Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело №3а-132/2022 по апелляционной жалобе Лихачевой Е.Г. на решение Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года, которым отказано в удовлетворении её административного искового заявления о признании не действующим в части решения совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 22 октября 2019 года №27 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области».

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного истца Лихачевой Е.Г. – Баева А.С, настаивавшего на доводах жалобы, представителя совета депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области Башуровой В.В, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия

установила:

22 октября 2019 года советом депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области принято решение №27 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (далее решение, Схема размещения).

В данное решение внесены изменения на основании решений от 24 марта 2020 года № 20 и от 27 апреля 2021 года №32, согласно которым Схема размещения дополнена позицией № 28 о размещении нестационарного торгового объекта по адресу: г.Всеволожск, ул.Александровская у дома № 80.

Решение первоначально опубликовано в издании: газета «Всеволожск Городская жизнь» 25 октября 2019 года № 32 (274) (том 2, л.д.158-181).

Решения о внесении изменений в оспариваемое решение опубликованы соответственно 27 марта 2020 года в этой же газете № 12 (295) (том 2, л.д.102-125), на сайте http://gorodvsevologsk.ru/, а также в этом же издании 30 апреля 2021 года № 16 (349) (том 2, л.д.126-157).

Индивидуальный предприниматель Лихачева Е.Г. обратилась в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором просила признать не действующим указанное решение в редакции решений от 24 марта 2020 года № 20 и от 27 апреля 2021 года № 32, в части размещения нестационарного торгового объекта автомагазина купава, специализация: печатная продукция, по адресу: г.Всеволожск, ул.Александровская у дома № 80.

Административный истец указал на то, что с 1 января 2019 года он является арендатором помещения с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г.Всеволожск, ул.Александровская, д.80, помещение №13, площадью № кв.м, на № этаже; в соответствии с оспариваемой Схемой нестационарный торговый объект автомагазина купава фактически расположен перед витриной используемого административным истцом помещения. Лихачева Е.Г. ссылается на нарушение своих прав оспариваемым регулированием, поскольку размещение поименованного нестационарного объекта перед витриной помещения, которое она арендует, противоречит положениям Федерального закона от 28 декабря 2009 года №381-ФЗ, препятствует информированию покупателей о предлагаемых для продажи товарах, оказываемых услугах, а также рекламе товаров и услугах через витрину помещения.

Решением Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года в удовлетворении административного иска отказано (том 3, л.д.195-204).

В апелляционной жалобе административный истец просит решение отменить и принять новое об удовлетворении заявленных требований (том 4, л.д.41-51, 55-60).

Советом депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области представлены возражения относительно апелляционной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно статье 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют, в том числе муниципальной собственностью.

В соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа (пункт 3 части 1); осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа (пункт 26 части 1).

На основании статьи 17.1 данного Федерального закона, органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Исходя из положений подпункта 69 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», части 1 статьи 3 и части 1 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» отношения в области торговой деятельности регулируются законодательством Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определённого товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ.

Исходя из положений статьи 10, части 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 32 части 2 статьи 22, пункта 4 статьи 34 Устава муниципального образования «Город Всеволожск», суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое правовое регулирование принято уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.

Результаты оценки доказательств в этой части подробно отражены в обжалуемом решении, судебная коллегия согласна с этой оценкой и не усматривает оснований для вывода о её необъективности.

Из материалов дела следует, что на земельном участке с кадастровым номером № расположено здание универсама, назначение: нежилое помещение, включающее нежилое помещение № с кадастровым номером №, площадью № кв.м., расположенное на 1 и 2 этажах, принадлежащее на праве собственности Юсубову М.Д.о.

Административный истец с 1 января 2019 года является арендатором указанного помещения по адресу: г.Всеволожск, ул.Александровская, д.80, (пункт 1.1 договора аренды с Юсубовым М.Д.о. от 1 января 2019 года) (том 1, л.д.12-19). Срок аренды - 10 лет.

Оспариваемым решением (пунктом 1) утверждена Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (том 1, л.д.55-56).

С учётом внесённых в оспариваемое решение изменений на основании решений от 24 марта 2020 года №20 и от 27 апреля 2021 года №32, Схема размещения дополнена позицией № 28: размещение нестационарного торгового объекта:

вид: автомагазин (купава),

площадь: 6 кв.м.,

специализация: печатная продукция,

информация о хозяйствующем субъекте: наименование: индивидуальный предприниматель Фесенко Д.В, данный субъект является субъектом малого и (или) среднего предпринимательства.

сведения о реквизитах документа на размещение нестационарного торгового объекта: 56/4.1.2-20 от 27 декабря 2020 года,

сведения о периоде размещения: с 1 января 2021 года по 31 декабря 2021 года.

Собственник Юсубов М.Д.о. 9 декабря 2021 года обратился в Администрацию муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области с заявлением о разъяснении оснований размещения указанного нестационарного торгового объекта (том 2, л.д.214-216).

В ответ на данное обращение Администрация муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области 22 декабря 2021 года проинформировала Юсубова М.Д.о. о сведениях о нестационарном торговом объекте, которые указаны в Схеме размещения, а также указала, что в настоящее время с правообладателем нестационарного торгового объекта заключён договор на размещение нестационарного торгового объекта от 27 декабря 2020 года №56/4.1.2-20; с 2022 года будет заключён договором сроком на 5 лет (том 2, л.д.217).

Собственник Юсубов М.Д.о. обратился 29 декабря 2021 года в совет депутатов муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (том 2, л.д.205-206) с заявлением о внесении изменений в Схему размещения в части, касающейся размещения вышеуказанного объекта нестационарной торговли в соответствии с действующим законом.

В ответ на данное обращение Администрация муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области в письме от 27 января 2022 года (исх.№9769/1.0-24 отв) сообщила, что нестационарный торговый объект – автомагазин (купава) установлен рядом со входом в универсам «Мельница», а не перед витринами его здания; реконструкция принадлежащей Юсубову М.Д.о. части здания с установкой витрин была произведена в 2020 году, ранее витрины отсутствовали; исходя из произведённого расчёта, представленного Юсубовым М.Д.о., расстояние от нестационарного торгового объекта Фесенко Д.В. до установленных витрин составляет 7,5 м, что, по мнению администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, является достаточным для сбалансированного сочетания интересов собственников торговых объектов. В указанном письме сделан вывод об отсутствии оснований для исключения нестационарного торгового объекта из схемы (том 2, л.д.209-210).

Из заключения кадастрового инженера усматривается, что нежилое помещение № с кадастровым номером № имеет витрины и используется для предпринимательской деятельности, в нём ведётся розничная торговля и организация питания. Перед витриной помещения № с кадастровым номером № располагается нестационарный торговый объект: автомагазин (купава) по специализацией: печатная продукция, а также шахта лифта, что препятствует обзору витрин помещения с кадастровым номером № с улицы Александровская в городе Всеволожске и создаёт частичные препятствия для прохода и проезда к нежилому помещению с кадастровым номером №. В целях обеспечения прохода и проезда к нежилому помещению № с кадастровым номером №, а также в целях информирования покупателей о предлагаемых для продажи товарах, об оказываемых услугах и рекламирования товаров и услуг через витрину нежилого помещения с кадастровым номером №, рассчитаны границы необходимой площади (227 кв.м) для установления сервитута согласно прилагаемой схеме (том 2, л.д.200-203).

Из акта экспертного заключения №, составленного Северо-Западным региональным центром судебной экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации 21 января 2022 года следует, что расположение нестационарного торгового объекта № 28 «Схеме расположения НТО в г.Всеволожске» не соответствует нормативным требованиям (том 1, л.д.20-54).

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, предусмотрено главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктами 1 и 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Согласно частям 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определённым в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Как следует из анализа приведённых законоположений в их системном единстве, федеральный законодатель, определяя основания использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 этого Кодекса установил особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов: такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Однако такое положение не означает, что реализация права на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется лишь на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, исключая при этом возможность заключения иного, кроме договора аренды земельного участка, договора.

В соответствии со статьёй 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления или договора.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

При этом пунктом 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков осуществляется на основании разрешения уполномоченного органа, за исключением случаев, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 данной статьи, в частности в случае размещения нестационарных торговых объектов.

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка реализации предоставления земель для размещения нестационарных торговых объектов в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, как с предоставлением земельного участка, так и без такого предоставления, в том числе на конкурентной основе. Таким образом, предоставление права на размещение объекта нестационарной торговли в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, должно осуществляться путём проведения конкурентных процедур.

Вместе с тем, федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Из приведённых правовых норм следует, что вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, (и их нахождения) в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Ленинградской области установлен приказом Комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Ленинградской области от 12 марта 2019 № 4 «О порядке разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Ленинградской области» (далее Порядок).

Данный Порядок, как следует из пункта 1.1, принят во исполнение требований части 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», с учётом положений Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Порядком определяются требования к схемам размещения нестационарных торговых объектах на территории муниципальных образований Ленинградской области, их разработке, согласованию и утверждению, внесению изменений в такие схемы.

В силу пункта 2.1 Порядка при разработке схемы учитываются: нормативы минимальной обеспеченности населения муниципальных образований Ленинградской области торговыми павильонами и киосками по продаже продовольственных товаров и сельскохозяйственной продукции, продукции общественного питания и печатной продукции, установленные нормативным актом комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Ленинградской области (подпункт 1); особенности развития торговой деятельности муниципальных образований Ленинградской области (подпункт 2); необходимость размещения не менее чем шестидесяти процентов нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность, от общего количества нестационарных торговых объектов (подпункт 3); обеспечение беспрепятственного развития улично-дорожной сети (подпункт 4); обеспечение беспрепятственного движения транспорта и пешеходов (подпункт 5); специализация нестационарного торгового объекта (подпункт 6); обеспечение соответствия деятельности нестационарных торговых объектов санитарным, экологическим требованиям, правилам продажи отдельных видов товаров, требованиям безопасности для жизни и здоровья людей, в том числе требованиям пожарной безопасности, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года № 1479 «Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации» (подпункт 7); необходимость обеспечения благоустройства и оборудования мест размещения нестационарных торговых объектов, в том числе: благоустройство площадки для размещения нестационарного торгового объекта и прилегающей территории; возможность подключения нестационарных торговых объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (при необходимости); удобный подъезд автотранспорта, не создающий помех для прохода пешеходов, заездные карманы; беспрепятственный проезд пожарного и медицинского транспорта, транспортных средств Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) к существующим зданиям, строениям и сооружениям (подпункт 8).

Согласно пункту 2.2 Порядка размещение нестационарных торговых объектов должно обеспечивать свободное движение пешеходов и доступ потребителей к торговым объектам, в том числе обеспечение безбарьерной среды жизнедеятельности для инвалидов и иных маломобильных групп населения, беспрепятственный подъезд спецтранспорта при чрезвычайных ситуациях.

Пунктом 2.3 Порядка определено, что внешний вид нестационарных торговых объектов должен соответствовать внешнему архитектурному облику сложившейся застройки муниципального образования, а также установленным правилами благоустройства территории соответствующего муниципального образования требованиям к внешнему виду нестационарных торговых объектов.

В силу пункта 2.6 Порядка не допускается размещение нестационарных торговых объектов: в местах, не включенных в схему; 25 метров - от вентиляционных шахт, 15 метров - от окон жилых помещений, перед витринами торговых организаций.

Таким образом, указанное правовое регулирование запрещает размещение нестационарного торгового объекта на расстоянии менее, чем 15 метров от окон жилых домов, перед витринам торговых организаций.

Вместе с тем, как было указано выше и установлено судом, что не оспаривалось административным истцом, нестационарный торговый объект Фесенко Д.В. расположен не перед витринами нежилого помещения, занимаемого административным истцом, а на расстоянии 7,5 метров до них.

Довод административного истца о том, что в соответствии с пунктом 2.6 упомянутого Порядка такое расстояние должно составлять 15 метров, основан на неверном толковании данной нормы, поскольку такое требование установлено лишь в отношении окон жилых помещений, а не витрин торгового объекта.

По этой же причине не может быть принят довод жалобы о том, что пунктом 2.8 Правил размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утверждённых решением совета депутатов муниципального образования «город Всеволожск» от 22 декабря 2020 года № 106, установлен запрет на размещение нестационарных торговых объектов ближе 20 метров от витрин торгового объекта, поскольку такой запрет установлен лишь в отношении окон жилых помещений.

Однако судебная коллегия согласна с доводом жалобы об ошибочности вывода суда первой инстанции о том, что нестационарный торговый объект Фесенко Д.В. не является новым, поскольку законных оснований для установления такого объекта в 2014 году на землях публичного образования без включения его в Схему размещения или без соответствующего решения компетентного органа публичной власти, не имелось.

Вместе с тем, данный вывод суда не привёл к неправильному судебному решению, поскольку не установлено несоответствие оспариваемой нормы нормам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судебная коллегия учитывает, что согласно пункту 6.2. национального стандарта Российской Федерации «Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли» ГОСТ Р 54608-2011 (утверждён и введён в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 8 декабря 2011 года № 742-ст; далее - ГОСТ Р 54608-2011), действовавшего на дату принятия оспариваемого решения в редакции решения от 24 марта 2020 года №20, не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов.

Таким образом, размещение нестационарного торгового объекта ближе, чем на 5 метров от витрин стационарного торгового объекта, которым пользуется административный истец, свидетельствовало бы о нарушении предписаний федерального законодателя, что в данном случае место не имеет.

Учитывая, что оспариваемая норма соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в том числе и Порядку разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Ленинградской области, утверждённому приказом Комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Ленинградской области от 12 марта 2019 № 4, решение суда об отказе в удовлетворении иска является правильным.

Оснований для отмены решения по доводам жалобы, повторяющим позицию ответчика, выраженную в суде первой инстанции, и основанную на ином толковании норм материального права, а также сводящуюся к несогласию с произведённой судом оценкой доказательств, не имеется.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года – оставить без изменения, апелляционную жалобу Лихачевой Е.Г. – без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи