Гражданский кодекс часть 1

рассмотрела в открытом судебном заседании посредством видеоконференц-связи административное дело № 3а-33/2020 по апелляционной жалобе представителя административных истцов индивидуальных предпринимателей Покшивановой Марии Станиславовны, Лебедева Дмитрия Александровича, Нестеровой Надежды Юрьевны, негосударственного образовательного учреждения дошкольного образования Детский сад «Маленькая страна», частного образовательного учреждения дошкольного образования «Счастливые дети» на решение Липецкого областного суда от 11 сентября 2020 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления негосударственного образовательного учреждения дошкольного образования Детский сад «Маленькая страна», частного образовательного учреждения дошкольного образования «Счастливые дети», индивидуальных предпринимателей Покшивановой Марии Станиславовны, Лебедева Дмитрия Александровича, Нестеровой Надежды Юрьевны к администрации Липецкой области, Липецкому областному Совету депутатов о признании недействующими Закона Липецкой области от 11 декабря 2013 года № 217-ОЗ «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 18 декабря 2017 года № 130-ОЗ «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 24 декабря 2018 года № 224-ОЗ «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 17 декабря 2019 года № 318-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов».

Заслушав доклад судьи Васильевой Т.Г., объяснения представителей административных истцов адвоката Буркова Ю.С., Тесленко С.А., представителей администрации Липецкой области и управления образования и науки Липецкой области Азовцева А.А., Мурзиной Т.П., представителя Липецкого областного Совета депутатов Щербаковой Ж.В., заключение прокурора Бобылевой О.А., судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

административные истцы обратились в Липецкий областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Закона Липецкой области от 11 декабря 2013 № 217-ОЗ «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», вступившего в действие с 1 января 2014 года, и Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 18 декабря 2017 года № 130-ОЗ «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 24 декабря 2018 года № 224-ОЗ «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», Приложений 14 и 15 Закона Липецкой области от 17 декабря 2019 года № 318-ОЗ «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», которыми установлены нормативы финансирования расходов дошкольных и общеобразовательных организаций по оплате труда и по обеспечению образовательного процесса на одного воспитанника, учащегося в части расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях.

Свои требования обосновали тем, что ими оказываются услуги по реализации образовательных программ дошкольного образования в городе Липецке, и они являются получателями субсидий на возмещение затрат по обеспечению получения дошкольного образования из бюджета Липецкой области, размер которых ежегодно определяется в соответствии с оспариваемыми нормативными актами, но не обеспечивает полного финансирования частных образовательных учреждений.

Указывают, что административные истцы несут убытки по недофинансированию затрат по оплате труда педагогических работников и обслуживающего персонала, приобретению учебников и учебных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, поскольку администрацией Липецкой области выплата субсидий производится исходя из

нормативов финансирования расходов дошкольных организаций, установленных оспариваемыми Приложениями, с начислениями на одного воспитанника, с учетом разделения дошкольных организаций на городскую и сельскую местности. При этом в сельской местности предусмотрены нормативы финансирования расходов групп общеразвивающей направленности, которую посещают дети до 3 лет и старше (разновозрастные группы), тогда как в городской местности финансирование таких групп не предусмотрено, что снижает уровень гарантий реализации права на получение детьми дошкольного образования, а также на обеспечение гарантий прав квалифицированным педагогическим работникам на достойное вознаграждение за труд, с учетом сложности поставленных задач, при одновременной работе с воспитанниками разных возрастных категорий.

Решением Липецкого областного суда от 11 сентября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов адвокат Бурков Ю.С. просит решение суда первой инстанции отменить, вынести новое решение об удовлетворении административных исковых требований, в связи с незаконностью и необоснованностью вынесенного решения, так как при определении окончательного размера субсидий для целей реализации образовательных программ дошкольного образования субъект Российской Федерации должен исходить из одних и тех же критериев в расчете на численность воспитанников; оспариваемым законом и приложениями устанавливались нормативы финансирования расходов дошкольных организаций по оплате труда с начислениями на одного воспитанника, где дошкольные образовательные организации разделены на городскую и сельскую местности, в сельской местности предусмотрены нормативы финансирования расходов разновозрастных групп, а в городской местности таких групп не предусмотрено, что снижает уровень гарантий реализации права на получение детьми дошкольного образования, не предусмотрено разделение коэффициентов по возрастному признаку воспитанников; внесенные изменения в оспариваемый закон не устранили нарушения прав и законных интересов административных истцов.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрацией Липецкой области и управления образования и науки Липецкой области, Липецким областным Советом депутатов и участвующим в деле прокурором поданы возражения, в которых они просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора, полагавшего решение оставить без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и определяет государственные гарантии его осуществления.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 2 статьи 108 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в рамках решения вопросов местного значения в сфере образования осуществляют финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных организаций.

Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» № 217-ОЗ от 11 декабря 2013 года принят Липецким областным Советом депутатов 28 ноября 2013 года, вступил в действие с 1 января 2014 года, опубликован в официальном издании «Липецкая газета» № 242 от 17 декабря 2013 года.

Постановлением администрации Липецкой области от 03 марта 2020 года №94 утвержден Порядок определения объема и предоставления субсидий на возмещение затрат частным дошкольным образовательным организациям.

Порядок устанавливает механизм определения объема и предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение затрат частным дошкольным образовательным организациям в пределах средств, предусмотренных на эти цели в законе Липецкой области об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (далее - Закон об областном бюджете). Субсидии предоставляются в соответствии с условиями и требованиями, установленными Законом об областном бюджете (пункты 1 и 2 Порядка).

Пунктом 6 Порядка предусмотрено, что субсидия предоставляется в объеме, рассчитанном исходя из численности воспитанников в соответствии с нормативами финансирования, рассчитанными в соответствии с Законом Липецкой области от 11 декабря 2013 года № 217-ОЗ «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций».

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» нормативы финансирования утверждаются ежегодно Законом Липецкой области об областном бюджете.

Липецким областным Советом депутатов приняты Законы Липецкой области: № 130-ОЗ от 18 декабря 2017 года «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов», который 22 декабря 2017 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, опубликован в издании «Липецкая газета», № 248, 27 декабря 2017 года; № 224-ОЗ от 24 декабря 2018 года «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», который 25 декабря 2018 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, и опубликован в издании «Липецкая газета», № 249, 28 декабря 2018 года; № 318-ОЗ от 17 декабря 2019 года «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», который 19 декабря 2019 года размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, и 1 декабря 2019 года опубликован в издании «Липецкая газета», № 243.

В приложениях 14 и 15 к данным Законам устанавливались нормативы финансирования расходов дошкольных и общеобразовательных организаций по оплате труда и по обеспечению образовательного процесса на одного воспитанника, учащегося в части расходов на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и дополнительного образования детей в общеобразовательных организациях.

Принимая во внимание положения статей 72 и 76 Конституции Российской Федерации, подпункта 13, 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», пункты 3, 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон об образовании), статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 39 Устава Липецкой области, статей 19, 21, 22 Закона Липецкой области от 27 марта 1997 года № 64-ОЗ «О нормативных правовых актах Липецкой области», Регламент деятельности администрации Липецкой области от 23 мая 2007 года № 69, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты Липецким областным Советом депутатов в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка опубликования.

С учетом положений пункта 1 статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которому закон о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, Законы Липецкой области № 130-ОЗ «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» и № 224-ОЗ «Об областном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» утратили силу, однако затрагивают права и интересы административных истцов.

Законом Липецкой области № 420-ОЗ от 30 июля 2020 года «О внесении изменений в Закон Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций» внесены изменения в правовое регулирование в части установления нормативов финансирования, Законом Липецкой области № 422-ОЗ от 27 августа 2020 года «О внесении изменений в Закон Липецкой области № 318-03 «Об областном бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», Приложения 14 и 15 изложены в новой редакции, которые административными истцами не оспариваются.

Исходя из положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, региональный законодатель, обеспечивая государственные гарантии реализации прав на получение дошкольного образования, наделен полномочиями самостоятельно дифференцировать финансирование групп детей разного возраста путем установления соответствующих нормативов.

В соответствии со статьей 3 Закона Липецкой области «О нормативах финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций», нормативы финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования, куда включаются текущие расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, рассчитываются на одного воспитанника в возрасте от 2 месяцев до 8 лет в соответствии с приложением 1 к настоящему Закону.

Согласно Методики определения нормативов финансирования муниципальных дошкольных образовательных организаций на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение дошкольного образования при определении стандартной стоимости педагогической нагрузки на воспитанника учитывается наполняемость групп в зависимости от возраста воспитанников до 3 лет и старше 3 лет (п.3 таблица 1).

Нормативами финансирования, установленными Законами Липецкой области об областном бюджете № 130-ОЗ, № 224-ОЗ, № 318-ОЗ предусматривалась дифференциация для разновозрастных групп в городской местности: в возрасте до 3 лет и старше 3 лет. При этом группы детей до 3 лет, в соответствии с пунктом 2.7 Стандарта включают в себя младенческий возраст от 2 месяцев до 1 года, ранний возраст от 1 года до 3 лет, группы детей старше 3 лет - дошкольный возраст от 3 лет до 8 лет. Суд обоснованно пришел к выводу, что указанные нормативы финансирования установлены для детей от 2 месяцев до 8 лет, в том числе в составе разновозрастных групп.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые нормативные акты противоречат Методическим рекомендациям по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, содержащимся в письме Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 июля 2014 года № 08-1002, является несостоятельным.

В данных Методических рекомендациях предложена иная методика и порядок расчетов нормативов финансирования, в том числе рекомендованы диапазоны значений дифференцирующих коэффициентов в разновозрастных группах для детей от 2 месяцев до 3 лет, от 2 месяцев до 8 лет.

Суд первой инстанции обоснованно учел, что письмо Министерства образования нормативным правовым актом, подлежащим обязательному применению, не является, носит рекомендательный характер.

Суд принял во внимание, что методика расчета нормативов, содержащаяся в оспариваемом Законе Липецкой области и методика, предложенная в Методических рекомендациях, различны по содержанию, предусматривают разные формулы расчета, исходные данные, в том числе в зависимости от социально-экономического положения, складывающейся бюджетной обеспеченности региона, из чего следует, что Закон Липецкой области нельзя признать не соответствующим закону, имеющему большую силу.

Судом установлено, что оспариваемый Закон соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту дошкольного образования, утвержденному приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года № 1155, который согласно части 3 пункта 1.7 является основой для разработки нормативов финансового обеспечения реализации образовательной программы дошкольного образования и нормативных затрат на оказание государственной (муниципальной) услуги в сфере дошкольного образования.

В соответствии с пунктом 3.6.1 Стандарта финансовое обеспечение государственных гарантий за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных, муниципальных и частных организациях осуществляется на основе нормативов обеспечения государственных гарантий, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию дошкольной программы, утвержденной организацией в соответствии со Стандартом.

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования, с учетом типа организации, осуществляющей образовательную деятельность, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы дошкольного образования, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией, осуществляющей образовательную деятельность: расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования; расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы.

В соответствие с пунктом 2.5 Стандарта дошкольная образовательная организация может разрабатывать и реализовывать в группах различные образовательные программы, в том числе для детей разного возраста от двух месяцев до восьми лет, то есть разновозрастных групп.

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 30 августа 2013 года №1014 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам дошкольного образования, согласно пункту 13 которого в группы в образовательных организациях могут включаться как воспитанники одного возраста, так и разных возрастов (разновозрастные группы).

Указанные положения опровергают доводы административных истцов о том, что для образовательных учреждений в городской и в сельской местности созданы различные условия работы с детьми.

Из материалов дела следует, что в оспариваемых нормах устанавливались для дошкольных учреждений в сельской местности единые нормативы финансирования для групп в возрасте до 3 лет и старше 3 лет (т.е. от 2 месяцев до 8 лет) с учетом коэффициента наполняемости групп, количества необходимых работников, а также других факторов, полученных в результате мониторинга, проводимого при формировании норматива финансирования.

Указанные обстоятельства не влекут снижения уровня гарантий реализации права на получение детьми дошкольного образования, а также на обеспечение гарантий прав квалифицированным педагогическим работникам на достойное вознаграждение за труд, соответствующее условиям и характеру осуществления трудовой деятельности в городской местности, поскольку исходя из толкования положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования устанавливаемые нормативы финансового обеспечения должны обеспечивать возможность организаций при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений по оплате труда необходимых работников, обеспечивающих реализацию образовательной программы.

Установление нормативов финансирования для разных видов групп детей в городской и сельской местности не является произвольным, а учитывает специфику осуществления образовательной деятельности на соответствующей территории.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

определила:

Решение Липецкого областного суда от 11 сентября 2020 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов – адвоката Буркова Юрия Сергеевича – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи