Гражданский кодекс часть 1



Дело № lla-2235/2019		Судья: Главатских Л.Н.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

11 марта 2019 года			город Челябинск


Судебная коллегия	по административным делам Челябинского

областного суда в составе: председательствующего судей при секретаре рассмотрев в открытом		Шигаповой СВ., Аганиной Т.А., Майоровой Е.Н., Лысяковой Т.С., судебном административное дело по

административному исковому заявлению Магнитогорского природоохранного прокурора, обратившегося в защиту прав неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, к Министерству экологии Челябинской области о понуждении к исполнению обязанностей, с апелляционной жалобой Министерства экологии Челябинской области на решение Центрального районного суда города Челябинска от 20 ноября 2018 года,

заслушав доклад судьи Шигаповой СВ. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, выслушав мнения представителей Челябинской областной прокуратуры - Малышевой О.П., Министерства экологии Челябинской области - Федосеева А.С и Юшенко М.В.,

Установила:

Магнитогорский природоохранный прокурор обратился к Министерству экологии Челябинской области о признании незаконным бездействия по подготовке проекта Закона Челябинской области об установлении границ, проекта постановления Правительства Челябинской области об утверждении положения об особо охраняемой природной территории, проекта решения Губернатора Челябинской области о создании охранной зоны в отношении памятника природы - Низовые реки Малый Кизил и возложении обязанности в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда подготовить и направить в Законодательное Собрание Челябинской области проект Закона Челябинской области об установлении границ особо охраняемой природной территории памятник природы Челябинской области - Низовые реки Малый Кизил (Верхнеуральский муниципальный район), подготовить и направить в Правительство Челябинской области проект постановления Правительства Челябинской области об утверждении положения об особо охраняемой территории памятник природы Челябинской области - Низовые реки Малый Кизил (Верхнеуральский муниципальный район), подготовить и направить Губернатору Челябинской области проект решения Губернатора Челябинской области о создании охранной зоны особо охраняемой



	природной территории памятник природы Челябинской области - Низовые реки Малый Кизил (Верхнеуральский муниципальный район). В обоснование заявленных требований указано на то, что по результатам проверки выявлены нарушения законодательства о постановке на кадастровый учет земель, установления границ и разработке индивидуального положения о памятнике природы Челябинской области -Низовые реки Малый Кизил, границы и режим особой охраны памятника природы (далее, ООПТ) не утвержден, сведения в государственный кадастр недвижимости не вносились. В Министерство экологии Челябинской области прокуратурой Челябинской области было внесено представление об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых территориях в части разработки и утверждения границ и положения о памятнике природы Челябинской области - Низовые реки Малый Кизил. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений об ООПТ и их охранных зонах с ограничениями режима их использования может привести к нарушениям требований земельного законодательства и законодательства об ООПТ, связанным с предоставлением заинтересованным лицам в собственность, аренду, пользование либо владение земельным участком в границах ООПТ и их охранных зон и нарушением в связи с этим режима их использования. 20 ноября 2018 года Центральным районным судом города Челябинска постановлено решение об удовлетворении заявленных Магнитогорским природоохранным прокурором требований. Не согласившись с постановленным по делу решением, Министерство экологии Челябинской области обратилось в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы ссылается на недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, и нарушение норм материального и процессуального права, считает решение суда незаконным и необоснованным. Указывает на то, что в целях организации эффективного управления, сохранения, восстановления и развития сети особо охраняемых территорий Челябинской области постановлением Правительства Челябинской области от 21 февраля 2008 года № 34-П утверждена Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года. Министерство выполняет свои полномочия в данном направлении в пределах установленного срока. Бездействие Министерства по разработке проектов соответствующих нормативных актов отсутствует, поскольку работы по разработке границ памятника природы Низовье реки Малый Кизил выполнены в 2018 году, работы по составлению формы



	графического описания местоположения провести не представляется возможным, поскольку указанная форма и требования к ее содержанию не установлены федеральным органом исполнительной власти. Обращает внимание на пропуск прокурором срока для обращения в суд с настоящим административным иском.

	Представитель Магнитогорского природоохранного прокурора подал возражения на апелляционную жалобу, указывая в них на то, что срок для обращения в суд не нарушен, поскольку заявление направлено в суд по результатам проведенной проверки в августе 2018 года, сведения о неисполнении требований в отношении памятника природы Низовые реки Малый Кизил получены на основании письма Министерства от 22 августа 2018 года №***. Фактические действия ответчика, направленные на устранение выявленных нарушений и заключение государственного контракта свидетельствуют о согласии с требованиями прокурора. Представители Министерства экологии Челябинской области -Федосеев А.С. и Юшенко М.В. в судебном заседании апелляционной инстанции доводы жалобы поддержали, сославшись на изложенные в ней обстоятельства.

	Представитель Челябинской областной прокуратуры - Малышева О.П. в судебном заседании апелляционной инстанции возражала против удовлетворения доводов жалобы, полагая о законности постановленного по делу решения. Представитель заинтересованного лица Правительства Челябинской области в судебном заседании апелляционной инстанции участия не принимал при надлежащем извещении о времени и месте судебного разбирательства. Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание. Обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему. В силу положений части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.



	Согласно Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. В соответствии статьей 94 Земельного кодекса Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относятся земли особо охраняемых природных территорий. Особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) являются зонами с особыми условиями использования территории, то есть для них устанавливается режим особой охраны. При этом, границы ООПТ могут пересекать границы земельных участков, муниципальных образований, других зон с особыми условиями использования территории. В соответствии с пунктом 9 статьи 2 Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях. Согласно пунктам 8, 9 Положения о Министерстве экологии Челябинской области, утвержденного постановление Губернатора Челябинской области от 20 июля 2004 года № 366, основными задачи Министерства являются выработка и реализация на территории Челябинской области государственной политики в области охраны окружающей среды, охраны, использования объектов животного мира и среды их обитания, обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий регионального значения. Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами административного дела, что 23 октября 1989 года решением Исполнительного комитета Челябинского областного совета народных депутатов принято решение об отнесении к памятникам природы областного значения, в том числе и следующего природоохранного объекта - Низовые реки Малый Кизил. Пунктом IV решения постановлено поручить областному совету общества охраны природы до 01 июня 1990 года подготовить описание вновь утвержденных памятников природы и оформить на них предусмотренную документацию.



	12 августа 2016 года в письме за № *на имя и.о. прокурора Магнитогорской природоохранной прокуратуры Министерством экологии было сообщено, что в связи с отсутствием границ и режима особой охраны указанных ООПТ (в том числе низовье реки Малый Кизил) в государственный кадастр недвижимости сведения о них не вносились. 23 сентября 2016 года Магнитогорской природоохранной прокуратурой письмом за № *Прокуратуре Челябинской области сообщено о выявленных нарушениях и возможности принятия мер прокурорского реагирования по ним. 13 февраля 2017 года на имя Министра экологии Челябинской области вынесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, где указано на недостаточное принятие мер к исполнению требований федерального и регионального законодательства по поставке на кадастровый учет земель, установлении границ занятых ООПТ регионального значения и разработке индивидуальных положений таких территорий. Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку доказательств того, что административным ответчиком в период с 2011 года по октябрь 2018 года предпринимались какие-либо меры реализации указанных мероприятий, не представлено. Министерством экологии Челябинской области до настоящего времени не приняты должные меры по подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, неисполнение требований закона приводит к невозможности осуществления государственного надзора в области охраны и пользования особо охраняемых природных территорий. С такими выводами суда не может согласиться судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда. Так, 17 марта 2017 года министр экологии Челябинской области в ответ на представление прокурора сообщила, что работа по разработке границ ООПТ регионального значения и в последующем внесение сведений в ГКН ведется на системной основе в соответствии с Государственной программой Челябинской области «Охрана окружающей среды Челябинской области» на 2014-2019 годы. Нарушения требований законодательства об ООПТ со стороны Министерства отсутствуют. Установление границ и утверждение индивидуальных положений проводится в плановом режиме. Согласно сведениям, содержащимся в таблице 2 с информацией о работах по установлению границ, проводимых Министерством в



	отношении ООПТ регионального значения, комплексное экологическое обследование ООПТ - Низовье реки Малый Кизил, созданного 23 октября 1989 года, было проведено в 2011 году. По результатам комплексного экологического обследования рекомендовано сохранить статус ООПТ и на 2019 год запланирована разработка границ данной ООПТ. 15 октября 2018 года Министерством экологии Челябинской области заключен государственный контракт № ***с Научно-производственным предприятием «Урал». Предметом государственного контракта является оказание работы «Реализация положений схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области, в том числе разработка проекта границ особо охраняемой природной территории Челябинской области» (низовье реки Малый Кизил в Верхнеуральском муниципальном районе). Содержание работ прописано в техническом задании, являющемся приложением к государственному контракту. Срок окончания проведения работ установлен по 03 декабря 2018 года. Однако судом первой инстанции доводам административного ответчика и представленным им доказательствам оценка не дана, правовая природа государственного контракта не определена, обязательства сторон, сроки их исполнения, содержание контракта не установлены, в то время как данные обстоятельства являются существенными для рассмотрения настоящего дела. Согласно статьей 25 Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы -уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. В силу положений статьи 26 названного Федерального закона природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников, природы, находящихся в их ведении. Постановлением Правительства Челябинской области от 02 ноября 2017 года № 573-П утверждена Государственная программа «Охрана окружающей среды Челябинской области» на 2018-2025 года. Более того, в разделе 4. Подпрограмма «Охрана растительного и



	животного мира на территории Челябинской области» в п. 1 указано, что по состоянию на 01 июня 2017 года разработаны границы 109 ООПТ из 153 ООПТ регионального значения. Границы разрабатываются при наличии положительного заключения комплексного экологического обследования. В реализации данной подпрограммы в 2025 году планируется 1) завершить разработку границ для всех ООПТ регионального значения; 2) провести научно-исследовательские, проектно-изыскательские, инвентаризационные, специальные, мониторинговые, комплексные экологические обследования на территориях 32 ООПТ регионального значения; 3) создать 11 экологических троп на ООПТ регионального значения; 4) провести государственный мониторинг видов растений и животных, занесенных в Красную книгу Челябинской области, на площади 8852,9 тыс. гектаров; 5) провести мероприятия по охране, воспроизводству для 22 процентов видов объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (за исключением водных биологических ресурсов), в общем количестве видов объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (за исключением водных биологических ресурсов), обитающих на территории Челябинской области; 6) учесть в рамках государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания 79 процентов видов охотничьих ресурсов, обитающих на территории Челябинской области. При таком положении судебная коллегия полагает, что обращение Магнитогорского природоохранного прокурора в суд с административным иском о признании незаконными бездействия Министерства экологии Челябинской области и понуждении к исполнению действий является преждевременным, поскольку материалами административного дела подтвержден факт проведения работ по данному направлению Министерством экологии Челябинской области в разрешении спорного вопроса, к тому же разработан ряд действующих в настоящее время программ, касающихся системной разработки проектов границ ООПТ. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Челябинской области "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области", в целях организации эффективного управления, сохранения, восстановления и развития сети особо охраняемых природных территорий Челябинской области Правительством Челябинской области утверждено Постановление от 21 февраля 2008 года N 34-П (ред. от 29.08.2018) "Об утверждении Схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года" (вместе со "Схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года").



	Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года (далее именуется - Схема) разработана в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Законом Челябинской области от 14 мая 2002 года N 81-30 "Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области". В список действующих и рекомендуемых к созданию особо охраняемых природных территорий Челябинской области на период до 2020 года в разделе VI. Верхнеуральский муниципальный район отнесен памятник природы - Низовые реки Малый Кизил. При таком положении судебная коллегия полагает, что обращение Магнитогорского природоохранного прокурора в суд с административным иском о признании незаконными бездействия Министерства экологии Челябинской области и понуждении к исполнению действий является преждевременным, поскольку материалами административного дела подтвержден факт отсутствия бездействия Министерства экологии Челябинской области в разрешении спорного вопроса, к тому же разработан ряд действующих в настоящее время программ, касающихся системной разработки проектов границ ООПТ. Кроме того, суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (статьи 10, 11, 118 Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционного принципа разделения властей вопросы о разработке и принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суд не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативно-правового регулирования. Судебная коллегия приходит к выводу о том, что при вынесении обжалуемого судебного постановления допущены существенные нарушения действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, в связи с чем, решение суда не может быть признано законным и обоснованным, и подлежит отмене. Поскольку прокурором не представлено доказательств бездействия, допущенного со стороны административного ответчика, исковые требования



	подлежат оставлению без удовлетворения как преждевременно заявленные. Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда

	определила:

	Решение Центрального районного суда города Челябинска от 20 ноября 2018 года отменить. Принять по делу новое решение. В удовлетворении административного искового заявления Магнитогорского природоохранного прокурора, обратившегося в защиту прав неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации, к Министерству экологии Челябинской области о понуждении к исполнению обязанностей отказать.