Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по исковому заявлению ФИО1 к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия о признании незаконным решения, выразившегося в принятии нормативного правового акта с превышением полномочий,

по апелляционной жалобе МВД по РИ на решение Магасского районного суда от ДД.ММ.ГГГГ, которым удовлетворены требования ФИО1

Заслушав доклад судьи ФИО8, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с указанным административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным и недействующим со дня издания приказ Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия от 27 сентября 2016 г. № 501 «О внесении изменений в Положение о комиссии Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. № 201».

Административное исковое заявление мотивировано тем, что он проходил службу в органах внутренних дел Республики Ингушетия на различных должностях в период с мая 1994 г. по август 2004 г. Приказом МВД по РИ от 28 июля 2004 г. уволен из органов внутренних дел по п. «в» ч. 7 ст. 19 Закона Российской Федерации «О милиции» (по выслуге срока службы, дающего право на пенсию).

В период прохождения службы в органах внутренних дел выполнял задачи в зоне вооруженного конфликта.

В декабре 2005 г. ему было выдано удостоверение ветерана боевых действий и с указанной даты производилась ежемесячная денежная выплата, как ветерану боевых действий.

Комиссией МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий аннулировано его удостоверение ветерана боевых действий как ошибочно выданное, в связи с чем прекращена ежемесячная денежная выплата.

Приказом МВД по РИ от 27 сентября 2016 г. п. 16 Положения дополнен подпунктом 16.6, согласно которому основными функциями и задачами комиссии является проверка и пересмотр материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверения ветерана боевых действий, организация работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также по прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.

На основании п. 16.6. Положения комиссией принято решение от 16 ноября 2016 г. о признании ошибочно выданным удостоверения ветерана боевых действий и направлении информации в Отделение Пенсионного фонда России по Республике Ингушетия о приостановлении ежемесячной выплаты, в ЦФО Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия - о прекращении выплат надбавки к пенсии, как ветерану боевых действий.

Истец полагает, что оспариваемый приказ носит нормативный характер, поскольку содержит обязательные правила поведения и распространяется на неопределенный круг лиц.

В судебном заседании представитель административного истца ФИО6 требования поддержал и просил их удовлетворить.

Представитель МВД по РИ ФИО7 требования не признал, просил отказать в их удовлетворении по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Решением суда административный иск удовлетворен, признан незаконным и недействующим со дня издания приказ МВД по РИ от 27 сентября 2016 г. № 501 «О внесении изменений в Положение о комиссии Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, утвержденное приказом Министерства внутренних дел по Республике Ингушетия от 14 апреля 2016 г. № 201».

Судебное постановление обжаловано МВД по РИ, представитель ФИО7 просит его отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в связи с неправильным определением судом обстоятельств дела. Доводы представителя ответчика повторяют позицию о том, что министр внутренних дел по РИ имел право на внесение изменений в Положение о комиссии МВД по РИ. Кроме того представитель настаивает на том, что территориальный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел обладает правом определять порядок, условия и механизм как наделения граждан статусом ветерана боевых действий, так и правом отменить ранее принятое решение. Помимо указанного, в жалобе содержится и довод о том, что согласно п. 3 постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 763 «Об удостоверении ветерана боевых действий» федеральный орган власти, наделенный полномочиями выдавать удостоверения ветеранам боевых действий, наделен и правом отменять ранее принятые решения о наделении граждан статусом ветерана боевых действий.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав мнение представителя МВД по РИ ФИО7, просившего удовлетворить апелляционную жалобу, истца и его представителя ФИО6, настаивавших на законности решения суда, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что приказом МВД по РИ от 14 апреля 2016 г. № 201 утверждено Положение о комиссии МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий (далее - Положение).

Данная комиссия создана в целях реализации норм Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 763 «Об удостоверении ветерана боевых действий» и требований приказа МВД России от 7 мая 2004 г. № 282 «О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России» для рассмотрения документов, представляемых лицами, претендующими на получение удостоверения ветерана боевых действий (п. 1 Положения).

Приказом МВД по РИ от 27 сентября 2016 г. внесены изменения в Положение, согласно которым комиссии предоставлены полномочия по проверке и пересмотру материалов, послуживших основанием для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий, организации работы по аннулированию и изъятию необоснованно выданных удостоверений ветерана боевых действий, а также прекращению в установленном порядке ежемесячной денежной выплаты в случае утраты оснований для получения удостоверения ветерана боевых действий.

16 ноября 2016 г. Комиссией МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий принято решение о признании ошибочно выданным удостоверения ветерана боевых действий ФИО1 (протокол заседания №)

В соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Указанные нормы содержатся также и в Положении о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, где указано, что последнее не вправе принимать акты, носящие нормативно-правовой характер. Территориальные органы МВД России руководствуются нормативными правовыми актами МВД России, принятыми в рамках предоставленных полномочий.

Из содержания нормативных актов, изложенных в п. 1 Положения, следует, что МВД по РИ было уполномочено лишь на выдачу удостоверений ветерана боевых действий. Полномочий на признание их недействительными указанным постановлением Правительства РФ либо приказом МВД РФ о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий административному ответчику не предоставлено.

Вновь введенный в Положение пункт 16.6 противоречит пункту 1 Положения, в котором приведены нормативные акты, являющиеся руководством для Комиссии в ее деятельности и которые не содержат самого понятия аннулирования, отзыва или признания недействительным удостоверения ветерана боевых действий, и п. 14 Положения, ограничивающему компетенцию Комиссии только вопросами принятия решения о выдаче либо об отказе в выдаче удостоверения ветерана боевых действий.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 26 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Однако нормативный правовой акт, признающий ранее изданный акт утратившим силу, может быть признан недействующим в случае, если отмененный акт был принят в силу прямого указания на это в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, и содержит принятые в развитие положений этого акта нормы, затрагивающие права и свободы заявителя, а более поздний акт отменяет эти нормы, не установив новых, поскольку в данном случае нарушаются права неопределенного круга лиц, предоставленные им нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Согласно п. 8 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Приказом Минюста РФ от 4 мая 2007 г. N 88, изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, за исключением случаев, когда акт был издан в виде, не предусмотренном пунктом 2 Правил. В таком случае необходимо вносить изменения в нормативный правовой акт приказом.

Если в соответствии с федеральным законом разработка проекта нормативного правового акта влечет за собой необходимость признания утратившим силу акта Правительства Российской Федерации, одновременно с проектом нормативного правового акта должен быть разработан в установленном порядке проект акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации. В этом случае проект нормативного правового акта должен предусматривать положение о порядке его вступления в силу, согласно которому он вступает в силу с даты вступления в силу акта Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу акта Правительства Российской Федерации.

Федеральным законом «О ветеранах» установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации, в том числе ветеранов боевых действий, и определен круг лиц, относящихся к данной категории. Статья 3 указанного закона определяет категории ветеранов, которым предоставляются меры социальной поддержки.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 763 «Об удостоверении ветерана боевых действий» утверждена Инструкция о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений ветерана боевых действий, которая предусматривает выдачу удостоверений в порядке, установленном в соответствующих федеральных органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Инструкция о порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации утверждена приказом МВД РФ от 7 мая 2004 г. № 282.

Министерством внутренних дел по Республике Ингушетия приказом № 201 от 14 апреля 2016 г. утверждено Положение о комиссии МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий и состав указанной комиссии.

Согласно п. 1 Положения Комиссия МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий создана в целях реализации норм Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 763 «Об удостоверении ветерана боевых действий» и требований приказа МВД России от 7 мая 2004 г. № 282 «О порядке выдачи удостоверений ветерана боевых действий в системе МВД России» для рассмотрения документов, представляемых лицами, претендующими на получение удостоверения ветерана боевых действий.

В п. 14 Положения закреплены полномочия Комиссии принимать решения только о выдаче (отказе в выдаче) удостоверений.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, так как Федеральным законом «О ветеранах», Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. № 763 «Об удостоверении ветерана боевых действий» и инструкцией о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений ветерана боевых действий не предусмотрено аннулирование либо отмена решений о выдаче удостоверений ветерана боевых действий.

Исходя из конституционного и международно-правового принципа правовой определенности, правовой предсказуемости и сохранения разумной правовой стабильности, недопустимости в произвольном порядке отменять уже признанное, предоставленное и реализованное право и изменения правовых ожиданий гражданина, суд приходит к выводу о том, что решение МВД по РИ о признании ошибочно выданным удостоверение ветерана боевых действий и его изъятии является незаконным.

Положениями ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Частью 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации.

Как разъяснено в п. 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», применение судами Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции.

Из положений ст. 46 Конвенции, ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» следует, что правовые позиции Европейского Суда по правам человека, которые содержатся в его окончательных постановлениях, принятых в отношении Российской Федерации, являются обязательными для судов.

В соответствии со ст. 1 Протокола № I к Конвенции каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Согласно правовой позиции Европейского Суда по правам человека, изложенной в решениях по делам «Булгакова против Российской Федерации» от 18 января 2007 г., «Девочкина против Российской Федерации» от 5 июля 2007 г. и других, требование гражданина в отношении выплаты пенсий и иных социальных выплат по смыслу статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции может рассматриваться как «имущество», а сам спор, касающийся права гражданина на получение этих выплат, носит имущественный характер.

Таким образом, приказ МВД по РИ от 27 сентября 2016 г. № 501 влечет нарушение прав граждан на получение выплат уже после признания такого права уполномоченным органом и, соответственно, противоречит законодательной доктрине.

Также указанные действия МВД по РИ прямо противоречат правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П и неоднократно подтвержденной в ряде последующих решений, согласно которой изменение законодателем ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной зашиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену для них прав, приобретенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2,18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации.

Кроме того согласно подп. 20 п. 19 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент издания Приказа МВД по РИ № 501), утвержденного Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 249, территориальный орган издает в пределах своей компетенции правовые акты по вопросам организации деятельности территориального органа, подчиненных органов и организаций, обеспечивает контроль за их исполнением; отменяет в установленном порядке противоречащие законодательству Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России приказы и другие правовые акты, изданные руководителями (начальниками) подчиненных органов и организаций.

Таким образом, приказ от 27 сентября 2016 г. № 501 издан министром внутренних дел Республики Ингушетия с превышением предоставленных ему полномочий, в частности на Комиссию МВД по РИ по рассмотрению документов для оформления и выдачи удостоверений ветерана боевых действий возложены новые полномочия при отсутствии на то нормативного обоснования и в противоречие действующему законодательству, в связи с чем данный приказ обоснованно признан незаконным.

Помимо указанного, приказ МВД по РИ № 501 от 27 сентября 2016 г. не содержит указания на нормативно-правовую базу, на основе которой вносятся изменения.

В связи с изложенным и применяя нормы законодательства в их совокупности, судебная коллегия считает установленным факт превышения полномочий при издании Приказа МВД по РИ от 27 сентября 2016 г. № 501 и его незаконность, доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании закона и не содержат оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь п. 1 ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Магасского районного суда от 23 мая 2017 г., которым удовлетворены требования административное дело по исковому заявлению ФИО1 к Министерству внутренних дел по Республике Ингушетия о признании незаконным решения, выразившегося в принятии нормативного правового акта с превышением полномочий, оставить без изменения, апелляционную жалобу МВД по РИ - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи