Гражданский кодекс часть 1

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (№ 3а-64/2022) по административному исковому заявлению прокурора Еврейской автономной области о признании недействующим положений Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к закону Еврейской автономной области от 14 декабря 2021 года № 49-ОЗ (в редакции от 14 июня 2022 года № 108-ОЗ) «Об областной бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов»,

по апелляционному представлению прокуратуры Еврейской автономной области на решение суда Еврейской автономной области от 05 июля 2022 года,

заслушав доклад судьи Захарова Е.И., выслушав пояснения представителя административного истца – прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю.,

УСТАНОВИЛА:

Законами Еврейской автономной области от 10 марта 2022 года № 70-ОЗ, от 23 марта 2022 года № 71-ОЗ, от 14 июня 2022 года № 108-ОЗ в Закон № 49-ОЗ внесены изменения.

И.о. прокурора Еврейской автономной области обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия положений Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к Закону № 49-ОЗ, в той части, которой департаменту здравоохранения правительства Еврейской автономной области установлен не отвечающей сводной потребности на 2022 год заниженный размер денежных средств.

Просил возложить на департамент финансов правительства Еврейской автономной области обязанность предусмотреть путем подготовки и составления соответствующих изменений в Ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2022 год, являющуюся приложением № 7 к Закону № 49-ОЗ, департамента здравоохранения Еврейской автономной области на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях», включая реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, оказание отдельным гражданам социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, в объеме не менее стоимости утвержденной на 2022 год сводной потребности в лекарственных препаратах, медицинских изделиях (за исключением оборудования и комплектующих к нему), специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области, и направить соответствующий проект закона на рассмотрение в правительство Еврейской автономной области.

Возложить на правительство Еврейской автономной области обязанность рассмотреть представленный департаментом финансов правительства Еврейской автономной области проект областного бюджета и внести его с необходимыми документами и материалами на утверждение в Законодательное Собрание Еврейской автономной области.

Возложить на Законодательное Собрание Еврейской автономной области обязанность рассмотреть и утвердить соответствующие изменения в Ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2022 год, являющуюся приложением № 7 к Закону № 49-ОЗ, департамента здравоохранения Еврейской автономной области на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях», включая реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения, оказание отдельным гражданам социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, в объеме не менее стоимости утвержденной на 2022 год сводной потребности в лекарственных препаратах, медицинских изделиях (за исключением оборудования и комплектующих к нему), специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области.

Исковые требования мотивированы тем, что оспариваемые положения Закона № 49-ОЗ противоречат пункту 1 статьи 85, подпункту 2 пункта 1 статьи 162, пункту 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так как приняты без учета в полном объеме стоимости сформированной сводной потребности, составляющей 270 620 460 рублей на 2022 год, что влечет нарушение прав граждан на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами питания.

Решением суда Еврейской автономной области от 05 июля 2022 года административное исковое заявление прокуратуры Еврейской автономной области оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с указанным решением суда, прокурором подано апелляционное представление, в котором просит решение суда отменить полностью, исковые требования прокуратуры области удовлетворить, указывая, что законом Еврейской автономной области от 18 июля 2021 года № 122-ОЗ «Об отдельных вопросах охраны здоровья граждан на территории Еврейской автономной области» закреплено обязательство области по обеспечению лекарственными средствами, препаратами и (или) изделиями медицинского назначения по рецептам врачей при амбулаторном лечении в соответствии с Перечнем групп населения. Считает, что данный закон подпадает под понятие расходного обязательства Еврейской автономной области и является как основанием для возникновения расходного обязательства, так и обязательством для его исполнения. Из принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, установленного статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, следует, что оспариваемый бюджет области должен реально отражать все расходы 2022 года. Указывает, что объем обязательств на лекарственное обеспечение льготных категорий граждан на 2022 год рассчитан по правилам действующего законодательства, а поэтому должен быть учтен в полном размере в бюджете области на финансовый год для исполнения субъектом Российской Федерации принятых обязательств в отношении социально-уязвимой категории граждан. В ином случае предполагается изначальное планирование нарушения социальных прав граждан.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении представителем Законодательного Собрания Еврейской автономной области и представителем Департамента финансов правительства Еврейской автономной области, представлены возражения, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца – прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю. доводы апелляционного представления поддержала в полном объеме.

Представители Законодательного Собрания Еврейской автономной области, правительства Еврейской автономной области, Департамента финансов правительства Еврейской автономной области, а также представители заинтересованных лиц не явились, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционного представления, выслушав пояснения явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия (часть 1 статьи 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 15 Устава Еврейской автономной области, принятого Законодательным Собранием Еврейской автономной области 08 октября 1997 года, Законодательное Собрание области является постоянно действующим высшим представительным и единственным законодательным органом государственной власти Еврейской автономной области.

Статьей 17 Устава предусмотрено, что Законодательное Собрание Еврейской автономной области утверждает областной бюджет и отчет о его исполнении.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Закон № 49-ОЗ принят Законодательным Собранием Еврейской автономной области в пределах своих полномочий, в установленном порядке и опубликован в сетевом издании «Сборник правовых актов Еврейской автономной области и иной официальной информации» на сайте http:npa79.eao.ru и по этим основаниям не обжалуется.

В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 3 Федерального закона № 184-ФЗ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Из части 1 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные настоящим Кодексом, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).

Частью 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Законом (решением) о бюджете утверждаются:

перечень главных администраторов доходов бюджета в случаях, предусмотренных статьей 160.1 настоящего Кодекса;

перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета в случаях, предусмотренных статьей 160.2 настоящего Кодекса;

распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов;

общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение), на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета (без учета расходов бюджета, предусмотренных за счет межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, имеющих целевое назначение);

источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) верхний предел государственного (муниципального) внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по государственным или муниципальным гарантиям;

показатели федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пунктами 1, 2, 3 части 1 статьи 1 Закона № 49-ОЗ утверждены основные характеристики и иные показатели областного бюджета на 2022 год. Прогнозируемый общий объем доходов областного бюджета в сумме 15 993 296, 3 тысяч рублей, в том числе объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в сумме 8 445 565,2 тысяч рублей; общий объем расходов областного бюджета в сумме 18 228 112 тысяч рублей; дефицит областного бюджета в сумме 2 234 815,7 тысяч рублей.

Приложением № 7 к Закону № 49-ОЗ «Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2022 год» департаменту здравоохранения правительства Еврейской автономной области предусмотрено:

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» - 78 393, 9 тысяч рублей, из которых: на реализацию отдельных полномочий в области лекарственного обеспечения – 20 396, 7 тысяч рублей, на оказание отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов – 57 997, 2 тысяч рублей;

- на выполнение основного мероприятия «Совершенствование системы лекарственного обеспечения в амбулаторных условиях» - 163 313, 3 тысяч рублей, из которых: на оказание социальной помощи на оплату лекарственных средств, отпускаемых населению по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний – 153 895 тысяч рублей, на оказание социальной помощи беременным женщинам, кормящим материям и детям в возрасте до трех лет, имеющим доход ниже прожиточного минимума – 9 191, 3 тысяч рублей.

Общий суммарный размер расходов, предусмотренный Ведомственной структурой расходов областного бюджета на 2022 год департаменту здравоохранения правительства Еврейской автономной области на 2022 год на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания, составил 241 707, 2 тысяч рублей.

Частью 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» организация обеспечения населения лекарственным препаратами и медицинскими изделиями относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья (часть 1 статьи 16).

Сводная потребность в лекарственных препаратах, медицинских изделиях, специализированных продуктах лечебного питания, продуктах для полноценного питания беременных женщин, кормящих матерей и детей в возрасте до трех лет, семьи которых имеют доходы ниже прожиточного минимума, проживающих на территории Еврейской автономной области на 2022 год составила 270 620, 460 тысяч рублей.

Как указано выше, областным бюджетом расходы на льготное обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, специализированными продуктами лечебного питания определены в размере 241 707, 2 тысяч рублей.

В статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержатся принципы, на которых основана бюджетная система Российской Федерации. В том числе принцип самостоятельности бюджетов, сбалансированности бюджета.

В соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, принцип самостоятельности бюджетов означает, в том числе право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов (статья 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Учитывая данные положения, позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что реализация принципа самостоятельности бюджетов выражается в недопустимости установления органами государственной власти расходных обязательств, исполнение которых не будет обеспечено собственными средствами.

Кроме того, следует отметить, что согласно абзацу 1 части 2 статьи 92.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Дефицит бюджета Еврейской автономной области на 2022 год составляет 2 234 815,7 тысяч рублей или 13,97 процентов от общего объема доходов областного бюджета.

Пунктом 2 части 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что получатель бюджетных средств принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства.

Согласно части 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Как правильно указал областной суд, данные положения бюджетного законодательства регулируют вопросы, связанные с расходованием денежных средств получателями бюджетных средств и каких-либо обязательств для представительного органа государственной власти предусматривать в бюджете конкретные суммы, необходимые получателям бюджетных средств для исполнения полномочий по льготному лекарственному обеспечению не устанавливают.

Таким образом, судом первой инстанции сделан законный и обоснованный вывод о том, что оспариваемые положения Ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2022 год, являющейся приложением № 7 к закону Еврейской автономной области от 14 декабря 2021 года № 49-ОЗ каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу не противоречит, в связи с чем оснований для удовлетворения административных исковых требований не имеется.

Довод апелляционного представления о том, что оспариваемый бюджет области должен реально отражать все расходы на 2022 года, основан на неправильном толковании норм права и противоречит принципу сбалансированности бюджета.

Иные доводы апелляционного представления выводы суда не опровергают, аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у судебной коллегии не имеется.

Таким образом, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционного представления, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение суда Еврейской автономной области от 05 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Еврейской автономной области – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд Еврейской автономной области.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 19 октября 2022 года