Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 3а-308/2021 (УИД 26OS0000-04-2020-000668-03) по административному исковому заявлению администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия о признании недействующими приказов министерства культуры Ставропольского края,

по апелляционной жалобе администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края на решение Ставропольского краевого суда от 25 июня 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Фофонова А.С., судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Администрация города-курорта Железноводска Ставропольского края обратилась в Ставропольский краевой суд с административным иском к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия:

- о признании положения пункта 1.4 приказа министерства культуры Ставропольского края от 18 апреля 2003 года № 42, введенного приказом министерства культуры Ставропольского края от 27 апреля 2004 года № 69, недействующим с момента принятия в части утверждения зоны охраняемых исторических зеленых насаждения «6» и режима «6» зоны охраняемых исторических зеленых насаждений;

- о признании приказа министерства культуры Ставропольского края от 27 апреля 2004 года № 69 «О внесении изменений и дополнений в приказ министерства культуры Ставропольского края от 18 апреля 2003 года № 42» недействующим с момента его принятия в части утверждения зоны охраняемых исторических зеленых насаждений «6» и режима «6» зоны охраняемых исторических зеленых насаждений.

В обоснование заявленных требований администрация города-курорта Железноводска Ставропольского края указала, что утвержденный оспариваемыми нормативными правовыми актами проект охранных зон устанавливает правовой режим использования земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в охранных зонах, который вводит ограничения в пользовании указанными объектами. При этом администрация города-курорта Железноводска Ставропольского края является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми приказами.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением порядка их принятия, установленного Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых приказов) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее ФЗ № 73-ФЗ), Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1099 (в редакции от 30 сентября 2002 года, действовавшей на дату принятия оспариваемых приказов), в соответствии с которыми территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Министерство культуры Ставропольского края, по мнению административного истца, являясь территориальным органом исполнительной власти Российской Федерации, было не вправе издавать оспариваемые приказы от 18 апреля 2003 года № 42 и от 27 апреля 2004 года № 69 и опубликовывать их 15 мая 2008 года, то есть по истечении более 5 лет со дня их принятия, поскольку полномочия на принятия нормативных правовых актов принадлежали только федеральному органу исполнительной власти.

Оспариваемые приказы нарушают права неопределенного круга лиц, в том числе, администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края как субъекта отношений, регулируемых указанными приказами, поскольку правовой режим охранных зон объектов культурного наследия вводит ограничения использования земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в границах зон охраны, описанных в проекте «Зоны охраны памятников истории и культуры Железноводского городского района», а также выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства, предоставление земельных участков в аренду.

Административный истец указывает, что оспариваемыми приказами министерства культуры Ставропольского края утвержден проект «Зоны охраны памятников истории и культуры Железноводского городского района», в составе которого утверждена зона и режим охраняемых исторических зеленых насаждений «6», тогда как в границах указанной зоны памятники истории и культуры федерального, регионального или местного значения отсутствуют, что нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления и неопределенного круга лиц, что стало основанием для обращения в суд.

В ходе рассмотрения дела к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено управление культуры администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю.

Решением Ставропольского краевого суда от 25 июня 2021 года в удовлетворении заявленного административного иска было отказано.

В апелляционной жалобе администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные исковые требования в полном объеме. Апеллянт указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права при разрешении дела, в частности, на невозможность применения нормативных актов, которые утратили силу, а также указывает на противоречия оспариваемых приказов нормам федерального законодательства.

Министерством культуры Ставропольского края, а также прокуратурой Ставропольского края представлены письменные возражения на доводы апелляционной жалобы, в которых указывается на обоснованность и правильность принятого решения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции участники процесса не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела не поступило.

От представителей администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края и Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия поступили письменные заявления о рассмотрении дела в их отсутствие.

На основании части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия приходит к выводу о возможности рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Отказывая в удовлетворении заявленного административным истцом требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий представительного органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, в отсутствие нарушений требований, предъявляемых к порядку их принятия и опубликования, влекущих их признание недействующими.

Позиция суда основана на правильном применении и толковании норм материального права, регулирующих спорные отношения, подробно изложена в судебном решении, соответствует установленным обстоятельствам.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Основанием для признания нормативного правового акта недействующим является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя полномочия министерства культуры Ставропольского края по изданию вышеперечисленных актов, соблюдению порядка их принятия, формы и вида, порядка опубликования и вступления его в действие, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о соблюдении требований действующего на тот период законодательства и применения данных норм к рассматриваемым правоотношениям.

Согласно статье 8 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» Советы Министров автономных республик, исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских Советов народных депутатов в пределах прав, предоставленных законом, обеспечивают охрану, использование, выявление, учет, реставрацию и пропаганду памятников истории и культуры, находящихся на территории автономной республики или на территории соответствующего Совета.

Статьями 33, 34 и 35 указанного закона РСФСР предусматривалось, что в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта; зоны охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры; в пределах охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта запрещается производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность без разрешения соответствующих органов охраны памятников Союза ССР или РСФСР.

В силу статей 26, 41, 42, 45 Закона РСФСР от 20 ноября 1980 года «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» исполнительный комитет областного совета является исполнительным и распорядительным органом Совета народных депутатов, к полномочиям которого отнесено государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры; акты принимаются в виде решений.

В соответствии с пунктами 5, 7, 30 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года № 865, государственное управление в области охраны и использования памятников истории и культуры осуществляется, в том числе, исполнительными комитетами краевых, областных Советов народных депутатов; государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами и специально уполномоченными на то государственными органами охраны памятников; на государственные органы охраны памятников в пределах их компетенции возлагаются установление режима содержания и использования памятников истории и культуры, их территорий, историко-культурных заповедников, историко-культурных заповедных территорий (мест) и зон охраны памятников; в целях обеспечения охраны памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства устанавливаются зоны охраны памятников: охранные зоны, зоны регулирования застройки и зоны охраняемого природного ландшафта, режим содержания и использования которых определяется государственными органами охраны памятников.

Приказом Минкультуры СССР от 24 января 1986 года № 33 утверждена Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, которой установлены основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта.

Согласно пункту 5.1.1 названной инструкции проекты зон охраны памятников истории и культуры разрабатываются проектными институтами градостроительного профиля по заказу республиканских или местных государственных органов охраны памятников или пользователей за счет общих лимитов на проектирование.

Как установлено судом в ходе рассмотрения дела и подтверждается материалами дела, приказом министерства культуры Ставропольского края от 18 апреля 2003 года № 42 утверждены временные проекты охранных зон и зон регулирования застройки памятников архитектуры и истории городов Ставропольского края - Ставрополя, Кисловодска, Пятигорска.

Приказом министерства культуры Ставропольского края от 27 апреля 2004 года № 69 в указанный приказ № 42 включен дополнительный п. 1.4 Проект «Зоны охраны памятников истории и культуры Железноводского городского района». Этим же приказом предписано комитету по культуре, искусству и кино администрации города Железноводска включать в материалы предварительных историко-культурных исследований местности (объектов), представляемых в министерство культуры <адрес> для организации и проведения историко-культурных экспертиз, информацию об обременении земельного участка (объекта) согласно требованиям данного Проекта.

Приказы министерства культуры Ставропольского края № 42 и № 69 опубликованы в Сборнике Законов и других правовых актов Ставропольского края № 13 (257) от 15 мая 2008 года, что являлось официальным опубликованием нормативного правового акта в соответствии с действовавшим на тот период времени Законом Ставропольского края от 9 июня 1994 года № 1-кз «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края», а также - постановлением главы Администрации Ставропольского края от 10 июня 1994 года № 214 «О мерах по реализации Закона Ставропольского края» «О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти и местного самоуправления на территории Ставропольского края».

Постановлением Губернатора Ставропольского края от 22 января 2015 года № 28 «О некоторых мерах по совершенствованию государственного управления в Ставропольском крае» образовано управление Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, которому переданы функции министерства культуры Ставропольского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти Ставропольского края.

С учетом рассматриваемых периодов правоотношения в сфере охраны и использования памятников истории и культуры на момент издания приказов № 42 и № 69 регулировались Законом РСФСР от 15 декабря 1978 года (в редакции от 18 января 1985 года) «Об охране и использовании памятников истории и культуры».

В соответствии с пунктом 1 Положения о министерстве культуры Ставропольского края, утвержденного постановлением Губернатора Ставропольского края от 15 марта 2002 года № 108 (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемых приказов), министерство культуры края является краевым органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, кино, охраны и использования историко-культурного наследия.

В статье 6 Закона Ставропольского края от 22 июня 1998 года № 15-кз (действовавшего на момент издания оспариваемых приказов, утратившего силу со дня вступления в законную силу Закона Ставропольского края от 16 марта 2006 года № 14-кз) установлено, что специально уполномоченным государственным органом охраны и использования памятников истории и культуры – краевым органом охраны памятников, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры на территории Ставропольского края, является министерство культуры Ставропольского края.

Частью 3 статьи 20 поименованного Закона Ставропольского края № 15-кз было установлено, что до утверждения зон охраны в целях сохранения памятников истории и культуры, вновь выявленных памятников истории и культуры краевым органом охраны памятников могут устанавливаться и утверждаться временные зоны охраны.

Учитывая данные правовые нормы, а также то обстоятельство, что оспариваемые нормативные правовые акты были доведены до сведения заинтересованных лиц, а позднее опубликованы в установленном порядке, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что приказы министерства культуры Ставропольского края № 42 и № 69 на момент их издания соответствовали требованиям законодательства, изданы в пределах предоставленных министерству культуры Ставропольского края полномочий.

Судебная коллегия полагает данный вывод суда правомерным и сделанным с учетом всех исследованных по делу доказательств.

Как правильно указано судом, рассматривавшим данный административный иск, в соответствии с Положением о министерстве культуры Ставропольского края, утвержденного постановлением Губернатора Ставропольского края от 15 марта 2002 года № 108 (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемых приказов) министерство культуры Ставропольского края является краевым органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области культуры, искусства, кино, охраны и использования историко-культурного наследия. Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Ставропольского края, законами Ставропольского края, иными нормативными правовыми актами Ставропольского края, а также настоящим Положением. Министерство является специально уполномоченным государственным органом охраны и использования памятников истории и культуры, осуществляющим государственное управление и контроль в области использования историко-культурного наследия на территории края в пределах своей компетенции. Министерство и его территориальные органы осуществляют свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с федеральными и краевыми органами исполнительной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, а также творческими союзами и другими общественными объединениями.

В соответствии с пунктами 29, 30 статьи 8, указанного Положения о министерстве культуры Ставропольского края к полномочиям Министерства были отнесены установление режима охраны, содержания и использования объектов историко-культурного наследия, заключение с собственниками, владельцами и пользователями этих объектов охранных документов. Пунктом 1 и статьей 12 упомянутого Положения было предусмотрено право министерством культуры края издавать приказы, в том числе имеющие нормативный характер.

В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о соблюдении министерством культуры Ставропольского края порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в том числе требований, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, к форме нормативного правового акта, к процедуре его принятия, правил введения нормативного правового акта в действие, порядка его опубликования и вступления в силу.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 года № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации» в целях повышения эффективности взаимодействия между центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга Совет Министров - Правительство Российской Федерации постановило одобрить предложения, разработанные комиссией, образованной распоряжением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. № 347-р, о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации, которые входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, - во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Таким образом, министерство культуры Ставропольского края не является федеральным органом исполнительной власти, а также территориальным органом федеральных органов исполнительной власти, потому доводы административного истца о превышении полномочий по изданию оспариваемых приказов были правомерно отклонены судом при рассмотрении дела.

Как следует из представленных в дело доказательств, Проект зон охраны объекта: «Железноводский городской район» разработан проектным институтом по реставрации памятников истории и культуры «СПЕЦПРОЕКТРЕСТАВРАЦИЯ» Северо-Кавказское дочернее предприятие Архитектурно-реставрационная мастерская № 1 в 2001 году по заказу Управления архитектуры и градостроительства администрации города Железноводска. Состав научно-проектной документации состоит из 4 отдельных томов, при этом том 2 состоит из 5 книг, в том числе Раздела 4: «Зоны охраны» том IV, включающий в себя указание местоположения зон охраны, режимы зон охраны города Железноводска и поселка Иноземцево.

Из пояснительной записки к данному разделу следует, что памятники истории и культуры Железноводского курорта, являясь важнейшими элементами историко-культурного наследия, существенно определяют культурный потенциал региона Кавказских Минеральных вод и подлежат безусловной и всесторонней охране на всех этапах инвестиционного процесса и в ходе эксплуатации.

Для разработки проекта зон охраны исторического центра Железноводска и курортного поселка Иноземцево по результатам натурных исследований приняты памятники истории и культуры, состоящие на госохране, памятники истории и культуры, археологии, рекомендованные к постановке на госохрану. Данный список не является окончательным, так как сплошного обследования территории города не производилось. После сплошного археологического обследования границы зоны охраны культурного слоя подлежат корректировке.

В пояснительной записке указано на то, что особенностью данного проекта является то, что его охранные зоны устанавливаются на территории 1 и 2 зон округов санитарной охраны минеральных источников Железноводского месторождения. Устанавливаемые режимы содержания охранных зон памятников истории и культуры включают режимы названных зон округов санитарной охраны и дополняют их требованиями, связанными с сохранением объектов культурного наследия.

На территории центра Железноводска настоящим проектом установлено 7 зон охраны разных типов и режимов содержания, в том числе оспариваемая «Зона охраняемых исторических зеленых насаждений «6», складывающаяся из четырех участков, окружающих центр города и вливающихся в его кварталы:

- первый участок: расположен к востоку от Лечебно-курортного парка. Его западная граница совпадает с границей зоны охраны парка (режим «1»); далее продолжается по границе памятника природы горы Железной и границе памятника природы гора Развалка; на востоке граница продолжается по терренкуру с поворотом по грунтовой дороге в сторону озера; далее огибая его следует по северо-западной границе санаториев «Железноводск» и «Салют», и далее по ограждению, выходящему к проезду вдоль Грязелечебницы, огибая его автостоянку, продолжается на север и смыкается с границами парка;

- второй участок: ограничен на юге – линией железной дороги; на востоке – притоком р. Джемуха, на севере – совпадает с границей зоны регулирования застройки (режим «5а»), на западе – граничит с участком Лицея и территорией здания Народного суда;

- третий участок: включает зеленый массив реки Кучук, огибающей санаторий «Дубовая роща», продолжается на запад по обе стороны улицы Ленина до территории рынка и нового жилого района; на западе его граница огибает западный жилой район; на северо-западе проходит по грунтовой дороге, ведущей к горе Развалка, далее продолжается по границе памятника природы гора Развалка, далее продолжается по границе памятника природы горы Развалка и горы Железная, далее – по западным границам санатория «Горный воздух», «Бештау», «Русь» до улицы Калинина и включает территорию сквера «30-летия Победы»;

- четвертый участок: расположен между улицей Мироненко, улицей Калинина, улицей Ленина, подпорной стеной, ограничивающей на западе север вокруг здания Островских ванн.

Режим «6» - зона охраняемых исторических зеленых насаждений, входящая в исторический центр города Железноводска, предусматривает безусловное соблюдение условий содержания 2-ой зоны округа санитарной охраны (постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года № 1425 «Об утверждении положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Федерального значения»; сохранение незыблемых границ и планировочной структуры зеленых массивов; сохранение характера посадок породного состава деревьев и кустарников; осуществление санитарной рубки леса; благоустройство с прокладкой дорожек, организацией аллей, устройством каптажей, бюветов, павильонов над минеральными источниками, прокладки терренкуров и т.д.; охрану и благоустройство береговой линии прудов и озер на территории данной зоны.

Зона охраняемых зеленых насаждений «6» включает улицу Свободы в красных линиях, начинается от железной дороги, продолжается до озера Каррас. На востоке ее границы огибают зеленый массив вокруг озера, ограниченный улицами Вокзальной и Красноармейской, границами кварталов, выходящих к озеру и дорогами вдоль северного и восточного берегов озера.

Суд принял во внимание письмо 2002 года главного специалиста ГУП «Наследие» министерства культуры Ставропольского края, начальника Кавминводского археологического отряда, археолога ФИО10, проводившего экспертизу проекта зон охраны Железноводского городского района, выполненного проектным институтом по реставрации памятников истории и культуры «Спецпроектреставрация» Северо-Кавказское дочернее предприятие, адресованное министру культуры Ставропольского края из которого следует, что приводимый список археологических памятников не является окончательным. Сплошного обследования территории города специалистами-археологами не производилось. Кроме того, горно-лесной характер местности и специфика некоторых памятников (грунтовые могильники, некоторые типы поселений), не имеющие внешних признаков, предполагает, что реально выявлена и поставлена на учет только небольшая их часть.

С учетом всех исследованных доказательств в совокупности был сделан правомерный вывод о том, что указанный проект зон охраны памятников истории и культуры Железноводского городского района до настоящего времени не доработан, остается «проектом», не все археологические, культурные и исторические объекты выявлены и поставлены на учет в установленном законом порядке, а оспариваемая зона охраняемых исторических зеленых насаждений «6» покрывается второй зоной санитарной охраны города - курорта Железноводска, в которой в силу требований федерального законодательства запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха.

Суд первой инстанции правомерно отразил хронологию и законодательную преемственность сложившихся отношений в сфере охраны окружающей среды посредством сохранения ранее созданных особо охраняемых природных территорий.

Так, постановлением Совета Министров РСФСР от 9 июля 1985 года № 300 «Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Пятигорск в Ставропольском крае приняты предложения ВЦЧПС и Министерства здравоохранения СССР, согласованные с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерства здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом, об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае».

Указом Президента Российской Федерации «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации» от 27 марта 1992 № 309 в целях сохранения природных свойств курортов Кавказских Минеральных Вод – всемирно известной местности с уникальными лечебными и оздоровительными факторами, историко-архитектурным обликом району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06 июля 2019 года № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации – Кавказских Минеральных Водах» определены границы особо -охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации вошел и город Железноводск. Утверждено «Положение об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах», которым в частности регулируются вопросы охраны и рационального использования природных лечебных факторов, экономического и социального развития Кавказских Минеральных Вод. Установлено, что особо - охраняемый эколого-курортный регион является Федеральным курортом и охрана природных лечебных ресурсов и окружающей природной среды курортов осуществляется в соответствии с природоохранным законодательством Российской Федерации, другими нормативными актами Российской Федерации.

Федеральным законом от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определены общие понятия курорта, а также округов санитарной (горно-санитарной) охраны как особо охраняемой природной территории с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, природопользования и проживания.

В части 3 статьи 16 данного Закона для лечебно-оздоровительных местностей и курортов установлены границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны с ограничением или запрещением осуществления различных видов хозяйственной деятельности исходя из установленных зон охраны.

На территории первой зоны запрещено проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны введены ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

В связи с этим, независимо от нахождения территории с особым правовым режимом, в том числе лечебно-оздоровительной местности или курорта, в границах населенного пункта, осуществление на ней строительства и иной хозяйственной детальности должно осуществлять с учетом установленных Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» ограничений и запретов.

В Федеральном законе № 33-ФЗ от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» как в первоначальной редакции, так и в редакции изменений, установленных на 03 августа 2018 года № 342-ФЗ, указано на то, что особо охраняемые природные территории - это участки земли, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное и оздоровительное значение, которые изъяты решением органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и, для которых установлен режим особой охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей курорта.

Раздел VIII Федеральный закон от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» признан утратившим силу на основании пункта 23 статьи 1 Федерального Закона от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступившего в законную силу 30 декабря 2013 года. В соответствии с пунктом 3 статьи 10 данного закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона, сохраняются в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона. Предметом правового регулирования данной нормы является сохранение охранных природных территорий в тех рамках, в которых они были созданы до вступления в силу Закона № 406-ФЗ. Указанная статья сохраняет особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу названного закона в границах, определенных уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления).

Статьи 2, 31 и 32 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» в ранее действовавшей редакции предусматривали отнесение курортов к землям особо охраняемых природных территорий, оборот которых ограничен в силу пункта 2 и подпункта 1 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ (статьи 2 и 6) курорты были исключены из состава земель особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем, особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, сохранились в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Постановлением Правительства Российской Федерации № 1425 от 07 декабря 1996 года (с изменениями и дополнениями) во исполнение Федеральных законов «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и «Об особо охраняемых природных территориях» утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, которое определяет порядок организации округов и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территорий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 года № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» в соответствии с Федеральным законом № 26-ФЗ данные курорты признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены Постановлением Совета Министров РСФСР от 09 июля 1985 года № 300 «Об установлении границ режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае».

В соответствии с пунктами 21, 22, 24 указанного постановления установленный для территории курорта Железноводска режим округа санитарной (горно-санитарной) охраны учитывается при разработке территориальных комплексных схем, схем функционального зонирования, схем землеустройства, схем территориального планирования и генеральных планов развития территорий. Земельные участки для строительства на территории курорта Железноводска предоставляются в соответствии с законодательством Российской Федерации с соблюдением режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

При этом курорты, в соответствии с преамбулой Федерального закона от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся к особо охраняемым объектам и территориям.

Подобное правовое регулирование согласуется и с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которым земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1), каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Доводы апелляционной жалобы о невозможности применения утративших силу нормативных актов не могут быть приняты во внимание с учетом рассматриваемого периода и его нормативного регулирования.

Согласно статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункта 15 Положения о курорте федерального значения Железноводск, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2006 года № 14, земли, водные объекты, леса и парки в пределах территории курорта Железноводск имеют ограниченный режим пользования, обусловленный требованиями режима округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

В соответствии с пунктом 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 07 декабря 1996 года № 1425, режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства.

На территории второй зоны запрещается размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха - строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе вырубка зеленых насаждений, кроме рубок ухода за лесом и санитарных рубок, и другое использование земельных участков, лесных угодий и водоемов, которое может привести к ухудшению качества или уменьшению количества природных лечебных ресурсов лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения.

В обоснование правового интереса обращения в суд администрация города-курорта Железноводска, помимо нарушений полномочий и процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов сослалась на то, что установленная зона «6» и режим «6» охраняемых исторических зеленых насаждений нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления и неопределенного круга лиц, связанные с выдачей разрешений на строительство и предоставление земельных участков, использованием, владением и распоряжением земельными участками и объектами недвижимости, расположенными на них.

Вместе с тем, как установлено судом и подтверждается материалами дела оспариваемые зона исторических зеленых насаждений «6» и режима «6» зоны охраняемых исторических зеленых насаждений находятся во второй зоне санитарной охраны города-курорта Железноводск, что не опровергнуто, доказательств обратному не представлено.

С учетом установленных фактических обстоятельств, вышеперечисленных норм федерального законодательства, устанавливающих запрет на размещение на территории второй зоны санитарной охраны курорта объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению, суд первой инстанции верно пришел к выводу о том, что права и законные интересы администрации города-курорта Железноводска, так и неопределенного круга лиц, приказы министерства имущественных отношений Ставропольского края № 42 и № 69 не нарушают, поскольку регулирование градостроительной деятельности на территории города - курорта Железноводска осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, имеющим большую юридическую силу применительно к оспариваемым нормативным правовым актам органа исполнительной власти субъекта.

Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни, сохранения лечебных ресурсов курорта, культурного и исторического наследия.

С данным выводом соглашается судебная коллегия, полагает его принятым с учетом всех исследованных доказательств по делу.

Действующее административно-процессуальное регулирование, закрепленное в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации исходит из того, что административное судопроизводство в целом и судебно-административный нормоконтроль в частности, определяются прежде всего защитой прав заинтересованных в оспаривании нормативных правовых актов лиц (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 38, ч. 1 ст. 208, п. 5 ч. 2 ст. 209, ч. 3 ст. 210), исходит, по общему правилу из того, что судебная защита гарантируется лицу только при наличии оснований полагать, что права и свободы, о защите которых оно просит, ему принадлежат и были нарушены (существует реальная угроза их нарушения), что установлено в статье 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой при законодательном регламентировании права на оспаривание нормативного правового акта необходимо исходить из того, что данное право должно быть увязано с характером юридического интереса субъекта в оспаривании данного акта.

Суд первой инстанции правильно определил имеющие значение для дела обстоятельства, дал надлежащую оценку представленным по делу доказательствам, вынес решение в соответствии с положениями закона.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене или изменению решения, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ставропольского краевого суда от 25 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города-курорта Железноводска Ставропольского края – без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Пятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев с момента вынесения настоящего определения.

Председательствующий

Судьи