № 8 признано утратившим силу. Данное постановление официально опубликовано в издании «Документ-Регион», № 52, 14.07.2010 г. (далее – Постановление № 460-п).

Правительством Ярославской области 26 ноября 2013 года принято постановление № 1539-п «О переименовании государственных заказников и памятников природы, установлении охранных зон и внесении изменений в отдельные постановления Администрации области и Правительства области», которое официально опубликовано в издании «Документ-Регион», № 96, 03.12.2013 г. (далее – Постановление № 1539-п).

Правительством Ярославской области 2 ноября 2017 года принято постановление № 823-п «Об утверждении режима особой охраны территорий памятников природы регионального значения в Ярославской области», которое официально опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.11.2017 г., издании «Документ-Регион», № 95, 10.11.2017 г. (далее – Постановление № 823-п).

Бушуев П.П., являясь собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного вблизи деревни Плечево Переславского района Ярославской области, находящегося в границах памятника природы регионального значения Ярославской области «Долина реки Нерль Клязьминская», обратился с административным исковым заявлением, уточнив который, просил признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда пункт 6.16 Перечня особо охраняемых территорий Ярославской области, утвержденного Постановлением № 8; пункт 2.11.2 Перечня особо охраняемых территорий Ярославской области, утвержденного Постановлением № 460-п (в действующей на момент разрешения спора редакции); пункт 46 Постановления № 1539-п в части относящегося к памятнику природы «Долина реки Нерль Клязьминская» и пункт 2.11.2 Приложения № 3 к указанному постановлению (в действующей редакции); Постановление № 823-п в части нормативных положений, относящихся к памятнику природы «Долина реки Нерль Клязьминская».

В обоснование заявленных требований Бушуев П.П. сослался на то, что оспариваемые им нормативные правовые акты противоречат положениям статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ (далее Закон «Об особо охраняемых природных территориях»), статьям 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (далее Закон «Об экологической экспертизе»), статье 4 Закона Ярославской области от 28 декабря 2015 года № 112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области».

Как полагает административный истец, при принятии оспариваемых нормативных правовых актов доказательств соответствия территории «Долина реки Нерль Клязьминская» понятию «особо охраняемой природной территории» не получено, сведений о природной или иной ценности данной территории у административного ответчика не имелось и в рамках подготовки к принятию оспариваемых постановлений, материалов обосновывающих необходимость придания территории указанного статуса, не собиралось. Положение об особо охраняемой природной территории (далее – ООПТ), как того требует региональное законодательство, до настоящего времени не принято, в связи с чем регулирование режима охраны ООПТ постановлением №823-п является незаконным.

Указывает, что правовой статус объекта – «Долина реки Нерль Клязьминская» как ООПТ определен впервые Постановлением № 8, которое противоречит Федеральному закону «Об экологической экспертизе», в связи с тем, что при отнесении указанным постановлением территории «Долина реки Нерль Клязьминская» к ООПТ – памятникам природы регионального значения комплексного экологического обследования данной территории не проводилось, обязательная экологическая экспертиза данного обследования не осуществлялась. Считает, что постановление №460-п допускает неоднозначное толкование в части описания границ памятника природы «Долина реки Нерль Клязьминская». Необходимость оспаривания утратившего силу Постановления № 8 вызвана тем, что данным актом впервые была создана указанная ООПТ, а последующими актами уточнялись ее границы, изменялся правовой режим. По мнению заявителя, поскольку данный акт принят с нарушениями порядка, постольку и последующие акты, касающиеся памятника природы, являются незаконными, нарушающими права и законные интересы административного истца как собственника земельного участка, препятствующие его разрешенному использованию.

Решением Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Бушуев П.П., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование жалобы Бушуев П.П. ссылается на то, что при создании памятника природы «Долина реки Нерль Клязьминская» комплексного экологического обследования соответствующей территории не проводилось, не было подготовлено ни одного документа с обоснованием того, в чем заключается уникальность данной территории, объявленной и охраняемой как памятник природы. Данный памятник природы, как полагает административный истец, создан в 2005 году с нарушением установленного законом порядка, поскольку материалы комплексного экологического обследования участка территории, обосновывающие придание ей правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения фактически не подготавливались и предметом экологической экспертизы не являлись.

Автор жалобы обращает внимание также на то, что положение об ООПТ до настоящего времени не принято, в связи с чем установление режима охраны памятника, его границ и вида разрешенного использования входящих в его границы земельных участков постановлением № 823-п, является незаконным.

Кроме того, судом не дана оценка представленным заключениям государственных экологических экспертиз, проведенных с нарушением закона, поскольку не представлены обосновывающие ее проведение документы, отсутствуют доказательства проведения общественных обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами. Ссылается на нарушение принципа гласности при создании памятника природы, так как его границы на публичной кадастровой карте стали отображаться только с марта 2017 года, что лишило его возможности оценить риски, связанные с установленными ограничениями природоохранного законодательства, в момент приобретения участка в 2012 году.

Административный истец приводит доводы о неопределенности содержания постановления № 460-п, в части описания границ охраняемой территории, вызывающего неоднозначное толкование. Таким образом, по мнению заявителя, оспариваемые акты влекут нарушение его прав, как собственника земельного участка, вошедшего в границы памятника природы, являясь основанием для привлечения его к административной ответственности и требования о сносе находящихся на участке строений.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов, прокурором, участвовавшим в деле, а также Департаментом охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области и Правительством Ярославской области представлены письменные возражения.

Выслушав участников процесса, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с пунктами «в», «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользования, охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы отнесены к особо охраняемым природным территориям и могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Целью правового регулирования указанного закона является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологическое воспитание населения (преамбула Закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Статья 26 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 этой статьи установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

Согласно подпункту 8 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Судебная коллегия, учитывая приведенные нормативные положения, в том числе статью 52 Устава Ярославской области, соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемые в настоящем деле постановления приняты Правительством Ярославской области в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением процедуры принятия, формы, вида, порядка опубликования и введения в действие.

При этом, судом обоснованно отклонены доводы административного истца о несоответствии названных выше постановлений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Из дела видно, что Бушуев П.П. 23 июня 2012 года приобрел в собственность земельный участок, с кадастровым номером №, расположенный вблизи деревни Плечево Переславского района Ярославской области, относящийся к землям сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и находящийся в границах ООПТ «Долина р. Нерль Клязьминская»,

Так, сохраняющим в настоящее время свою силу Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 года № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации» установлено, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, решением Малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 27 мая 1993 года № 118, принятым во исполнение данного Указа, утвержден перечень особо охраняемых природных территорий, которым к числу памятников природы, площадью 284 га, отнесена река Нерль Клязьминская.

При этом названным решением предусматривалась необходимость уточнения границ и площади такой территории.

Постановлением № 8 утвержден Перечень особо охраняемых природных территорий Ярославской области, в который (раздел 6 «Охраняемые водные экосистемы», пункт 6.16) включена особо охраняемая территория с наименованием «Долина река Нерль Клязьминская», с уточненной площадью размером 500 га и определены ее границы: в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки на участке: верхний створ – устьевой створ правого безымянного притока ниже д. Старово; нижний створ – место впадения р. Каменки (правый приток ниже д. Плечево) (за исключением земель населенных пунктов).

Одновременно этим же постановлением принято считать не подлежащим применению на территории Ярославской области упомянутого решения Малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов.

Таким образом, оспариваемым Постановлением № 8 по сути были уточнены площадь и границы ООПТ, как того требовало ранее принятое решение.

Учитывая изложенное, проведение процедур, предусмотренных Законом «Об особо охраняемых природных территориях», в том числе государственной экологической экспертизы материалов комплексного обследования участков территории, обосновывающие придание территории «Долина реки Нерль Клязьминская» статуса охраняемой, что предусматривалось подпунктом 4 статьи 12 Закона «Об экологической экспертизе», утратившим силу с 3 августа 2018 года, применительно к данным обстоятельствам дела, не являлось обязательным.

Впоследствии, Постановлением № 460-п (в редакции постановления от 20.06.2019 г. № 424-п), с учетом внесенных в него изменений Постановлением № 1539-п, площадь и границы особо охраняемой природной территории уточнены до 467,8404 га., в пределах речной долины полосой 250 м по обоим берегам реки, включая акваторию реки Нерли Клязьминской.

В порядке подготовки к принятию данных нормативных актов органом исполнительной власти проведены государственные экологические экспертизы. Органами местного самоуправления – общественные обсуждения проектов указанных постановлений.

Также суд обосновано сослался на вступившее в законную силу решение Ярославского областного суда от 12 июля 2012 года по заявлению открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Центра» об оспаривании пункта 2.18.11 Перечня особо охраняемых природных территорий, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 1 июля 2010 года № 460-п «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений администрации области и Правительства области», которым была проверена процедура принятия Постановления № 460-п и признана соблюденной.

Судебная коллегия, проанализировав содержание оспариваемых положений Постановления № 460-п, полагает, что в данной части указанный нормативный правовой акт отвечает общеправовому критерию формальной определенности, не допускает неоднозначное толкование содержания, носит ясный и недвусмысленный характер.

В Ярославской области отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения урегулированы Законом Ярославской области от 28 декабря 2015 года № 112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области».

В силу пункта 3 статьи 4 данного регионального закона основные характеристики конкретной особо охраняемой природной территории регионального или местного значения, описание ее границ, режим особой охраны определяются положением об особо охраняемой природной территории, утверждаемым соответственно Правительством Ярославской области или органом местного самоуправления муниципального образования Ярославской области.

На момент разрешения спора положение об ООПТ «Долина р. Нерль Клязьминская» не принято, соответствующий режим охраны ряда памятников природы регионального значения в Ярославской области (включая Долину реки Нерль Клязьминская) в настоящее время определен Постановлением № 823-п, которым также предусмотрено, что режим особой охраны действует на территории памятников природы до момента вступления в силу нормативного правового акта, утверждающего положение о соответствующем памятнике природы.

Как видно из дела, режим особой охраны памятника природы урегулирован тем же органом государственной власти, к компетенции которого относится и принятие положения.

Кроме этого, в ходе рассмотрения дела судом был установлен факт согласования данного акта с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона «Об особо охраняемых природных территориях».

В этой связи судом первой инстанции правильно отказано в удовлетворении требований административного иска в указанной части.

С учетом особенностей режима ООПТ памятники природы выделены в отдельную категорию как уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения (статья 25 Закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

По смыслу указанной нормы закона, с учетом положений абзаца первого преамбулы Закона «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

В материалах дела имеются подробный анализ существующей системы ООПТ 10 районов Ярославской области (в том числе Переславского), подготовленный Ярославской региональной общественной экологической организации «Ландшафт» в 2001 году, заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы № 22/201 от 17 июня 2010 года по проекту Постановления № 460-п, заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы № 43/201 от 27 декабря 2012 года по проекту Постановления № 1539-п, из содержания которых достаточно определенно следует необходимость наделения статусом памятника природы всей Долины реки Нерль Клязьминская, как особо ценного гидрологического объекта, на отрезке «Плечево-Остеево».

Доказательств, опровергающих результаты проведенного обследования, в материалах дела не имеется.

Учитывая изложенное, доводы апелляционной жалобы о том, что природоохранная ценность территории указанного памятника природы не выявлена и не подтверждена, подлежат отклонению, как необоснованные.

В соответствии с пунктом 1 статьи Закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 59 Федерального закона 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Запреты деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержатся и в статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статьях 6, 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, возможность осуществления конкретных видов деятельности на территории памятника природы обусловлена целями и задачами такого памятника. В связи с чем доводы административного истца, изложенные в апелляционной жалобе, о невозможности использования принадлежащего ему земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, вследствие запретов, установленных Постановлением № 823-п, не свидетельствуют о незаконности решения суда.

Судебная коллегия не может согласиться с суждениями Бушуева П.П. о том, что сами по себе оспариваемые им нормативные положения нарушают его права как владельца земельного участка, расположенного вблизи деревни Плечево Переславского района Ярославской области в границах памятника природы «Долина реки Нерль Клязьминская».

Предусмотренное Постановлением № 823-п правовое регулирование не может рассматриваться как снижение уровня прав административного истца в сфере отношений собственности, обязанного соблюдать законодательство в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, и соответственно осуществлять на своем участке только разрешенную деятельность.

Судебная коллегия отмечает, что оспариваемые административным истцом нормативные правовые акты приняты в целях защиты интересов общества, заключающихся в сохранении ценного природного объекта.

При этом на момент совершения сделки по купле-продаже земельного участка в июне 2012 года на территории Переславского района административный истец, действуя как покупатель, с должной степенью разумности и добросовестности, не мог не узнать, что приобретаемая им земля расположена в границах территории памятника природы. Соответственно, данное обстоятельство не могло не приниматься во внимание при решении вопроса о режиме использования упомянутой земли.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении настоящего административного искового заявления.

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного акта, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ярославского областного суда от 2 декабря 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бушуева Павла Петровича, без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи