Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционные жалобы административных ответчиков губернатора Забайкальского края и правительства Забайкальского края на решение Забайкальского краевого суда от 12 октября 2023 года

по административному делу № 3а-238/2023 по административному исковому заявлению прокурора Забайкальского края об оспаривании в части Порядка предоставления субсидии из бюджета Забайкальского края юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), являющимся специализированными организациями по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, в целях финансового обеспечения и (или) возмещения затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 02 июня 2023 года № 273.

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., объяснения представителей правительства Забайкальского края ФИО4 и губернатора Забайкальского края ФИО5, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения прокурора Мищенко Е.Ю., полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Забайкальского края обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 8 Порядка предоставления субсидии из бюджета Забайкальского края юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), являющимся специализированными организациями по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, в целях финансового обеспечения и (или) возмещения затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае, утвержденного постановлением правительства Забайкальского края от 02 июня 2023 года № 273, (далее - Порядок № 273) в той мере, в какой данной нормой не определен способ проведения отбора при определении получателя субсидии.

В обоснование административных исковых требований указано, что в оспариваемом нормативном правовом акте не содержится указания на конкретный способ проведения отбора получателей субсидии, что не соответствует подпункту «е» пункта 3 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492, (далее - Общие требования № 1492), а также свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом «а» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, (далее - Методика № 96) - широта дискреционных полномочий. Отсутствие в нормативном правовом акте конкретного способа проведения отбора участников, претендующих на получение субсидии, свидетельствует о неоднозначном его толковании, а отраженная в Порядке № 273 процедура отбора таких участников не позволяет однозначно высказаться о его способе проведения. Указанное нарушает права неограниченного круга хозяйствующих субъектов на получение средств субсидий на финансовое обеспечение и (или) возмещение затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае.

Решением Забайкальского краевого суда от 12 октября 2023 года административное исковое заявление прокурора Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц удовлетворено, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Порядок № 273 в той мере, в которой он не содержит указания на способ проведения отбора получателей субсидии.

В апелляционной жалобе губернатор Забайкальского края просит судебный акт отменить полностью и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме. Ссылается на то, что прокурором каких-либо сведений о нарушении прав, свобод и законных интересов неограниченного круга хозяйствующий субъектов на получение средств субсидий на финансовое обеспечение и (или) возмещение затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае, не представлено. Закрепленная Общими требованиями № 1492 обязанность предусмотреть в правовом акте один из способов проведения отбора заявок - это обязанность предусмотреть совокупность и порядок норм, регламентирующих отбор заявок либо по результатам конкурсных процедур, либо запроса предложений (заявок). При этом совокупный анализ пунктов 8 и 21 Порядка № 273 приводит к однозначному выводу, что субсидии предоставляются по результатам отбора со способом его проведения - запрос предложений. Способ определения получателей субсидии определен и неоднозначности понимания (толкования) процедуры не вызывает, следовательно, права неограниченного круга лиц хозяйствующих субъектов на получение средств субсидий на финансовое обеспечение и (или) возмещение затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае не нарушаются. При этом вывод суда о том, что понятие «заявка» применимо как к запросу предложений, так и к конкурсу, не соответствует подпункту «а» пункта 4 Общих требований № 1492, где термит «заявка» применяется исключительно к способу «запрос предложений». Суд первой инстанции при апеллировании к решениям Конституционного Суда Российской Федерации о формальной определенности правовой нормы не привел мотивированный вывод о двусмысленности, неоднозначности и неясности положений Порядка № 273. Из решения суда непонятно, чье право и каким образом нарушено и как исполнение судебного акта может повлечь восстановление прав юридических лиц на возможность получить субсидию, которым никто и ничто не препятствует в реализации данного права. Кроме того, из решения суда не ясно Порядок № 273 признан недействующим полностью или в части, а использование судом формулировки «в той мере, в которой он не содержит указания на способ проведения отбора» приводит к неоднозначному пониманию решения суда и не позволяет определить способ его исполнения.

Правительство Забайкальского края в апелляционной жалобе просит решение Забайкальского краевого суда от 12 октября 2023 года отменить полностью и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска по доводам, аналогичным доводам апелляционной жалобы губернатора Забайкальского края.

В письменных возражениях прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционными жалобами при указанной явке.

Заслушав объяснения представителей административных ответчиков и прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор или его заместитель имеют право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Порядок № 273 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», поскольку он содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере предоставлений субсидии из бюджета Забайкальского края юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), являющимся специализированными организациями по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, в целях финансового обеспечения и (или) возмещения затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае.

Следовательно, вопреки доводам апелляционных жалоб, прокурор Забайкальского края мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Забайкальский краевой суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - правительством Забайкальского края, в установленной форме - постановление, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования. При этом по этим основаниям нормативный правовой акт прокурором Забайкальского края не оспаривался.

В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно части 1 статьи 41 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 11 статьи 2 закона Забайкальского края от 27 февраля 2009 года № 148-ЗЗК «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Забайкальском крае» (далее - Закон № 148-ЗЗК) одной из форм краевой государственной поддержки инвесторов на территории края является сопровождение инвестиционных проектов специализированной организацией по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае.

Статьей 9 Закона № 148-ЗЗК предусмотрено, что специализированная организация по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае осуществляет сопровождение инвестиционных проектов по принципу «одного окна» в порядке и на условиях, установленных губернатором Забайкальского края. Функции и полномочия специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, а также порядок ее взаимодействия с исполнительными органами государственной власти Забайкальского края устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края.

На основании подпункта 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пунктах 6 - 81 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 10 закона Забайкальского края от 22 декабря 2022 года № 2134-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов» предусмотрено предоставление субсидии за счет средств бюджета края на безвозмездной и безвозвратной основе в случае осуществления поддержки инвестиционной деятельности на территории Дальневосточного федерального округа юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов), выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно пункту 3 статьи 8 закона Забайкальского края от 05 октября 2009 года № 226-ЗЗК «О Правительстве Забайкальского края» (далее - Закон № 226-ЗЗК) правительство Забайкальского края в соответствии с компетенцией Забайкальского края как субъекта Российской Федерации и в пределах своих полномочий, установленных Уставом Забайкальского края, в том числе, обеспечивает разработку и осуществление мер, направленных на социально-экономическое развитие Забайкальского края.

Правительством Забайкальского края 02 июня 2023 года принято постановление № 273, которым утвержден Порядок предоставления субсидии из бюджета Забайкальского края юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), являющимся специализированными организациями по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, в целях финансового обеспечения и (или) возмещения затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае.

Порядок № 273 определяет категорию юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), имеющих право на получение из бюджета Забайкальского края субсидии на финансовое обеспечение и (или) возмещение затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае в рамках реализации мероприятия «Предоставление субсидий из бюджета Забайкальского края юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), являющимся специализированными организациями по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Забайкальском крае, в целях финансового обеспечения и (или) возмещения затрат, связанных с созданием условий для формирования благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае» основного мероприятия «Создание условий для обеспечения благоприятного инвестиционного климата в Забайкальском крае» подпрограммы «Стимулирование инвестиционной деятельности в Забайкальском крае» государственной программы Забайкальского края «Экономическое развитие», утвержденной постановлением правительства Забайкальского края от 23 апреля 2014 года № 220, цели, условия и порядок предоставления субсидии, результат ее предоставления, порядок возврата субсидии в бюджет Забайкальского края в случае нарушения условий, установленных при ее предоставлении, случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидии остатков субсидии, предоставленной в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году, а также регламентирует положения об осуществлении в отношении получателя субсидии и лиц, указанных в пункте 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, проверок министерством по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края соблюдения ими порядка и условий предоставления субсидии, в том числе в части достижения результата ее предоставления, а также проверок органами государственного финансового контроля в соответствии со статьями 2681 и 2692 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Из пункта 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, алкогольной продукции, предназначенной для экспортных поставок, винограда, винодельческой продукции, произведенной из указанного винограда: вин, игристых вин (шампанских), ликерных вин с защищенным географическим указанием, с защищенным наименованием места происхождения (специальных вин), виноматериалов, сахаросодержащих напитков, если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации), выполнением работ, оказанием услуг.

На основании пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также результаты их предоставления;

3) порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;

4) случаи и порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, предоставленных в целях финансового обеспечения затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, не использованных в отчетном финансовом году (за исключением субсидий, предоставленных в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателя субсидии, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии);

5) положения об осуществлении в отношении получателей субсидий и лиц, указанных в пункте 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, проверок главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидии, соблюдения ими порядка и условий предоставления субсидий, в том числе в части достижения результатов их предоставления, а также проверок органами государственного (муниципального) финансового контроля в соответствии со статьями 2681 и 2692 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации информация о субсидиях юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, включая гранты в форме субсидий, предоставляемых в соответствии с пунктами 1 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 781 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе предусмотренных законом (решением) о бюджете (законом (решением) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, размещается на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с порядком размещения такой информации, установленным Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с абзацем сорок третьим статьи 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением случая, указанного в абзаце втором настоящего пункта. Информация о субсидиях, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, указанная в абзаце первом настоящего пункта, размещается на ином сайте с указанием на едином портале бюджетной системы Российской Федерации страниц такого сайта в случае принятия высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации соответствующего решения.

Получатели субсидий, указанных в пункте 1 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяются: 1) в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, законами (решениями) о бюджете, решениями Президента Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, главы муниципального образования (за исключением главы муниципального образования, входящего в состав представительного органа муниципального образования и исполняющего полномочия его председателя), решениями, принимаемыми Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации (местными администрациями) в целях использования резервного фонда соответствующего исполнительного органа государственной власти (местной администрации); 2) по результатам проведения отбора получателей субсидий (пункт 2 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации отбор получателей субсидий, указанных в пункте 1 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации, осуществляется на конкурентной основе следующими способами: 1) запрос предложений - проведение отбора получателей субсидий исходя из соответствия участников отбора получателей субсидий категориям и (или) критериям и очередности поступления предложений (заявок) на участие в отборе получателей субсидий; 2) конкурс - проведение отбора получателей субсидий исходя из наилучших условий достижения результатов предоставления субсидий.

Согласно пункту 7 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации информация о проведении отбора получателей субсидий размещается на едином портале бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случая, указанного в абзаце втором пункта 7 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг на момент рассмотрения административного дела Забайкальским краевым судом были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года № 1492 (далее - Постановление № 1492).

В пункте 3 Постановления № 1492 было рекомендовано исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления привести в соответствие с настоящим постановлением нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, не позднее 01 июня 2021 года.

В соответствии с пунктом 1 Общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Общие требования № 1492) настоящий документ определял общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 781 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В пункте 2 Общих требований № 1492 было установлено, что правовые акты должны содержать следующие положения: а) общие положения о предоставлении субсидий; б) порядок проведения отбора получателей субсидий для предоставления субсидий (в случае, если субсидия предоставляется по результатам отбора); в) условия и порядок предоставления субсидий; г) требования к отчетности; д) требования об осуществлении контроля (мониторинга) за соблюдением условий и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В силу подпункта «е» пункта 3 Общих требований № 1492 в целях определения общих положений о предоставлении субсидий в правовом акте подлежал указанию способ проведения отбора в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 настоящего документа в случае, если получатель субсидии определялся по результатам отбора.

Пункт 4 Общих требований № 1492 предусматривал, что в целях установления порядка проведения отбора (в случае, если субсидия предоставлялась по результатам отбора) в правовом акте должен быть указан один из следующих способов проведения отбора: конкурс, который проводится при определении получателя субсидии исходя из наилучших условий достижения результатов, в целях достижения которых предоставляется субсидия; запрос предложений, который указывается при определении получателя субсидии главным распорядителем как получателем бюджетных средств или иной организацией, проводящей в соответствии с правовым актом отбор (в случае, если это предусмотрено правовым актом), на основании предложений (заявок), направленных участниками отбора для участия в отборе, исходя из соответствия участника отбора категориям и (или) критериям отбора и очередности поступления предложений (заявок) на участие в отборе.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в том случае, если субсидия предоставляется по результатам отбора, в правовом акте о предоставлении субсидий в общих положениях о предоставлении субсидий должно содержаться прямое указание на способ проведения отбора получателей субсидий: конкурс или запрос предложений.

В Порядке № 273 отражены общие положения о предоставлении субсидии, порядок проведения отбора получателей субсидии для предоставления субсидий, условия и порядок предоставления субсидий, требования к отчетности, требования об осуществлении контроля (мониторинга) за соблюдением условий и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение.

В целях определения общих положений о предоставлении субсидии в соответствии с подпунктами «б» «в», «д», «ж» пункта 3 Общих требований № 1492 в утвержденном постановлением правительства Забайкальского края Порядке № 273 указаны: цели предоставления субсидий, наименование органа государственной власти, осуществляющего функции главного распорядителя бюджетных средств, категории отбора получателей субсидий, имеющих право на получение субсидий, а также информация о размещении на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (в разделе единого портала) сведений о субсидии не позднее 15-го рабочего дня, следующего за днем принятия закона (решения) о бюджете (закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете).

Согласно пункту 8 Порядка № 273 получателем субсидии является участник отбора, признанный победителем по результатам рассмотрения заявок, поданных в министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края.

В пунктах 9-26 Порядка № 273 содержатся положения, устанавливающие порядок проведения отбора получателей субсидии.

Так, в пунктах 9-10 Порядка № 273 отражены сведения к объявлению о проведении отбора, в пункте 11 установлены требования к участникам отбора, в пунктах 12-18 - требования относительно заявки на участие в отборе.

Из пункта 15 Порядка № 273 следует, что ответственное должностное лицо министерства по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края регистрирует заявки участников отбора в день их поступления в журнале входящей корреспонденции министерства по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края с указанием порядкового номера и даты регистрации.

Датой подачи заявки в новой редакции считается: дата и время подачи заявки в министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края, зафиксированные в журнале; дата и время поступления заявки в адрес министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края посредством почтового отправления или на адрес электронной почты, указанный в объявлении. При этом ранее направленная заявка не рассматривается (пункт 17 Порядка № 273).

В соответствии с пунктом 19 Порядка № 273 министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края на следующий рабочий день со дня регистрации поступивших документов рассматривает их, проверяет полноту и достоверность содержащихся в них сведений, проверяет участников отбора на соответствие категории и требованиям, указанным в пунктах 6 и 11 Порядка № 273. Министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края в течение 5 рабочих дней со дня окончания срока приема документов принимает решение о предоставлении субсидии либо об отказе в ее предоставлении. О принятом решении министерство по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края уведомляет участников отбора в срок не более 10 рабочих дней со дня окончания срока подачи заявок.

В силу пункта 21 Порядка № 273 победителем отбора признается участник, заявка которого была признана прошедшей отбор в соответствии с категорией и требованиями, указанными в пунктах 6 и 11 Порядка № 273, и поступившая ранее других участников отбора согласно журналу.

В случае, если на участие в отборе на получение субсидии поступила одна заявка, соответствующая категории и требованиям, указанным в пунктах 6 и 11 Порядка № 273, победителем отбора признается участник отбора, представивший указанную заявку (пункт 22 Порядка № 273).

Согласно пункту 23 Порядка № 273 решение о признании участника отбора победителем и предоставлении субсидии оформляется приказом министерства по социальному, экономическому, инфраструктурному, пространственному планированию и развитию Забайкальского края с указанием размера предоставляемой субсидии.

Ввиду изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом краевого суда о том, что в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствует прямо предусмотренное подпунктом «е» пункта 3 Общих требований № 1492 в целях определения общих положений о предоставлении субсидий указание на способ проведения отбора в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Общих требований № 1492 - конкурс или запрос предложений.

Доводы апелляционных жалоб о том, что закрепленная Общими требованиями № 1492 обязанность предусмотреть в правовом акте один из способов проведения отбора заявок - это обязанность предусмотреть совокупность и порядок норм, регламентирующих отбор заявок либо по результатам конкурсных процедур, либо запроса предложений (заявок), противоречит содержанию подпункта «е» пункта 3 и пункта 4 Общих требований № 1492, где содержится прямое указание на необходимость в правовом акта отразить способ проведения отбора - конкурс или запрос предложений.

Ссылки апеллянтов на то, что совокупный анализ пунктов 8 и 21 Порядка № 273 приводит к однозначному выводу о том, что субсидии предоставляются по результатам отбора со способом его проведения - запрос предложений, и способ определения получателей субсидии определен и неоднозначности понимания (толкования) процедуры не вызывает, судебная коллегия отклоняет, поскольку требование подпункта «е» пункта 3 и пункта 4 Общих требований № 1492 о прямом указании в оспариваемом нормативном правовом акте способа проведения отбора административным ответчиком не выполнено.

Отсутствие в общих положениях Порядка № 273 указания на способ проведения отбора получателей субсидии не позволяет однозначно определить способ проведения отбора получателей субсидии без изучения и анализа полного текста нормативного правового акта. Правоприменители, в том числе лица, претендующие на получение субсидии, смогут прийти к выводу о том, что отбор получателей субсидии производится не в форме конкурса, а в форме запроса предложений, только оценив совокупность норм Порядка № 273, регламентирующих порядок проведения отбора получателей субсидии, в том числе, каким образом определяется победитель отбора, в сопоставлении их с Общими требованиями № 1492, что, в свою очередь, свидетельствует о неопределенности в этой части правового акта.

Кроме того, отсутствие в Порядке № 273 прямого указания на способ проведения отбора затрудняет размещение информации о способе проведения отбора получателей субсидии на соответствующем сайте в целях реализации пункта 7 статьи 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации и может создавать определенные препятствия в получении, в том числе потенциальными получателями субсидии, информации о конкретной субсидии по способу отбора получателей субсидии.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (например, постановления от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 21 января 2010 года № 1-П).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, что обеспечивается ее соответствием требованиям ясности, недвусмысленности, возможности ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (часть 2 статьи 1), Методика № 96 (подпункт «а», «ж» пункта 3) прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Таким образом, принятый правительством Забайкальского края Порядок № 273 в части отсутствия указания способа проведения отбора получателей субсидий для предоставления субсидий не соответствует положениям статей 78 и 785 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Общим требованиям № 1492, а также не отвечает общеправовым критериям ясности и определенности.

Утверждение административных ответчиков, касающиеся не приведения мотивированного вывода о двусмысленности, неоднозначности и неясности положений Порядка № 273, судом первой инстанции при апеллировании к решениям Конституционного Суда Российской Федерации о формальной определенности правовой нормы, противоречат содержанию обжалуемого судебного акта, где содержится верное указание на то, что лишь оценив совокупность норм Порядка № 273, регламентирующих порядок проведения отбора получателей субсидии, и сопоставив их с Общими требованиями № 1492, можно прийти к выводу о том, что отбор получателей субсидии производится в форме запроса предложений, что свидетельствует о неопределенности правового акта.

Доводы апелляционных жалоб о несоответствии подпункту «а» пункта 4 Общих требований № 1492 вывода суда первой инстанции о том, что понятие «заявка» применимо как к запросу предложений, так и к конкурсу, судебная коллегия отклоняет, поскольку из пункта 4 Общих требований № 1492 обратного не следует.

Указания апеллянтов на то, что из решения суда не ясно Порядок № 273 признан недействующим полностью или в части, а использование судом формулировки «в той мере, в которой он не содержит указания на способ проведения отбора» приводит к неоднозначному пониманию решения суда и не позволяет определить способ его исполнения, отклоняются, поскольку такая формулировка предусматривает необходимость указания в оспариваемом нормативном правовом акте способа проведения отбора.

Приведенные в апелляционных жалобах иные доводы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального и процессуального права, и не влияют на правильность выводов краевого суда.

Признание Забайкальским краевым судом недействующим Порядка № 273 в целом, а не его пункта 8 в той мере, в какой он не содержит указания на способ проведения отбора получателей субсидии, судебная коллегия не расценивает как выход за пределы предмета административного иска, поскольку из содержания административного искового заявления, а также из объяснений прокуроров в судах первой и апелляционной инстанций следует, что прокурор Забайкальского края оспаривал именно Порядок № 273 в той мере, в какой им не определен способ проведения отбора при определении получателей субсидии, а не его отдельный пункт.

Определяя момент, с которого Порядок № 273 подлежал признанию недействующим, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании него были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», правильно признал его не действующим в части с даты вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 184, 304, 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 12 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы губернатора Забайкальского края и правительства Забайкальского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Забайкальский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 22 января 2024 года.