Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-22/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «АБФ Логистик» о признании недействующим распоряжения департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц»,

с апелляционной жалобой департамента тарифного регулирования Томской области на решение Томского областного суда от 23 марта 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Никитиной Г.Н., объяснения представителя департамента тарифного регулирования Томской области ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя ООО «АБФ Логистик» ФИО2, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью «АБФ Логистик» (далее также - ООО «АБФ Логистик», Общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований, просило признать недействующим со дня принятия оспариваемое распоряжение в той части, в которой консультант комитета по организационно-правовой работе Департамента тарифного регулирования Томской области наделен правом составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 14.6, части 1 статьи 19.4, части 1 статьи 19.5, статье 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконными действия начальника департамента тарифного регулирования Томской области, выразившиеся в наделении должностных лиц департамента публичными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в форме ненормативного правового акта. Кроме того, имело место несоблюдение порядка принятия и введения в действие оспариваемого распоряжения.

12 декабря 2022 года определением Арбитражного суда Томской области административное дело передано в Томский областной суд для определения подсудности.

Определением судьи Томского областного суда от 24 января 2023 года административное дело передано для рассмотрения в Томский областной суд.

Определением Томского областного суда от 23 марта 2023 года принят отказ представителя ООО «АБФ Логистик» ФИО2 от административного искового заявления в части признания незаконными действий начальника Департамента тарифного регулирования Томской области, выразившихся в наделении должностных лиц департамента публичными полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях в форме ненормативного правового акта; производство по административному делу в указанной части прекращено.

В судебном заседании Томского областного суда представитель Общества поддержала заявленные требования, и пояснила, что Перечень имеет нормативный характер, его опубликование и введение в действие должно было осуществляться по правилам, установленным для принятия и опубликования нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Обстоятельства реализации способа опубликования (обнародования) нормативного правового акта, который был выбран административным ответчиком, позволяет утверждать, что само по себе размещение оспариваемого распоряжения на официальном сайте департамента, осуществленное в нарушение установленного порядка не являлось целью доведения нормативного правового акта до сведения подконтрольных лиц или общественности. Кроме того, полагает, что исполнительные органы государственной власти Томской области, осуществляющие государственный контроль (надзор), получили законное право составлять протоколы об административных правонарушениях по составам, предусмотренным частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5 и статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только 17 декабря 2021 года, после вступления в силу Закона Томской области от 2 декабря 2021 года № 115-03 «О реализации отдельных положений статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», принятого Законодательной Думой Томской области от 18 ноября 2021 года № 56в, соответствии с частью 6.1 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, опубликованного на официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru 6 декабря 2021 года. Постановлением Губернатора Томской области от 3 марта 2023 года № 20, опубликованным на официальном интернет-портале правовой информации» www.pravo.gov.ru 9 марта 2023 года, внесены изменения в постановление Губернатора Томской области от 31 октября 2012 года № 145 «Об утверждении Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области». Данным нормативным правовым актом, вступившим в законную силу 9 марта 2023 года, компетенция департамента как органа государственного контроля (надзора) дополнена функцией осуществления регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. Таким образом, 28 января 2021 года административный ответчик не имел компетенции на принятие нормативного правового акта (в оспариваемой части) и не вправе его применять в правоотношениях с административным истцом. Порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) уполномоченным исполнительным органом государственной власти Томской области, утвержденный постановлением администрации Томской области от 28 июля 2014 года № 274а, не содержит указаний на должность консультанта комитета по организационно-правовой работе и пределы его полномочий. Судебные акты по делам об оспаривании постановлений о назначении административных наказаний ООО «<данные изъяты>» и ООО «АБФ Логистик» не имеют преюдициального значения для настоящего административного дела.

Решением Томского областного суда от 23 марта 2023 года постановлено признать недействующим с момента принятия распоряжение департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц».

Не согласившись с решением суда, департамент тарифного регулирования Томской области обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Не согласен административный ответчик с выводом суда о том, что оспариваемый Перечень соответствует признакам нормативного правового акта, поскольку не рассчитан на многократное применение, распространяется на определенный круг лиц. Оспариваемый акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, ссылка административного истца на судебный акт Верховного Суда Российской Федерации по делу № КАД20-7-К5 не состоятельна, поскольку изложенная в нем позиция сформирована после издания оспариваемого распоряжения. Необоснованными считает выводы суда о нарушении прав, свобод и законных интересов Общества и об отсутствии преюдициального значения судебных постановлений по делам об административных правонарушениях, по которым Арбитражный суд Томской области пришел к выводу, что протоколы об административных правонарушениях составлены уполномоченным лицом.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО «АБФ Логистик», участвовавшим в деле прокурором поданы возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как следует из материалов административного дела, 22 марта 2021 года и 12 апреля 2022 года консультантом комитета по организационно-правовой работе департамента тарифного регулирования Томской области Л. в отношении ООО «АБФ Логистик» составлены протоколы об административных правонарушениях по части 2 статьи 14.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение установленного порядка ценообразования.

В связи с тем, что оспариваемое распоряжение применялось к Обществу и, по мнению истца, нормативный правовой акт противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии права ООО «АБФ Логистик» на обращение в Томский областной суд с административным иском о признании недействующим распоряжения департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р.

Пунктом «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

Из положений пункта 6 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующего на дату принятия оспариваемого распоряжения) следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.

Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов), рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.15, частью 10 (в части административных правонарушений, совершаемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности) статьи 9.16, частью 4 статьи 14.4.2, статьей 14.6, частью 5 статьи 19.5, статьей 19.7.1, частью 1 статьи 19.8.1 (в части административных правонарушений, совершенных субъектами естественных монополий, и (или) операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, и (или) теплоснабжающими организациями) настоящего Кодекса (часть 1 статьи 23.51 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с частями 1, 2, 3 и 6.2 указанной статьи, устанавливается соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Банком России в соответствии с задачами и функциями, возложенными на указанные органы федеральным законодательством.

Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (абзац второй приведенной выше нормы).

В соответствии со статьей 74 Устава (Основного Закона) Томской области, постановлением Губернатора Томской области от 31 октября 2012 года № 145 утверждено Положение о департаменте тарифного регулирования Томской области.

Согласно подпункту 94 пункта 9 вышеназванного положения (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) орган осуществляет региональный государственный контроль (надзор) в части правильности применения тарифов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Руководитель Органа утверждает перечень должностных лиц Органа, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (подпункт 13 пункта 12 Положения о Департаменте тарифного регулирования Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 31 октября 2012 года № 145).

Во исполнение предоставленных полномочий начальником департамента тарифного регулирования Томской области издано распоряжение 28 января 2021 года № 4-р «Об утверждении перечня должностных лиц», которое оспаривается ООО «АБФ Логистик».

При таких обстоятельствах, вывод суда первой инстанции о том, оспариваемый Перечень принят административным ответчиком в пределах своей компетенции, является верным.

Проанализировав содержание распоряжения, разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд пришел к обоснованному выводу, что распоряжение департамента тарифного регулирования Томской области от 28 января 2021 года № 4-р обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование правоотношений, связанных с осуществлением регионального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов, в том числе в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, затрагивает права неопределенного круга лиц.

Выводы суда соответствуют позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в кассационном определении от 20 апреля 2021 года по делу № 19-КАД20-7-К5, в связи с чем, доводы административного ответчика об отсутствии нормативного характера оспариваемого распоряжения подлежат отклонению.

Указание Департамента на то обстоятельство, что кассационное определение принято Верховным Судом Российской Федерации позднее даты принятия распоряжения, выводы суда не опровергает.

При этом издание оспариваемого нормативного правового акта в форме распоряжения не является определяющим фактором при решении вопроса о соответствии его законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующий на дату принятия оспариваемого распоряжения) являлся общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации. Содержащееся в нем регулирование, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих нормативных актов.

Частью 4 статьи 36 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» предусмотрено, что нормативные правовые акты высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, иных исполнительных органов субъекта Российской Федерации вступают в силу в порядке, установленном конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Согласно абзацу 2 статьи 5 Закона Томской области от 12 мая 2000 года № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области» (действующего на дату принятия распоряжения) законы и иные нормативные правовые акты Томской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после дня их официального опубликования.

Официальным опубликованием нормативных правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Томской области считается первая публикация их полного текста в учрежденных ими печатных средствах массовой информации, в периодических печатных изданиях в соответствии с заключенными государственными контрактами (договорами), предусматривающими официальное опубликование нормативных правовых актов, и (или) первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), и (или) первое размещение (опубликование) на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru).

Опубликование законов и иных нормативных правовых актов Томской области на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение десяти дней со дня их подписания. Если в соответствии с законодательством Томской области нормативные правовые акты Томской области подлежат государственной регистрации, размещение (опубликование) таких актов на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) осуществляется в течение десяти дней после дня их государственной регистрации (абзацы 3,4 статьи 6 названного закона).

В нарушение вышеприведенных правовых норм оспариваемое распоряжение не было официально опубликовано.

При таких обстоятельствах, размещение распоряжения на официальном сайте Департамента не свидетельствует о соблюдении требований федерального и регионального законодательства в части опубликования нормативных правовых актов.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия (пункт 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Установив, что распоряжение официально не опубликовано, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о признании его недействующим со дня принятия.

Выводы суда об отсутствии правовых оснований для прекращения производства по настоящему административному делу по причине отмены Департаментом оспариваемого распоряжения соответствуют закону и разъяснениям, содержащимся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Оснований с ними не согласиться судебная коллегия не усматривает, в связи с чем, доводы жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Не имеют преюдициального значения судебные постановления в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении ООО «АБФ Логистик», поскольку предметом рассмотрения оспариваемое распоряжение по данным делам не являлось.

Несоблюдение ответчиком порядка принятия распоряжения является достаточным основанием для признания его недействующим, в связи с чем, иные доводы апелляционной жалобы департамента тарифного регулирования Томской области на законность принятого судебного акта не влияют.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, поскольку решение принято при соблюдении норм процессуального права и в соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от 23 марта 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента тарифного регулирования Томской области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 августа 2023 года