Гражданский кодекс часть 1

слушала в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению старшего помощника прокурора города Краснодара Чепель Д.А. на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 17 июня 2011 года.

Заслушав доклад судьи краевого суда, судебная коллегия

У С Т А Н О В И Л А:

Прокурор города Краснодара в интересах Российской Федерации обратился в суд в порядке ст. 254 ГПК РФ о признании бездействия органа местного самоуправления незаконным.

В обоснование своих требований указал, что прокуратурой города в ходе проведения проверки исполнения законодательства о размещении заказа для государственных и муниципальных нужд установлено, что решением Городской Думы Краснодара № 73 п. 2 от 31.03.2010 г. «Об Управлении по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар» утвержден Порядок взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации МО г. Краснодар и заказчиков. Данный порядок противоречит федеральному законодательству, содержит коррупциогенный фактор в связи, с чем подлежит изменению. Прокуратурой города Краснодара на оспариваемое решение принесен протест с целью приведения в соответствие с действующим законодательством правового акта, однако по результатам рассмотрения 21.04.2011 г. Городской Думой протест прокуратуры удовлетворен не был. Бездействие органа местного самоуправления нарушает интересы РФ на неукоснительное, единообразное исполнение требований федерального законодательства, направленного на совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, предотвращении коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Прокурор просил признать бездействие Городской Думы Краснодара, выразившееся в не приведении в соответствие с требованиями Федерального законодательства решения Городской Думы Краснодара № 73 п. 2 от 31.03.2010 г. незаконным. Обязать Городскую Думу Краснодара привести в соответствие с требованиями Федерального законодательства решение Городской Думы Краснодара № 73 п. 2 от 31.03.2010 г.

Обжалуемым решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 17 июня 2011 года в удовлетворении требований прокурора города Краснодара отказано.

В кассационном представлении старший помощник прокурора города Краснодара Чепель Д.А. просит решение отменить полностью и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на то, что данное решение является незаконным и необоснованным, вынесенным с существенным нарушением норм материального права. Считает, что суд не применил закон подлежащий применению, надлежащим образом не исследовал обстоятельства, имеющие значение для дела.

В отзыве на кассационное представление представитель по доверенности Городской Думы Краснодара ФИО2 просит решение суда оставить без изменения, а кассационное представление прокурора города Краснодара - без удовлетврения.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения помощника прокуроров Беловой И.В., ФИО1, представителей по доверенности Городской Думы Краснодара – ФИО3, ФИО2, ФИО4, обсудив доводы кассационного представления, отзыва на него, судебная коллегия оснований для отмены решения суда первой инстанции не усматривает.

В соответствии с п.п. 2 п. 28 ст. 25 Устава муниципального образования город Краснодар в компетенции Городской Думы Краснодара находится утверждение структуры администрации муниципального образования город Краснодар, утверждение положений об отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации муниципального образования город Краснодар, являющихся юридическими лицами.

Во исполнение требований Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», решением Городской Думы города Краснодара № 73 п. 2 от 31.03.2010г. «Об Управлении по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования г. Краснодар» (в ред. решений Городской Думы города Краснодара от 29.04.2010 г. № 74 п. 5, от 19.08.2010 г. № 81 п. 4, от 21.12.2010 г. № 5 п. 5) утвержден Порядок взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар и заказчиков.

Согласно части 1 статьи 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.

В соответствии с п. 13 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями (бездействием) нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность.

Согласно положениям ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с предоставлением исчерпывающих доказательств.

Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» на прокуроров возложена обязанность в заявлении, предъявляемом в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, указывать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.

Заявляя требования о признании п.п. 19, 28, 28.6, 28.23 Порядка взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования г. Краснодар и заказчиков недействующими, прокурор ссылается на то, что указанные положения Порядка противоречат требованиям Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и носят коррупциогенный характер.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установлены требования к процедуре размещения заказа, а также требования об осуществлении контроля в сфере размещения заказа. При этом контроль в сфере размещения заказа не включает в себя контроль за формированием начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно Закону № 94-ФЗ, конкурсная или аукционная документация разрабатывается заказчиком, уполномоченным органом, специализированной организацией и утверждается заказчиком, уполномоченным органом. Заказчик, при формировании конкурсной (аукционной) документации, должен указать начальную (максимальную) цену контракта и источник финансирования.

Согласно Бюджетному Кодексу Российской Федерации, в том числе статьям 266, 270 БК РФ (финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований), в соответствии с подпунктом 1.6 п. 1 раздела III, пп. 1.5 п. 1 раздела IV положения о департаменте финансов администрации муниципального образования город Краснодар, утверждённого решением Городской Думы Краснодара от 30.09.2008 г. № 46 п. 4 департамент финансов осуществляет контроль за исполнением местного бюджета, в том числе за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар), требует от них сведения, связанные с получением, перечислением, зачислением и использованием средств местного бюджета.

Пункт 19 и подпункт 28.6 пункта 28 Порядка взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар и заказчиков, закрепляющий за департаментом финансов администрации муниципального образования город Краснодар полномочия по производству предварительного выборочного контроля цены контракта при размещении заказа на выполнение проектно-изыскательских работ, работ по строительству, реконструкции, текущему или капитальному ремонту, федеральному законодательству не противоречат и коррупциогенных факторов не содержат, поскольку указанный контроль осуществляется департаментом финансов администрации муниципального образования город Краснодар в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в рамках реализации полномочий по контролю за исполнением местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар), в том числе контролю за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями средств местного бюджета (бюджета муниципального образования город Краснодар).

Порядком взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар и заказчиков определён механизм взаимодействия заказчиков и управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар по вопросам формирования, размещения и исполнения заказа, установлены полномочия Управления и заказчиков при размещении заказа.

Пунктом 28 указанного Порядка определены полномочия Заказчика по размещению заказа, в том числе и по размещению заказа у субъектов малого предпринимательства (подпункт 28.3).

Согласно пункту «ж» части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, коррупциогенным фактором является отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определённых действий либо одного из элементов такого порядка.

Вместе с тем, Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определён порядок размещения заказа у субъектов малого предпринимательства, согласно которому муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов общего годового объёма поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством Российской Федерации, путём проведения торгов, запроса котировок, в которых участниками размещения заказа являются такие субъекты. Поскольку порядок размещения заказов и полномочия заказчиков, включая особенности размещения заказа у субъектов малого предпринимательства, детально регламентированы Законом № 94-ФЗ (ст. 15), указанный вопрос в дополнительной регламентации муниципальными правовыми актами не нуждается.

Суд правильно пришел к выводу, что довод прокурора о наличии в Порядке коррупциогенных факторов в связи с отсутствием в нём порядка и полномочий заказчика при размещении заказа у субъектов малого предпринимательства также не является обоснованным, поскольку порядок размещения заказа у субъектов малого предпринимательства детально регламентирован Законом № 94-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 18 Закона № 94-ФЗ, в реестр государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений не включаются сведения о контрактах и об иных заключённых в соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ гражданско-правовых договорах.

В соответствии со статьёй 73 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок, осуществлённых без заключения государственных или муниципальных контрактов, которые содержат краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг, наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг, цену и дату закупки.

Ведение реестра контрактов в соответствии со статьёй 18 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ с 1 января 2011 года осуществляется Федеральным казначейством РФ в электронном виде (постановление Правительства РФ от 29.12.2010 г. № 1191 «Об утверждении положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр»). В данный реестр контрактов сведения, отражённые в реестре закупок, не включаются (ч. 2 ст. 18). Реестр контрактов отличается по своему содержанию от реестра закупок.

Пунктом 28.23 Порядка предусмотрено ведение заказчиками реестра закупок, осуществлённых без заключения государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, обязанность по ведению реестра закупок возникает у заказчиков не на основании Закона № 94-ФЗ, а в соответствии с бюджетным законодательством и пункт 28.23 Порядка требованиям статьи 18 Закона № 94-ФЗ не противоречит.

Таким образом, судом достоверно установлено, что решение об утверждении Порядка взаимодействия управления по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования город Краснодар и заказчиков, принято в рамках предоставленных Городской Думе города Краснодара полномочий, и с соблюдением порядка принятия данного решения, содержание оспариваемых заявителем положений Порядка в полной мере соответствует требованиям Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ регулирующего правоотношения по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, не содержит коррупциогенных факторов.

Вместе с тем, решение городской Думы Краснодара от 31.03.2010 г. № 73 п. 2 «Об управлении по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования г. Краснодар» по своей сути является нормативным правовым актом, поскольку обладает существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, отраженными в п. 9 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений).

Согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Однако судом установлено, что в порядке главы 24 ГПК РФ требований о признании недействующими положений решения Городской Думы Краснодара от 31.03.2010г. № 73 п.2 «Об управлении по размещению заказа для муниципальных нужд администрации муниципального образования г. Краснодар» прокурором не заявлялось, указанное решение в установленном порядке ни полностью, ни в части, недействующим не признавалось. Следовательно, законные основания для удовлетворения требований прокурора города Краснодара, изложенных в протесте на решение Городской Думы Краснодара от 31.03.2010 г. № 73 п. 2 у Городской Думы Краснодара отсутствовали.

Таким образом, судебная коллегия полагает, что у суда первой инстанции имелись достаточные правовые основания для оставления без удовлетворения заявления прокурора города Краснодара о признании незаконным и недействующим решения Городской Думы Краснодара № 11 п. 23 от 21.04.2011 г.

Доводы кассационного представления не могут быть приняты судебной коллегией, поскольку они направлены на иную оценку исследованных судом первой инстанции доказательств и иное толкование действующего законодательства, не содержат иных обстоятельств, которые не были предметом обсуждения первой инстанции и могут повлиять на правильность постановленного судебного акта.

Выводы суда основаны на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана судом по правилам ст. 67 ГПК РФ.

Юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, определены верно, нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену решения, судом не допущено.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 17 июня 2011 года законным и обоснованным, не подлежащим изменению, отмене.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

О П Р Е Д Е Л И Л А:

Решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 17 июня 2011 года оставить без изменения, а кассационное представление старшего помощника прокурора города Краснодара Чепель Д.А. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: