ГРАЖДАНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
ЗАКОНЫ
КОММЕНТАРИИ
СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
Дело № lla-2226/2019 | Судья: Главатских Л.Н. | ||
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 11 марта 2019 года город Челябинск Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе: председательствующего Шигаповой СВ., судей Аганиной Т.А., Майоровой Е.Н., при секретаре Лысяковой Т.С., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Магнитогорского природоохранного прокурора, обратившегося в защиту прав неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, к Министерству экологии Челябинской области о понуждению к исполнению обязанностей с апелляционной жалобой Министерства экологии Челябинской области на решение Центрального районного суда города Челябинска от 20 ноября 2018 года, | |||
заслушав доклад судьи Шигаповой СВ. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, выслушав мнения представителей Челябинской областной прокуратуры - Малышевой О.П., Министерства экологии Челябинской области - Федосеева А.С и Юшенко М.В., | |||
Установила: | |||
Магнитогорский природоохранный прокурор обратился к Министерству экологии Челябинской области о признании незаконным бездействия по подготовке проекта Закона Челябинской области об установлении границ, проекта постановления Правительства Челябинской области об утверждении положения об особо охраняемой природной территории, проекта решения Губернатора Челябинской области о создании охранной зоны в отношении памятника природы - Верхнеуральский родник и возложении обязанности в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда подготовить и направить в Законодательное Собрание Челябинской области проект Закона Челябинской области об установлении границ особо охраняемой природной территории памятник природы Челябинской области - Верхнеуральский родник (Верхнеуральский муниципальный район), подготовить и направить в Правительство Челябинской области проект постановления Правительства Челябинской области об утверждении положения об особо охраняемой территории памятник природы Челябинской области - Верхнеуральский родник (Верхнеуральский муниципальный район), подготовить и направить Губернатору Челябинской области проект решения Губернатора Челябинской области о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории | |||
памятник природы Челябинской области - Верхнеуральский родник (Верхнеуральский муниципальный район). В обоснование заявленных требований указано на то, что по результатам проверки выявлены нарушения законодательства о постановке на кадастровый учет земель, установления границ и разработке индивидуального положения о памятнике природы Челябинской области -Верхнеуральский родник, границы и режим особой охраны памятника природы (далее, ООПТ) не утвержден, сведения в государственный кадастр недвижимости не вносились. В Министерство экологии Челябинской области прокуратурой Челябинской области было внесено представление об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых территориях в части разработки и утверждения границ и положения о памятнике природы Челябинской области - Верхнеуральский родник. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об ООПТ и их охранных зонах с ограничениями режима их использования может привести к нарушениям требований земельного законодательства и законодательства об ООПТ, связанным с предоставлением заинтересованным лицам в собственность, аренду, пользование либо владение земельным участком в границах ООПТ и их охранных зон и нарушением в связи с этим режима их использования. 20 ноября 2018 года Центральным районным судом города Челябинска постановлено решение об удовлетворении заявленных Магнитогорским природоохранным прокурором требований. Не согласившись с постановленным по делу решением, Министерство экологии Челябинской области обратилось в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы ссылается на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, и нарушение норм материального и процессуального права, считает решение суда незаконным и необоснованным. Указывает на то, что в целях организации эффективного управления, сохранения, восстановления и развития сети особо охраняемых территорий Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 21 февраля 2008 года № 34-П утверждена Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года. Министерство выполняет свои полномочия в данном направлении в пределах установленного срока. Бездействие Министерства по разработке проектов соответствующих нормативных актов отсутствует, поскольку работы по разработке границ памятника природы | ||
Верхнеуральский родник выполнены в 2018 году, работы по составлению формы графического описания местоположения провести не представляется возможным, поскольку указанная форма и требования к ее содержанию не установлены федеральным органом исполнительной власти. Обращает внимание на пропуск прокурором срока для обращения в суд с настоящим административным иском. Представитель Магнитогорского природоохранного прокурора подал возражения на апелляционную жалобу, указывая в них на то, что срок для обращения в суд не нарушен, поскольку заявление направлено в суд по результатам проведенной проверки в августе 2018 года, сведения о неисполнении требований в отношении памятника природы Верхнеуральский родник получены на основании письма Министерства от 22 августа 2018 года №***. Фактические действия ответчика, направленные на устранение выявленных нарушений и заключение государственного контракта свидетельствуют о согласии с требованиями прокурора. Представители Министерства экологии Челябинской области -Федосеев А.С. и Юшенко М.В. в судебном заседании апелляционной инстанции доводы жалобы поддержали, сославшись на изложенные в ней обстоятельства. Представитель Челябинской областной прокуратуры - Малышева О.П. в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против удовлетворения доводов жалобы, полагая о законности постановленного по делу решения. Представитель заинтересованного лица Правительства Челябинской области в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимал при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание. Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме, выслушав мнения сторон по делу, судебная коллегия приходит к следующему. В силу положений части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан | ||
основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления. Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. В соответствии статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли особо охраняемых природных территорий. Особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) являются зонами с особыми условиями использования территории, то есть для них устанавливается режим особой охраны. При этом, границы ООПТ могут пересекать границы земельных участков, муниципальных образований, других зон с особыми условиями использования территории. В соответствии с пунктом 9 статьи 2 Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях. Согласно пунктам 8, 9 Положения о Министерстве экологии Челябинской области, утвержденного постановление Губернатора Челябинской области от 20 июля 2004 года № 366, основными задачи Министерства являются выработка и реализация на территории Челябинской области государственной политики в области охраны окружающей среды, охраны, использования объектов животного мира и среды их обитания, обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий регионального значения. Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами административного дела, что 23 октября 1989 года решением Исполнительного комитета Челябинского областного совета народных депутатов принято решение об отнесении к памятникам природы областного значения, в том числе и следующего природоохранного объекта - Верхнеуральский родник. Пунктом IV решения постановлено поручить областному совету общества охраны природы до 01 июня 1990 года | ||
5 | ||
подготовить описание вновь утвержденных памятников природы и оформить на них предусмотренную документацию. 12 августа 2016 года в письме за № ***на имя и.о. прокурора Магнитогорской природоохранной прокуратуры Министерством экологии было сообщено, что в связи с отсутствием границ и режима особой охраны указанных ООПТ (в том числе Верхнеуральский родник) в государственный кадастр недвижимости сведения о них не вносились. 23 сентября 2016 года Магнитогорской природоохранной прокуратурой письмом за № ***Прокуратуре Челябинской области сообщено о выявленных нарушениях и возможности принятия мер прокурорского реагирования по ним. 13 февраля 2017 года на имя Министра экологии Челябинской области вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, где указано на недостаточное принятие мер к исполнению требований федерального и регионального законодательства по поставке на кадастровый учет земель, установлении границ занятых ООПТ регионального значения и разработке индивидуальных положений таких территорий. Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку доказательств того, что административным ответчиком в период с 2011 года по октябрь 2018 года предпринимались какие-либо меры реализации указанных мероприятий, не представлено. Министерством экологии Челябинской области до настоящего времени не приняты должные меры по подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, неисполнение требований закона приводит к невозможности осуществления государственного надзора в области охраны и пользования особо охраняемых природных территорий. С такими выводами суда не может согласиться судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда, поскольку они основаны на неверном толковании нормы права, регулирующих возникшие правоотношения и неправильном применении норм действующего законодательства. Так, 17 марта 2017 года министр экологии Челябинской области в ответ на представление прокурора сообщила, что работа по разработке границ ООПТ регионального значения и в последующем внесение сведений в ГКН ведется на системной основе в соответствии с Государственной программой Челябинской области «Охрана окружающей среды Челябинской области» на 2014-2019 годы. Нарушения требований | ||
законодательства об ООПТ со стороны Министерства отсутствуют. Установление границ и утверждение индивидуальных положений проводится в плановом режиме. Согласно сведениям, содержащимся в таблице 2 с информацией о работах по установлению границ, проводимых Министерством в отношении ООПТ регионального значения, комплексное экологическое обследование ООПТ - Верхнеуральский родник, созданного 23 октября 1989 года, было проведено в 2011 году. По результатам комплексного экологического обследования рекомендовано сохранить статус ООПТ и на 2019 год запланирована разработка границ данной ООПТ. 18 октября 2018 года Министерством экологии Челябинской области заключен государственный контракт № ***с Научно-производственным предприятием «Урал». Предметом государственного контракта является оказание работы «Реализация положений схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области, в том числе разработка проекта границ особо охраняемой природной территории Челябинской области» (Верхнеуральский родник в Верхнеуральском муниципальном районе). Содержание работ прописано в техническом задании, являющемся приложением к государственному контракту. Срок окончания проведения работ установлен по 01 декабря 2018 года. Однако судом первой инстанции доводам административного ответчика и представленным им доказательствам оценка не дана, правовая природа государственного контракта не определена, обязательства сторон, сроки их исполнения, содержание контракта не установлены, в то время как данные обстоятельства являются существенными для рассмотрения настоящего дела. Согласно статье 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы -уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Согласно статье 26 названого Федерального закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников, природы, находящихся в их ведении. | ||
Постановлением Правительства Челябинской области от 02 ноября 2017 года № 573-П утверждена Государственная программа «Охрана окружающей среды Челябинской области» на 2018-2025 года. Более того, в разделе 4. Подпрограмма «Охрана растительного и животного мира на территории Челябинской области» в п. 1 указано, что по состоянию на 01 июня 2017 года разработаны границы 109 ООПТ из 153 ООПТ регионального значения. Границы разрабатываются при наличии положительного заключения комплексного экологического обследования. В реализации данной подпрограммы в 2025 году планируется 1) завершить разработку границ для всех ООПТ регионального значения; 2) провести научно-исследовательские, проектно-изыскательские, инвентаризационные, специальные, мониторинговые, комплексные экологические обследования на территориях 32 ООПТ регионального значения; 3) создать 11 экологических троп на ООПТ регионального значения; 4) провести государственный мониторинг видов растений и животных, занесенных в Красную книгу Челябинской области, на площади 8852,9 тыс. гектаров; 5) провести мероприятия по охране, воспроизводству для 22 процентов видов объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (за исключением водных биологических ресурсов), в общем количестве видов объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (за исключением водных биологических ресурсов), обитающих на территории Челябинской области; 6) учесть в рамках государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания 79 процентов видов охотничьих ресурсов, обитающих на территории Челябинской области. Системное толкование приведенных выше норм права в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела позволяют сделать вывод о том, что обращение Магнитогорского природоохранного прокурора в суд с административным иском о признании незаконными бездействия Министерства экологии Челябинской области и понуждении к исполнению действий является преждевременным, поскольку материалами административного дела подтвержден факт проведения работ по данному направлению Министерством экологии Челябинской области в разрешении спорного вопроса, к тому же разработан ряд действующих в настоящее время программ, касающихся системной разработки проектов границ ООПТ. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", в целях организации эффективного управления, сохранения, восстановления и | ||
развития сети особо охраняемых природных территорий Челябинской области Правительством Челябинской области утверждено Постановление от 21 февраля 2008 года N 34-П (ред. от 29.08.2018) "Об утверждении Схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года" (вместе со "Схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года"). Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года (далее именуется - Схема) разработана в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-30 "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области". В список действующих и рекомендуемых к созданию особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года в разделе VI. Верхнеуральский муниципальный район отнесен памятник природы - Верхнеуральский родник. Кроме того, суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о разработке и принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования. Судебная коллегия приходит к выводу о том, что при вынесении обжалуемого судебного постановления допущены существенные нарушения норм процессуального права, в связи с чем, решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным, и подлежит отмене. Поскольку прокурором не представлено доказательств бездействия, допущенного со стороны административного ответчика, исковые требования подлежат оставлению без удовлетворения как преждевременно заявленные. | ||
9 | ||
Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда | ||
Определила: | ||
Решение Центрального районного суда города Челябинска от 20 ноября 2018 года отменить. Принять по делу новое решение. В удовлетворении административного искового заявления Магнитогорского природоохранного прокурора, обратившегося в защиту прав неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, к Министерству экологии Челябинской области о понуждении к исполнению обязанностей отказать. | ||
Председательствующий: | ||
Судьи: | ||