Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика правительства Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 27 мая 2022 года

по административному делу № 3а-61/2022 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Еврейской автономной области об оспаривании в части постановления правительства Еврейской автономной области от 14 февраля 2018 года № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов».

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Еврейской автономной области обратился в суд с административным исковым заявлением к правительству Еврейской автономной области, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 1 постановления от 14 февраля 2018 года № 42-пп «Об утверждении размеров коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов» (далее - Постановление № 42-пп) в редакции постановления от 28 октября 2021 года № 449-пп, а также возложить на административного ответчика обязанность определить (установить) размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, в соответствие с требованиями законодательства.

В обоснование административных исковых требований указано, что размеры коэффициентов, установленные Постановлением № 42-пп, определены без учета принципа экономической обоснованности. Документы, содержащие анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков, не представлены, а пояснительная записка к проекту постановления правительства Еврейской автономной области «О внесении изменения в размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, представленных в аренду без торгов, утвержденные постановлением правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 № 42-пп» экономическим обоснованием не является.

Решением суда Еврейской автономной области от 27 мая 2022 года административный иск заместителя прокурора Еврейской автономной области удовлетворен частично. Пункт 1 постановления № 42-пп признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу. В удовлетворении административных исковых требований в части возложения на правительство Еврейской автономной области обязанности определить (установить) размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленные в аренду без торгов, в соответствии с требованиями законодательства отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что размеры коэффициентов установлены в соответствии с экономической оценкой, основанной на доходности земельных участков. Так, в целях определения коэффициента, учитывающего виды разрешенного использования земельных участков, предоставленных для ведения сельского хозяйства, был проведен анализ себестоимости произведенной продукции и ее конечной стоимости для того, чтобы определить долю арендной платы за земельные участки земель сельскохозяйственного назначения в доходе выращенной (произведенной) продукции. Для иных видов разрешенного использования земельных участков, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, применены коэффициенты, установленные приказами Министерства экономического развития Российской Федерации.

В письменных возражениях прокурор, участвующий в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Постановление № 42-пп является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с определением размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области.

Следовательно, заместитель прокурора Еврейской автономной области мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суд Еврейской автономной области.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Постановление № 42-пп принято в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Еврейской автономной области, уполномоченным на то органом государственной власти - правительством Еврейской автономной области, в установленной форме - постановления, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и опубликования. Судебная коллегия находит данное заключение правильным и обоснованным, административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит.

В силу пункта 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 3 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации).

Пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость), арендная плата, а также иная плата, предусмотренная Земельным кодексом Российской Федерации.

Из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Согласно частям 1 и 5 статьи 29, пункта 10 части 1 статьи 30 Устава Еврейской автономной области, принятого Законодательным Собранием Еврейской автономной области 08 октября 1997 года, правительство Еврейской автономной области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Еврейской автономной области, формирование которого осуществляется в соответствии с настоящим Уставом и законом Еврейской автономной области от 27 июня 2012 года № 79-ОЗ «О правительстве Еврейской автономной области».

Пунктами 5-2, 59-23 и 60 части 2 статьи 7 закона Еврейской автономной области от 27 июня 2012 года № 79-ОЗ «О правительстве Еврейской автономной области» (в редакции, действующей на момент рассмотрения дела судом Еврейской автономной области) было предусмотрено, что правительство Еврейской автономной области принимает решение о проведении государственной кадастровой оценки объектов недвижимого имущества и утверждает ее результаты, утверждает порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности области, предоставленные в аренду без торгов, осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Уставом и законами области.

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 декабря 2019 года № 491-пп утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок).

В пункте 3 данного порядка закреплено, что если иное не установлено федеральным законодательством, размер арендной платы за земельные участки устанавливается в годовом исчислении и рассчитывается по формуле:

A = Спм x K x S, где:

A - арендная плата за земельный участок (рублей в год);

Спм - ставка арендной платы (рублей);

K - размер коэффициента, учитывающего виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке (далее - коэффициент);

S - площадь земельного участка.

Максимальный размер коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования на арендуемом земельном участке, устанавливается приложением № 2 к Порядку (пункт 5 Порядка в редакции, действующей на момент рассмотрения дела судом Еврейской автономной области).

Из пункта 6 Порядка (в редакции, действующей до 01 января 2022 года) следует, что правительство Еврейской автономной области вправе устанавливать размер коэффициента, не превышающий максимальный размер коэффициента, установленный приложением № 2 к Порядку.

Правительством Еврейской автономной области принято Постановление № 42-пп, согласно пункту 1 которого утверждены размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов.

Решением суда Еврейской автономной области от 01 июля 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 октября 2021 года, пункт 1 Постановления № 42-пп (в редакции от 08 июля 2020 года № 244-пп) признан противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления судебного решения в законную силу.

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 октября 2021 года № 449-пп «О внесении изменения в размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденные постановлением правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 N 42-пп» (далее - Постановление № 449-пп) внесены в размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденные Постановлением № 42-пп, изменения, их редакция изложена в соответствии с приложением.

Согласно пункту 2 Постановления № 449-пп указанное постановление распространяется на правоотношения, возникшие с 14 октября 2021 года.

В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Одним из принципов арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (далее - Постановление № 582), является принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года № 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Руководствуясь указанным принципом, уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган власти местного самоуправления обязан определять арендную плату не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом муниципального образования, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих, в том числе, на уровень доходности земельного участка в конкретной зоне.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

При принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должен проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности уполномоченным государственным или муниципальным органом должно доказываться путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Оценив доказательства административного ответчика, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что указанных документов применительно к оспариваемым положениям Постановления № 42-пп в редакции Постановления № 449-пп правительством Еврейской автономной области представлено не было, в связи с чем размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, установлены с нарушением принципа экономической обоснованности определения арендной платы, предусмотренного Постановлением № 582. Представленная административным ответчиком пояснительная записка к проекту постановления Правительства Еврейской автономной области «О внесении изменений в размеры коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, находящихся в государственной собственности Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденные постановлением правительства Еврейской автономной области от 14.02.2018 года № 42-пп» не является доказательством экономического обоснования оспариваемых коэффициентов. Она не содержит доказательств проведения каких-либо расчетов в целях обоснования значения коэффициентов видов использования земельных участков, в ней не приведено расчетов, подтверждающих, что значения коэффициентов установлены в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и действительно признаны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. Многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, в том числе, анализа климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения пояснительная записка, как верно указал суд первой инстанции, не содержит, на основании чего правильно констатировал законность административных исковых требований заместителя прокурора Еврейской автономной области в части признания противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1 Постановления № 42-пп.

В соответствии с частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

Судебная коллегия соглашается с судом Еврейской автономной области в том, что при изложенных в судебном акте обстоятельствах отсутствовала необходимость в возложении на административного ответчика обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный частично не действующим.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в целях установления коэффициента, учитывающего виды разрешенного использования земельных участков, предоставленных для ведения сельского хозяйства, был проведен анализ себестоимости произведенной продукции и ее конечной стоимости для того, чтобы определить долю арендной платы за земельные участки земель сельскохозяйственного назначения в доходе выращенной (произведенной) продукции, а для иных видов разрешенного использования земельных участков применены коэффициенты земельных участков, установленные приказами Министерства экономического развития Российской Федерации, судебная коллегия признает несостоятельными, так как какие-либо документы, подтверждающие проведение указанного анализа, правительством Еврейской автономной области не представлены. Имеющаяся пояснительная записка доказательством экономического обоснования оспариваемых коэффициентов не является.

Кроме того, постановлением правительства Еврейской автономной области от 30 июня 2022 года № 271-пп «О признании утратившими силу некоторых постановлений правительства Еврейской автономной области», вступившим в законную силу 01 июля 2022 года, Постановление № 42-пп и Постановление № 449-пп признаны утратившими силу. При этом на момент рассмотрения административного дела судом Еврейской автономной области Постановление № 42-пп являлось действующим.

С учетом изложенного, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение суда Еврейской автономной области от 27 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика правительства Еврейской автономной области - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через суд Еврейской автономной области в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 09 сентября 2022 года.