Апелляционное определение № ГА-008873-02/18 от 25.09.2018 Челябинского областного суда (Челябинская область)

Дело № lla-11439/2018

Судья: Андреев И.С.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

25 сентября 2018 года

город Челябинск

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего судей

при секретаре

Аганиной Т.А.,

ФИО1, ФИО2, ФИО3,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Администрации города Челябинска на решение Советского районного суда г. Челябинска от 28 мая 2018 года по административному иску прокурора г. Челябинска в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Челябинска о возложении обязанности принять и утвердить нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг,

заслушав доклад судьи Аганиной Т.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу, выслушав мнение участников процесса,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Челябинска обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц о возложении на Администрацию города Челябинска обязанности принять и утвердить нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты):

- по предоставлению информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ;

- по предоставлению информации о реализации программ начального и среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ;

- по предоставлению информации о результатах сданных экзаменов, результатах тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение;

- по предоставлению информации о текущей успеваемости учащегося в муниципальном образовательном учреждении, ведение дневника и журнала успеваемости;

2

- по предоставлению информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках;

по предоставлению информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы;

- по предоставлению информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена.

Просил включить рассматриваемые муниципальные услуги в распоряжение Администрации города Челябинска от 28 июля 2015 года № 8199 «Об утверждении перечня муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города», с опубликованием решения, вступившего в законную силу, в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г. Челябинска.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что проведенной прокуратурой города проверкой установлены нарушения Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», допущенные должностными лицами Администрации города Челябинска, а именно в распоряжение Администрации г. Челябинска от 28 июля 2015 года № 8199 «Об утверждении перечня муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города» муниципальные услуги по предоставлению информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ, о реализации программ начального и среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ, о результатах сданных экзаменов, результатах тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение, о текущей успеваемости учащегося в муниципальном образовательном учреждении, ведение дневника и журнала успеваемости, об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках, о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, по предоставлению информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена, оказываемые муниципальными учреждениями и другими организациями, не включены, не утверждены нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты), о

3

чем прокурором города 06 февраля 2018 года внесено представление об устранении нарушений закона. До настоящего времени нормативные правовые акты не приняты.

Решением Советского районного суда г. Челябинска от 28 мая 2018 года административный иск удовлетворен частично, на Администрацию города Челябинска возложена обязанность принять и утвердить нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты):

- Предоставление информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ;

- Предоставление информации о реализации программ начального и среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ;

- Предоставление информации о результатах сданных экзаменов, результатах тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение;

- Предоставление информации о текущей успеваемости учащегося в муниципальном образовательном учреждении, ведение дневника и журнала успеваемости;

- Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, Дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках;

- Предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы;

- Предоставление информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена.

Постановлено направить вступившее в законную силу решение по настоящему делу для опубликования в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов органов местного самоуправления города Челябинска. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация города Челябинска просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано, что решение суда не соответствует требованиям статьи 180 КАС РФ, не содержит изложения возражений Администрации города Челябинска, комитета по образованию города Челябинска, хотя в материалах дела имеются отзывы

4

указанных лиц. Судом при принятии решения не исследовались и не оценивались указанные возражения, что нарушает принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства. В судебном акте не были установлены обстоятельства административного дела, суд сослался на нормативные акты и представление прокурора от 06 февраля 2018 года. При этом для рассмотрения спора значимыми обстоятельствами являются: в чем заключается оспариваемое действие (бездействие) Администрации города Челябинска; являются ли услуги, в отношении которых прокурор просит принять и утвердить административные регламенты, муниципальными услугами и какими доказательствами это подтверждается; относится ли к полномочиям Администрации города Челябинска оказание услуг, о которых просит прокурор в административном иске, и вправе ли органы местного самоуправления их оказывать. Перечисленные в резолютивной части решения суда услуги не являются муниципальными услугами, предоставляемыми органами местного самоуправления, их предоставление не относится к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в связи с чем в отношении данных услуг не могут быть приняты и утверждены нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты), то есть решение суда является неисполнимым. Данные услуги отнесены в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года № 729-р (пункты 57-63) к услугам, оказываемым государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ). Администрация города Челябинска к названным субъектам не относится. В обжалуемом решении не приведены ссылки на положения действующего законодательства, которым на органы местного самоуправления возложена обязанность принять нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты) для услуг, указанных в резолютивной части решения суда. Кроме того, ни в административном исковом заявлении, ни в судебном акте не отражено какие незаконные решения, действия (бездействие) Администрации города Челябинска оспариваются, в защите каких прав, свобод и законных интересов неопределенных лиц обратился прокурор. Без установления данных обстоятельств полагают необоснованным возложение на административного ответчика обязанности принять и утвердить административные регламенты. Услуги, поименованные в резолютивной части решения, не отнесены распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года № 1993-р к полномочиям органов местного самоуправления, а часть услуг вообще не предусмотрена данным распоряжением. Считают, что оснований для включения в Перечень муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города Челябинска от 28 июля 2015 года № 8199, услуг, указанных в оспариваемом решении, не имеется.

5

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор города Челябинска, Министерство образования и науки Челябинской области полагают решение Советского районного суда г. Челябинска от 28 мая 2018 года законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам апелляционной жалобы.

Представитель заинтересованного лица Комитета по делам образования г. Челябинска ФИО4 поддержала доводы апелляционной жалобы.

Прокурор Рахимов А.С. возражал против доводов апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика Администрации города Челябинска, представитель заинтересованного лица Министерства образования и науки Челябинской области в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Согласно статьям 150 (часть 2), 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, возражение на апелляционную жалобу, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно пункта 1 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится организация предоставления общедоступного и

6

бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

Согласно пункта 13 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья.

Согласно статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее -органы местного самоуправления) (часть 1).

Действие настоящего Федерального закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 настоящей статьи государственных и муниципальных услуг (часть 2).

Услуги, предоставляемые государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг

7

и предоставляются в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом в том случае, если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте Российской Федерации государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) субъекта Российской Федерации или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом (часть 3).

В силу статьи 2 Федерального закона № 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее -муниципальная услуга), - деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований (пункт 2); административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (пункт 4).

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами (статья 3 Федерального закона № 210-ФЗ).

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами (пункт 1 статьи 6 Федерального закона № 210-ФЗ).

В требованиях к структуре административных регламентов, в соответствии с пунктами 4, 5 статьи 12 Федерального закона № 210-ФЗ, предусмотрены формы контроля за исполнением административного

8

регламента, а также досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, многофункционального центра, организаций, указанных в части 1.1 статьи 16 настоящего Федерального закона, а также их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, работников.

Административные регламенты должны быть разработаны и приняты, а информация о них должна быть включена в соответствующие реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг в течение двух лет со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 29 Федерального закона № 210-ФЗ).

Распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года № 729-р (ред. от 19 июля 2017 года) утвержден перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, в разделе III которого услуги, оказываемые муниципальными учреждениями и другими организациями (Образование):

- Прием заявлений о зачислении в муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады), а также постановка на соответствующий учет (пункт 56);

- Предоставление информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ (пункт 57);

- Предоставление информации о реализации программ начального и среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ (пункт 58);

- Предоставление информации о результатах сданных экзаменов, результатах тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение (пункт 59);

- Предоставление информации о текущей успеваемости учащегося в муниципальном образовательном учреждении, ведение дневника и журнала успеваемости (пункт 60);

- Предоставление информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках (пункт 61);

Предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением

9

дошкольных) и профессиональные образовательные программы (пункт 62);

- Предоставление информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена (пункт 63).

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением Администрации г. Челябинска от 28 июля 2015 года № 8199 «Об утверждении перечня муниципальных и государственных услуг, предоставляемых Администрацией города Челябинска» в сфере образования Администрацией города Челябинска предоставляется две муниципальные услуги:

- прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, осуществляющие образовательную деятельность по программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми;

- предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования, а также дополнительного образования в муниципальных образовательных учреждениях города Челябинска.

Исполнителем указанных муниципальных услуг является отраслевой орган Администрации г. Челябинска - Комитет по делам образования г. Челябинска.

Прокуратурой города Челябинска была проведена проверка, которая показала, что Администрацией города Челябинска не приняты и не утверждены нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административный регламент):

- по предоставлению информации о реализации в образовательных муниципальных учреждениях программ дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительных общеобразовательных программ;

- по предоставлению информации о реализации программ начального и среднего профессионального образования, а также дополнительных профессиональных образовательных программ;

- по предоставлению информации о результатах сданных экзаменов, результатах тестирования и иных вступительных испытаний, а также о зачислении в муниципальное образовательное учреждение;

- по предоставлению информации о текущей успеваемости учащегося в муниципальном образовательном учреждении, ведение дневника и журнала успеваемости;

- по предоставлению информации об образовательных программах и учебных планах, рабочих программах учебных курсов, предметах, дисциплинах (модулях), годовых календарных учебных графиках;

10

по предоставлению информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы;

- по предоставлению информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена.

Непринятие данных административных регламентов, по мнению прокурора г. Челябинска, исключает исполнение уполномоченными субъектами обязанности их предоставления, а также реализацию возможности определения основных критериев и условий предоставления данных услуг.

Прокурором города Главе города Челябинска 06 февраля 2018 года внесено представление об устранении нарушений закона, до настоящего времени нормативные правовые акты Администрацией г. Челябинска не приняты.

Разрешая заявленные требования прокурора, суд пришел к выводу о необходимости возложения обязанности на Администрацию города Челябинска разработать и принять нормативные правовые акты -административные регламенты, поименованные в административном исковом заявлении, поскольку данная обязанность возложена на орган местного самоуправления в соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», и до настоящего времени не исполнена, что нарушает права неопределенного круга лиц.

Вместе с тем, районный суд не учел следующее.

Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Согласно пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных

11

соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Из обстоятельств дела следует, что Прокурор г. Челябинска обратился в суд с административным исковым заявлением о понуждении Администрации города Челябинска обязанности принять и утвердить нормативные правовые акты, включающие порядок и стандарт предоставления муниципальных услуг (административные регламенты).

Вместе с тем, по смыслу вышеприведенных правовых норм ветви власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. В связи с этим суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт. Суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.

Суд полномочен лишь проверить нормативный акт в порядке главы 21 КАС РФ.

При таких обстоятельствах, еще при решении вопроса о принятии административного иска к производству суда прокурору должно было быть отказано в принятии заявления на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, поскольку такое требование не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 309 КАС РФ, по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 настоящего Кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 128 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе

12

судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции, руководствуясь пунктом 4 статьи 309 и пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ, отменяет решение суда первой инстанции и прекращает производство по настоящему делу на основании пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 308- 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Советского районного суда г. Челябинска от 28 мая 2018 года отменить.

Производство по административному делу по административному иску прокурора г. Челябинска в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Челябинска прекратить.

Председательствующий

Судьи